Forma scritta appalto pubblico: la decisione della Corte

Una ditta esegue lavori per un ente pubblico sulla base di accordi verbali e parziali pagamenti, ma si vede negare il saldo. La Corte di Cassazione, confermando la decisione d’appello, dichiara inammissibile il ricorso della ditta, ribadendo il principio fondamentale che la forma scritta in un appalto pubblico è un requisito di validità del contratto. In assenza di un atto scritto, il contratto è nullo e nessuna pretesa di pagamento può essere avanzata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Forma Scritta Appalto Pubblico: Perché un Accordo Verbale Non Basta

L’importanza della forma scritta in un appalto pubblico è un pilastro del nostro ordinamento, posto a garanzia della trasparenza e della corretta gestione delle risorse pubbliche. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione ha ribadito con forza questo principio, respingendo le pretese di un’impresa che aveva eseguito lavori per un ente pubblico sulla base di accordi non formalizzati in un contratto scritto. Analizziamo questa decisione per capire le implicazioni pratiche per le aziende che operano con la Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Lavori Eseguiti ma Pagamento Negato

Una ditta individuale aveva realizzato lavori di fornitura e posa di un ascensore per un Istituto pubblico. A fronte di un pagamento parziale, l’ente si era rifiutato di saldare l’importo rimanente, pari a circa 36.000 euro. Il Tribunale di primo grado aveva dato ragione all’impresa, condannando l’ente al pagamento. La decisione si basava sulle testimonianze raccolte, da cui emergeva che le parti avevano concordato verbalmente i lavori, di cui era stato versato solo un acconto.

La Decisione della Corte d’Appello e la Forma Scritta nell’Appalto Pubblico

La situazione si è capovolta in secondo grado. La Corte d’Appello, accogliendo il ricorso dell’ente pubblico, ha completamente riformato la sentenza. I giudici hanno stabilito che i contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione devono obbligatoriamente avere forma scritta, pena la nullità. Questa regola, sancita da una normativa storica (R.D. 2440/1923), serve a garantire che la volontà dell’ente sia chiaramente espressa e a consentire i necessari controlli. Di conseguenza, la Corte ha rigettato la domanda di pagamento dell’impresa, proprio per la mancanza di un contratto scritto.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

L’impresa ha portato il caso davanti alla Corte di Cassazione, contestando la decisione d’appello su diversi fronti. Sostanzialmente, il ricorrente lamentava un’errata interpretazione dei fatti e delle prove, sostenendo che l’esistenza di un incarico scritto potesse essere desunta da altri documenti, come delibere dirigenziali, fatture e certificati di regolare esecuzione. Inoltre, criticava la sentenza d’appello per una presunta contraddittorietà interna.

Le Motivazioni della Cassazione: Inammissibilità e Principio di Diritto

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza entrare nel merito della questione, ma confermando in modo inequivocabile il principio di diritto applicato dalla Corte d’Appello. I giudici hanno rilevato che i motivi del ricorso erano generici e non rispettavano i requisiti di specificità richiesti dalla legge (art. 366 c.p.c.). Il ricorrente, infatti, aveva censurato l’interpretazione del contratto senza però trascrivere né il contratto stesso né altri documenti rilevanti, impedendo alla Corte di valutare la fondatezza delle sue critiche.

La Corte ha colto l’occasione per ribadire un concetto fondamentale: nei contratti con la Pubblica Amministrazione, la forma scritta è richiesta ad substantiam, ovvero come elemento essenziale per la validità stessa del contratto. Non è possibile superare la mancanza di un documento contrattuale formale attraverso prove indirette come testimonianze, fatture o atti interni dell’amministrazione (delibere). L’accordo verbale è, semplicemente, nullo e non produce alcun effetto giuridico.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche per le Imprese

La decisione in esame è un monito per tutte le imprese che lavorano o intendono lavorare con enti pubblici. Non si può mai fare affidamento su accordi verbali, promesse o pratiche consolidate. Prima di iniziare qualsiasi prestazione, è indispensabile assicurarsi di avere in mano un contratto regolarmente redatto in forma scritta e sottoscritto da chi ha il potere di rappresentare l’ente. In assenza di questo requisito fondamentale, il rischio di eseguire lavori e non essere pagati è altissimo, poiché nessuna azione legale potrà sanare la nullità del rapporto contrattuale.

