Forma scritta contratti PA: la Cassazione decide

Una società fornitrice di dispositivi medici ha citato in giudizio un’azienda sanitaria per interessi di mora. La Corte d’Appello ha respinto la domanda, ritenendo nullo il contratto per difetto della forma scritta contratti PA prevista dal Codice Appalti del 2006. La Cassazione ha annullato la decisione, rilevando che il giudice avrebbe dovuto prima verificare la data dei contratti: se anteriori al 2006, si sarebbe dovuta applicare una normativa precedente meno restrittiva. Il caso è stato rinviato per un nuovo esame.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratti con la Pubblica Amministrazione: La Forma Scritta e la Legge Applicabile nel Tempo

L’ordinanza della Corte di Cassazione in commento affronta un tema cruciale nei rapporti tra imprese e Pubblica Amministrazione: la validità dei contratti di fornitura e, in particolare, il requisito della forma scritta contratti PA. La vicenda, nata da una richiesta di pagamento di interessi per ritardato pagamento, si è trasformata in una questione di diritto intertemporale, ossia di quale legge applicare a contratti stipulati a cavallo di importanti riforme normative, come l’entrata in vigore del Codice dei Contratti Pubblici del 2006. Questa pronuncia chiarisce un principio fondamentale: prima di dichiarare nullo un contratto con un ente pubblico per vizi di forma, è indispensabile accertare quale fosse la disciplina vigente al momento della sua stipulazione.

I Fatti di Causa

Una società specializzata nella fornitura di dispositivi medici aveva effettuato numerose consegne a un’Azienda Sanitaria Locale. Quest’ultima, pur saldando il capitale dovuto per le forniture, aveva pagato le fatture con notevole ritardo. La società fornitrice, di conseguenza, ha agito in giudizio per ottenere il pagamento degli interessi di mora accumulati, quantificati in oltre 385.000 euro.

La Decisione della Corte d’Appello

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello hanno rigettato la domanda della società. La motivazione della Corte territoriale si basava su un punto dirimente: il contratto di fornitura era da considerarsi nullo per la mancanza della forma scritta, un requisito imposto dall’art. 11, comma 13, del D.Lgs. 163/2006 (il vecchio Codice dei Contratti Pubblici). Secondo i giudici d’appello, questa nullità, rilevabile anche d’ufficio, impediva di poter avanzare pretese basate sul contratto, inclusa quella relativa agli interessi di mora.

Il Ricorso in Cassazione e la forma scritta contratti PA

La società fornitrice ha impugnato la sentenza d’appello davanti alla Corte di Cassazione, sollevando due motivi principali. Con il primo, ha denunciato l’errata applicazione della legge. La società ha sostenuto che la Corte d’Appello avesse applicato il Codice del 2006 a contratti e affidamenti che, in realtà, erano stati perfezionati prima della sua entrata in vigore (1° luglio 2006). Pertanto, la normativa corretta da applicare sarebbe dovuta essere quella precedente, contenuta nel R.D. 2440/1923, la quale prevedeva regole meno rigide sulla forma scritta contratti PA. In particolare, l’art. 16 di tale decreto stabiliva che i verbali di aggiudicazione definitiva, a seguito di gare, equivalgono a tutti gli effetti al contratto, soddisfacendo così il requisito formale. Con il secondo motivo, la ricorrente contestava l’interpretazione restrittiva della nozione di ‘transazione commerciale’ ai sensi del D.Lgs. 231/2002, sostenendo che gli interessi di mora fossero comunque dovuti per il solo fatto del ritardato pagamento di un debito commerciale, a prescindere dalla validità formale del contratto sottostante.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendolo fondato e assorbendo il secondo. Il cuore della decisione risiede nel principio del tempus regit actum, secondo cui la validità di un atto giuridico deve essere valutata alla luce della legge in vigore al momento del suo compimento. La Suprema Corte ha duramente criticato la Corte d’Appello per aver omesso un accertamento di fatto cruciale: la data di stipulazione dei contratti di fornitura. La ricorrente aveva allegato che le forniture derivavano da aggiudicazioni antecedenti al 1° luglio 2006. Se ciò fosse stato verificato e confermato, la disciplina applicabile non sarebbe stata quella del D.Lgs. 163/2006, bensì quella del R.D. 2440/1923.

Secondo la Cassazione, tale omissione ha reso la motivazione della sentenza d’appello ‘meramente apparente’ e carente, poiché basata su un presupposto normativo non verificato. Il giudice di merito non può applicare una normativa successiva senza prima essersi accertato che i fatti di causa non ricadano sotto l’imperio della legge precedente. Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza impugnata.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La decisione riafferma un principio di fondamentale importanza: l’applicazione di una norma dipende dal suo ambito temporale. I giudici di merito hanno il dovere di accertare in modo puntuale i fatti storici, come la data di un contratto, prima di applicare una determinata disciplina giuridica, specialmente in un settore, come quello dei contratti pubblici, caratterizzato da frequenti evoluzioni normative. Per le imprese che operano con la Pubblica Amministrazione, questa ordinanza rappresenta una tutela: la validità dei loro contratti non può essere messa in discussione sulla base di leggi successive. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello di Salerno, in diversa composizione, che dovrà ora riesaminare la vicenda, partendo dalla corretta individuazione della legge applicabile ratione temporis per valutare la validità della forma scritta contratti PA.

