Foro erariale: la competenza per debiti della P.A.

Un consorzio in stato di fallimento ha impugnato una decisione del Tribunale di una grande città che negava la propria competenza in una causa contro una Pubblica Amministrazione. La Corte di Cassazione, applicando il principio del foro erariale, ha annullato la decisione, stabilendo che per i debiti pecuniari degli enti pubblici la competenza spetta al tribunale del luogo in cui si trova l’ufficio di tesoreria dell’ente debitore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Foro erariale: la Cassazione stabilisce la competenza per i debiti della Pubblica Amministrazione

L’Ordinanza n. 13908 del 20 maggio 2024 della Corte di Cassazione offre un importante chiarimento sul criterio di competenza territoriale nelle cause contro la Pubblica Amministrazione. La decisione riafferma la centralità del foro erariale e del principio del forum destinatae solutionis, ovvero il luogo dove l’obbligazione di pagamento deve essere adempiuta, identificandolo con la sede della tesoreria dell’ente pubblico debitore. Questa pronuncia è fondamentale per chiunque abbia rapporti di credito con lo Stato o altri enti pubblici.

I Fatti del Caso: una controversia sulla competenza territoriale

Un consorzio, dichiarato fallito, aveva promosso un’azione legale contro il Ministero dell’Istruzione e un Istituto Comprensivo per ottenere il pagamento di somme dovute. L’azione era iniziata con un’opposizione a decreto ingiuntivo davanti al Tribunale della capitale.

Tuttavia, il Tribunale adito si era dichiarato territorialmente incompetente. La sua motivazione si basava sul fatto che, essendo convenuta un’Amministrazione dello Stato, la competenza andava determinata in base al luogo dove era sorta l’obbligazione. Poiché il contratto originario prevedeva un foro esclusivo in una città del sud Italia, il giudice riteneva che la causa dovesse essere trasferita lì.

La decisione del fallimento e il ricorso in Cassazione

Insoddisfatto della decisione, il consorzio fallito ha proposto ricorso per regolamento di competenza alla Corte di Cassazione, sostenendo che il Tribunale avesse interpretato erroneamente le norme procedurali. Il ricorrente ha argomentato che, trattandosi di un debito pecuniario della Pubblica Amministrazione, la competenza doveva essere radicata presso il Tribunale della capitale, luogo in cui il Ministero convenuto ha la propria tesoreria e dove, di conseguenza, il pagamento doveva essere eseguito.

Il consorzio ha sottolineato che le norme speciali sul foro erariale (art. 25 c.p.c.) sono inderogabili e prevalgono su eventuali clausole contrattuali che indichino un foro diverso. In sostanza, quando si chiede un pagamento allo Stato, non conta dove è stato firmato il contratto, ma dove lo Stato paga i suoi debiti.

L’applicazione del Foro erariale e il Forum Destinatae Solutionis

Il cuore della questione giuridica risiedeva nell’individuazione del corretto criterio di competenza. Il ricorrente ha invocato il combinato disposto dell’art. 1182 c.c., che stabilisce che le obbligazioni pecuniarie si adempiono al domicilio del creditore, e dell’art. 25 c.p.c., che per le cause contro lo Stato individua un foro speciale. La giurisprudenza consolidata ha da tempo chiarito che, per i debiti dello Stato, questo luogo coincide con la sede degli uffici di tesoreria dell’ente debitore.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, affermando la competenza territoriale del Tribunale della capitale. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: nelle cause relative a obbligazioni pecuniarie di pubbliche amministrazioni, la competenza territoriale, secondo il criterio del forum destinatae solutionis, spetta all’autorità giudiziaria del luogo in cui l’ente debitore ha i propri uffici di tesoreria.

La Corte ha specificato che questo principio si applica non solo allo Stato, ma a tutti gli enti pubblici, e prescinde da pattuizioni contrattuali diverse. La natura speciale e inderogabile delle norme sulla competenza nelle cause contro la P.A. mira a centralizzare le controversie di questo tipo presso il foro dove l’amministrazione ha la sua struttura finanziaria principale. Pertanto, la clausola contrattuale che indicava un’altra città come foro esclusivo è stata considerata inefficace di fronte alla norma speciale sul foro erariale.

Conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione rafforza la certezza del diritto per i creditori della Pubblica Amministrazione. Stabilisce in modo inequivocabile che, per richiedere il pagamento di somme di denaro, il foro competente è quello del luogo in cui si trova la tesoreria dell’ente pubblico debitore. Nel caso di un Ministero, questo luogo è quasi sempre la capitale. Questa ordinanza serve come un promemoria fondamentale: le regole procedurali che coinvolgono lo Stato seguono logiche specifiche e inderogabili, che non possono essere modificate dalla volontà delle parti espressa in un contratto.

In quale tribunale si deve avviare una causa contro una Pubblica Amministrazione per il pagamento di una somma di denaro?
La causa deve essere avviata presso il tribunale del luogo in cui l’ente pubblico debitore ha sede con i propri uffici di tesoreria, poiché è lì che l’obbligazione di pagamento si considera da adempiere.

Una clausola contrattuale che stabilisce un foro esclusivo diverso prevale sulle norme di competenza per le cause contro lo Stato?
No. Secondo la Corte di Cassazione, le norme sulla competenza territoriale nelle cause in cui è parte lo Stato (foro erariale) sono speciali e inderogabili. Pertanto, prevalgono su qualsiasi diversa pattuizione contrattuale.

Che cos’è il ‘forum destinatae solutionis’ nei debiti degli enti pubblici?
È il criterio che individua la competenza territoriale nel luogo in cui l’obbligazione deve essere eseguita. Per i debiti pecuniari degli enti pubblici, questo luogo coincide con la sede degli uffici di tesoreria dell’ente debitore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 13908 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 13908 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 20/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15950/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE N. 267/2017, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO DOM. DIG., presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, GIÀ RAGIONE_SOCIALE, E RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in ROMA INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO (P_IVA) che li rappresenta e difende ex lege

-controricorrenti-

per regolamento di competenza avverso l’ordinanza del TRIBUNALE di COGNOME n. 7019/2023 depositata il 22/06/2023; udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 13/03/2024 dal Consigliere Relatore NOME COGNOME; lette le conclusioni scritte del PUBBLICO RAGIONE_SOCIALE in persona del NOME COGNOME che chiede dichiararsi la competenza del Tribunale di

SOSTITUTO PROCURATORE GENERALE NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1. Il Tribunale di COGNOME, con ordinanza n. 7019 pubblicata il 22.06.2023, si è dichiarato territorialmente incompetente a conoscere RAGIONE_SOCIALEa causa di opposizione a decreto ingiuntivo promossa dal RAGIONE_SOCIALE, insieme all’RAGIONE_SOCIALE, nei confronti di Fallimento RAGIONE_SOCIALE Integrati N. 267/2017. Il Tribunale di COGNOME ha così motivato : ‘ Per le cause nelle quali è parte un’Amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato è competente, a norma RAGIONE_SOCIALEe leggi speciali sulla rappresentanza e difesa RAGIONE_SOCIALEo Stato in giudizio e nei casi ivi previsti, il giudice del luogo dove ha sede l’ufficio RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato , nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie Tuttavia quando l’amministrazione è convenuta (come nel caso di specie), tale distretto si determina con riguardo al giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto RAGIONE_SOCIALEa domanda. Trattasi di una competenza generale ed inderogabile, sottratta alla disponibilità RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione e, considerando la sua natura speciale, essa è destinata a prevalere su ogni altra competenza, anche se inderogabile. In ordine al criterio del luogo in cui l’obbligazione deve essere eseguita (forum destinatae solutionis) previsto dall’art. 25, 2° comma c.p.c. dedotta dalla parte opposta in via alternativa rispetto al luogo in cui è sorta l’obbligazione, si osserva che esso
non può essere (con ragionevole certezza) allo stato proficuamente impiegato, trattandosi originariamente di un contraente costituito da un più vasto raggruppamento di imprese (CNS) all’interno del quale l’odierna creditrice è solo una RAGIONE_SOCIALEe altre imprese aventi sede anche in Bologna ed Ivrea, oltre che successivamente a COGNOME (vedasi contratto 28.12.2006 e il contratto attuativo del 26.11.2007 con società tutte con sede in Bologna). Peraltro nel contratto attuativo, anche il foro contrattuale era testualmente ‘esclusivamente’ fissato in Napoli ‘.
Avverso questa ordinanza, propone ricorso per regolamento di competenza il Fallimento RAGIONE_SOCIALE Integrati N. 267/2017, affidato a tre motivi. Resistono con controricorso il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE.

