Forma scritta contratto pubblico: la regola inderogabile

Una società cessionaria di un credito per servizi di pulizia ha citato in giudizio un istituto scolastico per ottenerne il pagamento. La Corte d’Appello di Napoli ha rigettato l’appello, confermando la decisione di primo grado, poiché mancava un contratto redatto secondo la forma scritta. La sentenza ribadisce che la forma scritta contratto pubblico è un requisito di validità essenziale, la cui assenza non può essere sanata né provata attraverso comportamenti delle parti o altri documenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 14 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratti con la PA: Senza Forma Scritta, Nessun Pagamento

Quando un’impresa fornisce un servizio a un ente pubblico, come una scuola, può legittimamente aspettarsi di essere pagata. Tuttavia, una recente sentenza della Corte di Appello di Napoli ci ricorda un principio fondamentale e spesso sottovalutato: l’importanza della forma scritta contratto pubblico. Senza un documento formale, sottoscritto da entrambe le parti, il diritto al compenso può svanire, anche se la prestazione è stata effettivamente eseguita. Analizziamo questo caso per capire perché la forma è, in questi contesti, sostanza.

I Fatti di Causa

Una società, divenuta titolare del credito di un’altra impresa di pulizie, ha citato in giudizio un istituto scolastico per ottenere il pagamento di fatture per un totale di circa 54.000 euro. La richiesta si basava su servizi di pulizia che, a dire della società, erano stati regolarmente eseguiti a favore della scuola.

Il Tribunale, in primo grado, ha respinto la domanda. La motivazione era netta: la società attrice non aveva prodotto in giudizio il contratto scritto da cui sarebbe derivato l’obbligo di pagamento dell’istituto. Di fronte a questa decisione, la società ha proposto appello, sostenendo principalmente due argomenti: primo, che il diritto europeo non impone la forma scritta; secondo, che l’esistenza del rapporto contrattuale poteva essere provata in altri modi, come dal comportamento delle parti.

La Decisione della Corte d’Appello e la forma scritta contratto pubblico

La Corte di Appello ha rigettato l’appello, definendolo “manifestamente infondato” e confermando integralmente la sentenza di primo grado. La decisione si basa su un pilastro del diritto amministrativo italiano: i contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione devono essere redatti in forma scritta, a pena di nullità. Questo requisito, come vedremo, non ammette deroghe o prove alternative.

Le Motivazioni: Perché la Forma Scritta è Indispensabile?

La Corte ha smontato punto per punto le argomentazioni dell’appellante, chiarendo la logica dietro il rigore formale richiesto dalla legge.

Il Diritto Interno e l’Obbligo della Forma Scritta

Il punto di partenza è la normativa nazionale (in particolare, il R.D. 2440/23), che da quasi un secolo stabilisce che tutti i contratti con lo Stato e gli enti pubblici devono essere formalizzati in un unico documento scritto, sottoscritto sia dall’organo che rappresenta l’ente sia dalla controparte privata. Questo requisito non è un mero formalismo, ma serve a garantire la trasparenza, la certezza giuridica e il controllo della spesa pubblica. La Corte ha specificato che questa regola si applica anche agli istituti scolastici, i quali, pur avendo autonomia gestionale, agiscono come organi dello Stato.

Irrilevanza del Diritto Europeo sulla Forma Contrattuale

L’appellante aveva invocato il diritto dell’Unione Europea, sostenendo che le direttive, come quella sui ritardi di pagamento (D.Lgs. 231/2002), non prevedono un simile obbligo di forma. La Corte ha chiarito che l’argomento non è pertinente. Le normative europee in materia disciplinano le conseguenze del ritardo nei pagamenti nelle transazioni commerciali, ma non si occupano della forma che i contratti devono avere. In assenza di una norma europea contraria, il diritto interno di ciascuno Stato membro è libero di imporre i requisiti di forma che ritiene più opportuni, come appunto la forma scritta per i contratti pubblici in Italia.

L’Insufficienza di Prove Alternative al Contratto Scritto

Il secondo motivo di appello, forse il più insidioso, riguardava la possibilità di provare l’esistenza del contratto attraverso altri mezzi, come i comportamenti delle parti o la produzione di altri documenti. Anche su questo punto, la Corte è stata categorica. Quando la legge richiede la forma scritta “ad substantiam” (cioè per la validità stessa dell’atto), l’unica prova ammissibile dell’esistenza del contratto è il documento stesso. Nessun altro elemento – né la confessione, né il riconoscimento del debito, né tantomeno l’aver eseguito la prestazione – può sostituire o sanare la mancanza del contratto scritto. La sua assenza rende il rapporto giuridicamente nullo e, di conseguenza, non sorge alcun diritto al compenso.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa sentenza è un monito cruciale per tutte le imprese che lavorano o intendono lavorare con la Pubblica Amministrazione. L’insegnamento è chiaro: prima di iniziare qualsiasi fornitura o servizio, è imperativo assicurarsi di avere in mano un contratto regolarmente formalizzato per iscritto e sottoscritto dall’organo competente dell’ente pubblico. Affidarsi a intese verbali, scambi di email non formalizzati o prassi consolidate espone al rischio concreto di non essere mai pagati, poiché la mancanza della forma scritta contratto pubblico rende il rapporto giuridicamente inesistente. La prestazione eseguita, in assenza del contratto valido, non può fondare una pretesa di pagamento, e anche l’azione per ingiustificato arricchimento risulta difficile da provare.