Perché la Corte d’Appello aveva inizialmente respinto la richiesta di pagamento degli interessi?
La Corte d’Appello aveva ritenuto che il contratto di fornitura fosse nullo per mancanza della forma scritta richiesta dal Codice dei Contratti Pubblici del 2006 (D.Lgs. 163/2006), e che tale nullità impedisse di riconoscere qualsiasi pretesa basata su di esso, inclusa quella per gli interessi di mora.

Qual è stato l’errore principale commesso dalla Corte d’Appello secondo la Cassazione?
L’errore principale è stato applicare la normativa del 2006 senza prima verificare la data effettiva in cui erano stati stipulati i contratti. La Cassazione ha stabilito che, se i contratti fossero stati precedenti all’entrata in vigore del Codice del 2006, si sarebbe dovuta applicare la legge precedente (R.D. 2440/1923), che prevedeva requisiti di forma meno stringenti.

La decisione della Cassazione implica che gli interessi sono dovuti?
No, la Cassazione non ha deciso nel merito se gli interessi siano dovuti. Ha annullato la sentenza precedente per un errore di diritto e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello. Sarà quest’ultima a dover decidere di nuovo, dopo aver applicato la corretta normativa per verificare la validità del contratto e, di conseguenza, il diritto agli interessi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1218 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1218 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 17/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8793/2023 R.G . proposto da :

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in Caserta INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lA rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

ASL SALERNO

-intimata- avverso sentenza della Corte d’appello di Salerno n. 1319/2022 depositata il 7.10.2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9.1.2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La RAGIONE_SOCIALE ha agito nei confronti della Azienda sanitaria provinciale (ASP) di Salerno con ricorso ex art.702bis c.p.c. assumendo di aver provveduto ad effettuare forniture di materiale di dispositivi medici, in esecuzione delle fatture richiamate nella nota di debito n. 1 B del 10.1.2015, che riportava in modo dettagliato, rispetto alle singole fatture pagate dall’ASP di Salerno, il numero di ciascuna fattura, la data di emissione, la data di scadenza, l’importo nominale, la data di pagamento della sorte capitale e il conteggio degli interessi da ritardato pagamento per ciascuna fattura, per un totale complessivo di € 385.361,58 alla data di emissione della nota di debito.
Dopo la costituzione della resistente ASP Salerno, il Tribunale con ordinanza del 12.5.2019 ha rigettato la domanda di COGNOME

Avverso la predetta ordinanza di primo grado ha proposto appello COGNOME a cui ha resistito l’appellata ASP.

La Corte di appello di Salerno con sentenza n.1319 del 7.10.2020 ha respinto il gravame.

La Corte di appello ha ritenuto che il contratto di fornitura di prodotti farmaceutici non fosse assistito dal necessario requisito formale prescritto dall’art.11, comma 13, del codice dei contratti pubblici; il vizio era rilevabile d’ufficio e comunque era stato eccepito ex adverso; il contratto non poteva essere concluso ex art.1327 cod.civ.; la questione era rilevante in relazione alla domanda di pagamento degli interessi.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE svolgendo due motivi.

La ASP Salerno non si è costituita in sede di legittimità.

In data 8.1.2025 la ricorrente ha depositato nota d’udienza qualificata « Istanza di trattazione in pubblica udienza » con cui ha tuttavia semplicemente richiamato le proprie deduzioni e

conclusioni, chiedendo la cassazione della pronuncia impugnata, alternativamente con rinvio o con decisione nel merito.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art. 11, comma 13, del d.lgs. 163/2006, e si duole che la Corte di appello di Salerno abbia erroneamente ritenuto la nullità del contratto per mancanza di forma scritta, senza aver considerato l’applicabilità ratione temporis degli artt. 16 e 17 del r.d. 2440/1923 e senza aver valutato gli importi degli affidamenti «sotto soglia».
La ricorrente osserva che gli affidamenti (licitazioni private, affidamenti) da cui derivavano le forniture (in taluni casi successivamente prorogate), sistematicamente pagate in ritardo, erano precedenti al 1.7.2006 (data di entrata in vigore del Codice degli appalti di cui al d.lgs.163 del 2006) e, pertanto, anche laddove si fosse voluta accettare la prospettazione di organismo di diritto pubblico in capo alla ASP controricorrente, avrebbe dovuto trovare applicazione la disciplina di cui al precedente r.d. 2440 del 1923 che all’art. 16, comma 4, espressamente prevede « I processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o private licitazioni, equivalgono per ogni legale effetto al contratto », mentre il successivo art. 17 chiarisce che « I contratti … possono anche stipularsi … per mezzo di corrispondenza, secondo l’uso del commercio, quando sono conclusi con ditte commerciali. »
Inoltre -aggiunge la ricorrente – gli accordi, oltre ad avere valida forma scritta, riguardavano una serie di contratti «sotto soglia» comunitaria e, conseguentemente, anche da questo punto di vista, risultava inappropriata l’applicazione del Codice degli appalti, avvenuta senza che il giudice svolgesse alcun esame sul punto.