La Procura Generale ha concluso chiedendo dichiararsi la competenza per territorio del Tribunale di COGNOME. Le parti hanno depositato memorie illustrative.

RITENUTO CHE

Con il primo motivo, il fallimento ricorrente denuncia la non corretta interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 25, comma 2, cod. proc. civ. e, in particolare, deduce che il foro territorialmente competente è il Tribunale di COGNOME in quanto, nei giudizi in cui è evocata l’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato, è competente il giudice del foro in cui l’obbligazione sia sorta o debba essere eseguita, ossia il foro di COGNOME. Il ricorrente rimarca di avere la propria sede legale e amministrativa, nonché i propri conti correnti in COGNOME e il giudice avrebbe dovuto tener conto RAGIONE_SOCIALEa competenza in relazione alla causa petendi ovvero al petitum RAGIONE_SOCIALEa domanda, volta alla richiesta di pagamento da eseguire in COGNOME. Rileva, quindi, che il problema d ell’individuazione del giudice, causato dal raggruppamento di imprese, non è rilevante, essendo il Fallimento il solo detentore di tutti i diritti di credito RAGIONE_SOCIALEe società afferenti al consorzio. Con il
secondo motivo, il fallimento ricorrente individua la competenza del Tribunale di COGNOME lamentando la mancata applicazione del criterio del foro cd. erariale. In ossequio all’art. 1182 cod. civ., l’obbligazione di valuta deve essere adempiuta al domicilio del creditore, il giudice competente è quello del distretto in cui è presente il domicilio del creditore e, poiché la parte convenuta è una amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato, occorre combinare il disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1182 cod. civ. con quello RAGIONE_SOCIALE‘art. 25 cod. proc. civ., sicché il foro competente territorialmente è da individuarsi in COGNOME poiché sede RAGIONE_SOCIALEa tesoreria del RAGIONE_SOCIALE convenuto, come da giurisprudenza di questa Corte che richiama (Cass., Sez. Un., 10 maggio 1974, n. 1329; Cass. 20 maggio 1978, n. 2510). Con il terzo motivo, il ricorrente rimarca l’inderogabilità RAGIONE_SOCIALE‘art. 25 cod. proc. civ., denunciando come erronea l’individuazione del foro contrattuale.
Il regolamento va accolto e va affermata la competenza per territorio del Tribunale di COGNOME, in conformità alle conclusioni RAGIONE_SOCIALEa Procura Generale.

Premesso che, come incontroverso in causa, il luogo in cui è sorta l’obbligazione è situato nel circondario del Tribunale di Napoli, la questione verte sulla corretta individuazione del forum destinatae solutionis .

In tema di obbligazioni pecuniarie degli enti pubblici, anche a seguito RAGIONE_SOCIALEa riforma RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento degli enti locali e RAGIONE_SOCIALEa relativa disciplina finanziaria contabile, continua a trovare applicazione nei confronti degli enti locali, pur a prescindere da una specifica pattuizione tra le parti, il principio secondo cui nelle cause relative a rapporti di obbligazione aventi ad oggetto somme di denaro dovute da pubbliche amministrazioni, anche diverse da quelle RAGIONE_SOCIALEo Stato ed anche a titolo di interessi per ritardato pagamento, la competenza territoriale secondo il criterio del forum destinatae solutionis spetta all’autorità giudiziaria del luogo in cui
hanno sede gli uffici di tesoreria RAGIONE_SOCIALE‘ente debitore (nella specie COGNOME, essendo stato convenuto, con il ricorso per ingiunzione, il

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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