È sempre necessario un contratto scritto per lavorare con un ente pubblico come una scuola?
Sì, secondo la costante giurisprudenza italiana, i contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione, inclusi gli istituti scolastici, devono essere redatti in forma scritta a pena di nullità. L’assenza del documento scritto rende il contratto invalido.

Se ho eseguito un servizio per un ente pubblico senza un contratto scritto, posso provare l’accordo in altri modi, ad esempio con le fatture o dimostrando che il servizio è stato accettato?
No. La sentenza chiarisce che quando la forma scritta è richiesta per la validità del contratto (ad substantiam), la sua esistenza non può essere provata con mezzi diversi dal documento stesso. Né il comportamento delle parti, né altri documenti come le fatture, né la confessione possono sostituire il contratto scritto mancante.

Il diritto dell’Unione Europea permette di superare l’obbligo italiano della forma scritta per i contratti pubblici?
No. La Corte ha stabilito che le normative europee, come quelle sui ritardi di pagamento, non disciplinano la forma dei contratti, lasciando gli Stati membri liberi di imporre i propri requisiti. Pertanto, la legislazione italiana che impone la forma scritta per i contratti pubblici rimane pienamente valida e applicabile.

Testo del provvedimento

SENTENZA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI N. 6324 2025 – N. R.G. 00002519 2025 DEPOSITO MINUTA 09 12 2025 PUBBLICAZIONE 09 12 2025

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI

Prima Sezione Civile

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del popolo italiano

La Corte di Appello di Napoli, prima sezione civile, riunita in camera di consiglio nelle persone dei magistrati:

Dr. NOME COGNOME Presidente;

Dr. NOME COGNOME Consigliere;

Dr. NOME COGNOME NOME Consigliere relatore;

ha pronunziato la seguente

S E N T E N Z A

nella causa civile in grado di appello iscritta al n° NUMERO_DOCUMENTO R.NUMERO_DOCUMENTO., avente ad oggetto ‘ altre controversie di diritto amministrativo ‘ , riservata in decisione all’esito delle note scritte delle parti, depositate, ai sensi dell’art. 127/ter c.p.c. , in sostituzione dell’udienza collegiale del 19.11.2025, tra:

–

(C.F.

), già

in persona del

legale rappresentante pro- tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME

(C.F.:

)

– appellante-

–

(C.F.:

), in persona del legale

rappresentante- di Napoli (C.F.: CODICE_FISCALE)

pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato

-appellato-

C.F.

Svolgimento del processo e conclusioni delle parti

Con atto di citazione dinanzi al Tribunale di Napoli la successivamente ridenominata conveniva in giudizio, quale cessionaria dei crediti della società ‘RAGIONE_SOCIALE, l’ di secondo grado-

di per sentirlo condannare al pagamento di alcune fatture per servizi di pulizia, eseguiti a suo favore dalla cedente società RAGIONE_SOCIALE, per la somma di euro 54.514,79, oltre ad interessi.

Con sentenza n° 10527/2024, pubblicata in data 15.12.2024, il Tribunale di Napoli ha rigettato la domanda, osservando:

che parte attrice non aveva prodotto in giudizio il contratto scritto sulla base del quale la cedente RAGIONE_SOCIALE aveva reso le sue prestazioni;

che infondata era pure la domanda di ingiustificato arricchimento, atteso che parte attrice avrebbe dovuto, a tal fine, dare prova dell’effettivo impoverimento subito.

…

Contro tale sentenza ha proposto appello la proponendo due motivi e chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, la condanna dell’istituto scolastico convenuto al pagamento della somma di euro 54.514,79 per sorta capitale oltre ad interessi ex d.lgs. n° 231/2002 oppure, in via subordinata, della diversa somma ritenuta dovuta.

Si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato, nell’interesse dell’ istituto scolastico, chiedendo il rigetto dell’appello.

…

Il consigliere istruttore, con ordinanza datata 22.10.2025, ha rinviato la causa, ai sensi degli artt. 348 bis comma 1, 350 comma 3 e 350 bis c.p.c., all’udienza del 19.11.2025 per la discussione davanti al collegio, con contestuale sostituzione ai sensi dell’art. 127/t er c.p.c. della detta udienza con il deposito telematico di note scritte delle parti nonché con termine a queste ultime, fino a dieci giorni prima, per note conclusionali.

All’esito delle note il collegio ha assegnato la causa a sentenza, riservandosene il deposito nel termine di trenta giorni ai sensi del l’art. 281 sexies comma 3 c.p.c.

Ragioni di fatto e di diritto della decisione

L’atto di appello è manifestamente infondato .