Un contratto stipulato verbalmente con la Pubblica Amministrazione è valido?
No, la Corte ha ribadito che i contratti con la Pubblica Amministrazione richiedono la forma scritta per la loro validità (ad substantiam), come previsto dagli artt. 16 e 17 del R.D. 2440/1923. Un accordo verbale è giuridicamente nullo e non produce effetti.

È possibile dimostrare l’esistenza di un contratto con la P.A. tramite fatture, testimoni o delibere interne?
No, secondo quanto emerge dalla sentenza, l’esistenza di delibere interne dell’ente, fatture emesse o testimonianze non sono sufficienti a superare la mancanza della forma scritta del contratto, che rimane un requisito essenziale e non surrogabile.

Perché il ricorso in Cassazione è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità. I motivi presentati dall’azienda non erano sufficientemente dettagliati come richiesto dall’art. 366 del codice di procedura civile e miravano a una revisione dei fatti, compito che non spetta alla Corte di Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 22988 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 22988 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 10/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27168/2022 R.G. proposto da:

COGNOME in qualità di titolare della DITTA RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’Avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE con domicilio digitale avv.EMAIL

-ricorrente-

contro

ISTITUTO RAGIONE_SOCIALE MEZZOGIORNO, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALEe dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE con domicilio digitale in EMAIL

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di NAPOLI n. 1480/ 2022, depositata il 06/04/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/05/2025 dalla consigliera NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

NOME COGNOME titolare della ditta individuale RAGIONE_SOCIALE, impugna per cassazione la sentenza n. 1480/2022, pubblicata il 7.4. 2022, della Corte d’Appello di Napoli, che aveva riformato la sentenza di primo grado con cui l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno era stato condannato a pagare alla ditta RAGIONE_SOCIALE la somma di euro 36.069,03, oltre accessori quale corrispettivo per la fornitura e posa di un ascensore.

Il Tribunale aveva ritenuto, all’esito dell’istruttoria testimoniale, che tra le parti non fosse stato stipulato un contratto scritto, avendo le stesse convenuto solo verbalmente i lavori da eseguire, di cui era stata pagata in acconto solo una parte, residuando il saldo oggetto della condanna per le opere murarie eseguite.

La Corte d’Appello di Napoli, adita col gravame proposto dall’Istituto Zooprofilattico, che aveva censurato la ritenuta tardività delle eccezioni di nullità della citazione per carenza della vocatio in ius e quella sulla stipula in forma scritta del contratto, riformava la sentenza del primo giudice e, ritenuto inammissibile il motivo con il quale era stata appellata la sentenza, nella parte in cui aveva ritenuto il contratto stipulato in forma verbale, rigettava la domanda per mancanza della forma scritta del contratto, ritenuta necessaria ex artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923 per i contratti con la Pubblica Amministrazione.
Con il ricorso per cassazione notificato il 6.11.2022, la sentenza d’appello pubblicata il 7.4.2022 è censurata dal COGNOME sulla base di quattro motivi, cui resiste l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno con controricorso illustrato da memoria ex art. 380-bis.1 cod. proc. civ.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo si censura, ai sensi dell’art. 360 n. 3 e n. 5 cod. proc. civ., l’affermazione della Corte territoriale secondo cui l’importo oggetto della condanna di primo grado era stato imputato a corrispettivo delle opere murarie eseguite per la fornitura e posa in opera di un ascensore, quest’ultima retribuita con l’importo, saldato, di euro 30.800,00.

4.1. Ad avviso del ricorrente, l’affermazione era smentita dal contenuto delle determinazioni dirigenziali riguardanti la variante oggetto di causa e l’importo era da qualificarsi quale saldo dell’incarico scritto di fornitura e posa dell’impianto ascensore.