Se avessero analizzato la documentazione prodotta e le allegazioni -prosegue la ricorrente il giudice del merito e quello dell’appello avrebbero riscontrato ictu oculi il valore sottosoglia anche delle aggiudicazioni successive al 1.7.2006, con la dovuta precisazione che le proroghe contrattuali di aggiudicazioni anteriori al 1.7.2006 dovrebbero comunque essere attratte alla disciplina del r.d. n. 2440/1923.

Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione del d.lgs. n. 231 del 2002 nella parte in cui il termine « transazione commerciale » viene identificato con il significato giuridico di contratto in luogo della sequenza contabile di rapporto di credito -debito e della conseguente autonomia della domanda degli interessi e non dell’accessorietà rispetto all’importo della fattura già pagato. La ricorrente assume erroneo il presupposto dell’applicabilità degli interessi di mora ex d.lgs. n. 231/2002, rispetto alla allegazione e/o riferimento di un contratto tra le parti: l’applicazione degli interessi di mora secondo la direttiva europea nasce per contrastare il ritardo nei pagamenti commerciali tra imprese e pubblica amministrazione. Aggiunge la ricorrente che il richiamo della normativa italiana al termine transazione commerciale (non identificabile con il termine contratto sul piano internazionale) nasce dall’esigenza di sanzionare tutti i pagamenti eseguiti con ritardo rispetto alle scadenze delle fatture; inoltre la lettura delle fatture consente di ravvisare tutti gli elementi della transazione commerciale e la violazione degli obblighi contabili del debitore, privato o pubblico, in quanto anche laddove non vi fossero termini di scadenza in fattura, si applicherebbe la normativa che li prevede espressamente.
6. Il primo motivo di ricorso è fondato nel suo primo profilo, in tema di inapplicabilità ratione temporis del Codice degli appalti del

2006, assorbito il secondo profilo, inerente il carattere sottosoglia dei contratti in questione.

6.1. Secondo questa Corte, in tema di appalti pubblici, nel regime anteriore al d.lgs. n. 163 del 2006, in ambito di contratti stipulati dalla P.A. con il sistema dell’asta pubblica o della licitazione privata, il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto, con forza immediatamente vincolante anche per l’Amministrazione appaltante, da un lato, perché l’art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923 non è stato abrogato dalla l. n. 109 del 1994, rispetto alla quale non presenta profili di incompatibilità, dall’altro lato, perché il d.P.R. n. 554 del 1999, recante il regolamento di attuazione della l. n. 109 cit., non possiede efficacia precettiva derogatoria del summenzionato art. 16 (Sez. 1, n. 9499 del 6.4.2023).
6.2. La Corte di appello si è totalmente sottratta all’accertamento di fatto circa la data dei contratti, che, secondo la ricorrente, riguardavano proprio forniture antecedenti il 1.7.2006, alle quali non era quindi applicabile ratione temporis il Codice degli appalti di cui al d.lgs. 163/2006 ma il citato art. 16 del r.d. 2440/1923, secondo cui il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto.

Ciò concreta una motivazione meramente apparente, completamente carente del giudizio sul fatto storico, e perciò inidonea a dar conto del percorso logico seguito dal giudicante. Vizio questo di cui la ricorrente si è implicitamente lamentata allorché ha osservato che « il mancato accertamento sottostante delle fatture depositate e dei riferimenti contenuti in ciascuna di esse (con richiamo evidentemente a aggiudicazioni anteriori al 1.7.2006) costituisce un ulteriore profilo di error in iudicando e falsa applicazione della legge del Giudice dell’Appello in quanto impedisce una analisi corretta e completa da parte del Giudice di merito che compie invece una valutazione pregiudiziale ma erronea
nel percorso logico deduttivo. Le fatture sottostanti sono tutte del 2004, 2005, 2006, alcune del 2007 e del 2008, presupponendo una fonte anteriore all’entrata in vigore del codice degli appalti del 1.7.2006; basterebbe questo dato a far rilevare l’erroneità della pronuncia di appello che, lungi dal fare una verifica di questo tipo, ha errato nel non considerare applicabile la disciplina vigente del tempo sino al 1.7.2006. »

Il secondo motivo, inerente la corretta applicazione della nozione di transazione commerciale ex d.lgs.231 del 2002, resta conseguentemente assorbito.

Per i motivi esposti occorre accogliere il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, cassare la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinviare la causa alla Corte di appello di Salerno, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte di appello di Salerno, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.