Va premesso che è pacifico che, in base al disposto degli artt. 16 e 17 R.D. 2440/23, tutti i contratti con la Pubblica Amministrazione devono essere redatti, a pena di nullità, in forma

scritta, con la sottoscrizione, ad opera dell’organo rappresentativo esterno dell’ente e della controparte, di un unico documento (salva la deroga -che comunque non vale per i contratti di appalto pubblico – prevista dall’art. 17 R.D. 2440/23 per i contratti con le ditte commerciali, che possono essere conclusi a distanza, a mezzo di corrispondenza) in cui siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto (cfr., tra le innumerevoli pronunce, Cass., sez. 1, n° 6555 del 20/03/2014).
Nemmeno si può dubitare che l’obbligo della forma scritta riguardi pure gli istituti scolastici: il D.P.R. 8 marzo 1999 n. 275 ha sì conferito loro autonomia gestionale ed amministrativa, con autonoma soggettività giuridica, ma essi continuano tuttavia ad agire in veste di organi statali e non di soggetti distinti dallo Stato (cfr. Cass., sez. 3, n° 19158 del 06/11/2012; cfr. anche l’art. 1, comma 2, del d .lgs. 30 marzo 2001, n. 165, il quale testualmente prevede: ‘ Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative ….. ‘).
Ciò posto, con il primo motivo di appello la invoca il diritto dell’Unione europea, sostenendo che né la direttiva europea che è stata successivamente trasfusa nel d.lgs. n° 231/2002 né qualsivoglia altra direttiva e norma del diritto europeo sanciscono la necessità della forma scritta per i contratti tra imprese ed enti del comparto pubblico.

Il motivo è manifestamente infondato.

La direttiva europea successivamente trasfusa, nel diritto interno, nel d.lgs. n° 231/2002 non aveva la finalità di disciplinare la forma dei contratti della Pubblica Amministrazione, ma unicamente le conseguenze del ritardo nei pagamenti delle transazioni commerciali, tant’è che essa nulla dice circa la forma che devono avere i contratti.

Né la materia della forma che devono avere i contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione è oggetto di altre norme del diritto comunitario che sanciscano l’obbligo della libertà delle forme.

Appare pertanto evidente che, in mancanza di qualsivoglia prescrizione del diritto europeo in senso contrario, il diritto interno è libero di prevedere per i contratti con le pubbliche amministrazioni la forma che preferisce e quindi, per quanto riguarda il diritto italiano, quella scritta.

…

Con il secondo motivo di appello la sostiene che, anche laddove la forma scritta del contratto sia richiesta a pena di nullità, la prova dell’esistenza di esso ben può essere dedotta dai comportamenti delle parti o da altri documenti prodotti in giudizio.

Anche tale motivo è manifestamente infondato.

Laddove, infatti, la forma scritta del contratto sia richiesta a pena di nullità la prova dell’esistenza di quest’ultimo non può essere dedotta né dai comportamenti tenuti dalle parti né dalla produzione in giudizio di documenti diversi dal contratto: la produzione del quale costituisce, infatti, l’unico mezzo idoneo a dimostrare che il requisito della forma scritta sia stato effettivamente rispettato e che, quindi, sussista il diritto invocato, la cui esistenza deriva esclusivamente dal rispetto di quella forma (cfr. Cass., sez. 1, n° 25999 del 17/10/2018).
Per le medesime ragioni non possono avere alcuna valenza sostitutiva della produzione in giudizio del contratto scritto nemmeno la confessione o il riconoscimento di debito (cfr. Cass., sez. 1, n° 621 del 15/01/2007).

…

In conclusione, l’atto di appello va rigettato.

Quanto alle spese processuali, essendosi pervenuti, all’esito del presente giudizio , alla conferma della sentenza di primo grado ed al rigetto dell’atto di ap pello, devono essere liquidate solo quelle relative al giudizio di impugnazione.

Ritiene questa Corte che, alla luce della non particolare complessità della vicenda, ci si possa attenere ai valori minimi previsti per il grado di appello dalla tabella 12 allegata al D.M. n° 147/22, scaglione da euro 52.000,01 ad euro 260.000 (valore così individuato tenendo conto dell’entità complessiva della somma richiesta) .

Alla luce di tali criteri l ‘appellante va condannato al pagamento, a favore dell’appella to, delle somme indicate in dispositivo.

Sussistono infine i presupposti, ai sensi de ll’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n° 115 del 2002, per il versamento da parte dell’appellante di un ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per la proposizione dell’appello .

P.Q.M.

La Corte di Appello, prima sezione civile, così provvede:

-rigetta l’appello proposto dalla contro la sentenza n° 10527/2024, pubblicata in data 5.12.2024 dal Tribunale di Napoli;

-condanna l’appellante al pagamento in favore dell’appellato di spese ed onorari di giudizio, liquidati in euro 7.160,00 per onorari, oltre a rimborso spese forfettarie nella misura del 15% sugli onorari, nonché I.V.A. e C.P.A. nella misura di legge;

dichiara che sussistono i presupposti, ai sensi de ll’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n° 115 del 2002, per il versamento da parte dell’appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unifi cato, pari a quello dovuto per la proposizione dell’appello.

Napoli, così deciso all’esito della camera di consiglio del 3.12.2025

Il consigliere estensore Il Presidente

NOME COGNOME NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.