4.2. Il motivo, che attinge la qualificazione in fatto svolta dalla Corte territoriale sulla scorta della sentenza del Tribunale che aveva affermato che le parti non avevano stipulato un atto scritto, è inammissibile per difetto di specificità ex art. 366, n. 4 e n. 6 cod. proc. civ. Si censura infatti l’interpretazione del contratto, senza trascrivere né il contratto, né la variante.

Con il secondo motivo si censura la sentenza d’appello, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 e n.5 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale escluso la forma scritta del contratto, nonostante esistessero delibere dirigenziali (n. 282/2016 e 307/2016), certificato di regolare esecuzione (27.7.2006), fatture regolarmente emesse e parzialmente pagate, e dichiarazioni della stessa controparte che avevano ammesso l’esistenza di un incarico scritto.

5.1. Rilevato che, secondo il ricorrente, lo stesso committente avrebbe riconosciuto di aver ordinato la variante con determinazioni dirigenziali, la censura è inammissibile per difetto di specificità ex art. 366, n. 4 e n.6 cod. proc. civ., poiché non viene indicato in quale fase ed atto avrebbe avuto luogo il riconoscimento, ed in ogni caso le determinazioni hanno natura di atto interno.

Con il terzo motivo si deduce, sempre ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5 cod. proc. civ., l’erronea interpretazione del contratto di appalto: la Corte territoriale ha considerato la variante

come estranea al contratto principale, ignorando che le varianti sono ammesse per legge (art. 136 D.P.R. n. 554/1999) se giustificate da esigenze progettuali.

6.1. La censura è parimenti inammissibile, perché attinge la ricostruzione in fatto, peraltro non contestata in appello dall’odierno ricorrente.

6.2. Inoltre, posto che la variante può essere concordata tra le parti con idonea procedura, la censura è pure inammissibile per difetto di specificità, ex art. 366, n. 4 e n. 6, cod. proc. civ., dal momento che non viene precisata la procedura a tal fine seguita (il cui espletamento non esclude peraltro la necessità della sottoscrizione di un atto di sottomissione), né la fase e l’atto in cui è stata dedotta tale circostanza.

Con il quarto motivo si censura, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, cod. proc. civ., per contraddittorietà interna la sentenza: la Corte ha ritenuto inammissibile il motivo di appello, proposto dall’Istituto RAGIONE_SOCIALE, con il quale si deduce essere errata la sentenza di primo grado, nella parte in cui aveva ritenuto stipulato il contratto in forma verbale per mancanza di specificità, ma ha poi comunque deciso nel merito sulla questione della forma scritta, violando la coerenza logico-giuridica.
7.1. La censura è inammissibile per difetto di pertinenza, oltre che per difetto di specificità ex art. 366, n. 4 cod. proc. civ.

7.2. Deve rilevarsi, infatti, che mentre la sentenza di primo grado ha ritenuto valido il contratto, nonostante l’avvenuta stipulazione dello stesso in forma orale, la sentenza di appello ha ritenuto non specifico il motivo di gravame con cui si contestava l’avvenuta stipulazione in forma orale, ma ha escluso la validità di tale stipulazione. Ciò posto, il motivo non attinge quindi la ratio decidendi della sentenza qui impugnata .

7.3. Depone a conferma dell’inammissibilità in tal senso il rilievo che parte controricorrente – che ha depositato memoria illustrativa

-ha rimarcato nel controricorso che parte ricorrente avrebbe allegato fin dal primo grado che l’accordo alla base del credito azionato era solo verbale. Ed infatti non solo non risulta aver impugnato la sentenza di primo grado sul punto, ma anzi risulta dalla sentenza d’appello che, costituendosi in secondo grado, abbia evidenziato l’inesistenza di un contratto di appalto in forma scritta, e che ciò aveva trovato conferma nelle deposizioni testimoniali.

Va, quindi, conclusivamente dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

In applicazione del principio della soccombenza, parte ricorrente va condannata alla rifusione delle spese di lite a favore del controricorrente nella misura liquidata in dispositivo.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite a favore del controricorrente e liquidate in euro 4.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre 15% per rimborso spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 14/05/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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