Exceptio doli generalis: PA e abuso del diritto

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 27904/2024, ha stabilito che l’inerzia prolungata di una Pubblica Amministrazione nel richiedere l’adempimento di una garanzia fideiussoria, causando un aumento sproporzionato delle sanzioni a carico del garante, può configurare un abuso del diritto. Il garante può difendersi sollevando l’exceptio doli generalis. La Corte ha cassato la sentenza d’appello che aveva erroneamente applicato principi di diritto amministrativo a un rapporto di garanzia di natura privatistica, rinviando la causa per una nuova valutazione basata sui principi di buona fede e correttezza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 4 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Exceptio Doli Generalis: Anche la Pubblica Amministrazione Deve Rispettare la Buona Fede

Un creditore può rimanere inerte per anni, lasciare che le sanzioni sul debito crescano a dismisura e poi pretendere il pagamento dell’intero importo dal garante? Secondo la Corte di Cassazione, anche se il creditore è la Pubblica Amministrazione, un tale comportamento può configurare un abuso del diritto, contrastabile con l’exceptio doli generalis. L’ordinanza n. 27904 del 29 ottobre 2024 della Terza Sezione Civile ha chiarito un punto fondamentale: i principi di correttezza e buona fede si applicano a tutti, Enti pubblici inclusi, specialmente nei rapporti di garanzia di natura privatistica.

I Fatti: Una Garanzia, un Ritardo e Sanzioni Esponenziali

La vicenda trae origine da una polizza fideiussoria stipulata da una compagnia di assicurazioni a garanzia del pagamento di oneri di urbanizzazione dovuti da un’impresa costruttrice a un Comune. L’impresa non paga e, successivamente, fallisce. Il Comune, tuttavia, attende diversi anni prima di chiedere il pagamento alla compagnia assicurativa garante e ai coobbligati. Durante questo lungo periodo di inerzia, le sanzioni per il ritardato pagamento maturano fino a raggiungere l’importo massimo, aggravando notevolmente la posizione dei garanti.

Quando il Comune infine agisce per il recupero del credito, i garanti si oppongono, sostenendo che il comportamento dell’Ente è stato contrario a buona fede. A loro avviso, il Comune avrebbe dovuto escutere la garanzia tempestivamente, evitando così l’accumulo di sanzioni esorbitanti. Mentre il Tribunale di primo grado accoglie la tesi dei garanti, la Corte d’Appello ribalta la decisione, condannandoli al pagamento.

L’Errore della Corte d’Appello: Confondere Diritto Pubblico e Privato

Il cuore della pronuncia della Cassazione risiede nella critica mossa alla sentenza della Corte d’Appello. Quest’ultima aveva basato la sua decisione richiamando acriticamente una pronuncia del Consiglio di Stato. Il problema, evidenziato con forza dalla Suprema Corte, è che la sentenza amministrativa riguardava un caso diverso: il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e il debitore principale (l’impresa costruttrice), un rapporto di natura pubblicistica.

Il caso in esame, invece, verteva sul rapporto tra creditore (il Comune) e garanti, disciplinato da un contratto autonomo di garanzia, che è un rapporto di diritto privato. La Cassazione ha sottolineato che non è possibile trasporre meccanicamente i principi validi in un contesto pubblicistico a uno privatistico. Il rapporto tra il garante e il beneficiario della garanzia è governato dalle norme del codice civile, tra cui spiccano gli articoli 1175 e 1375, che impongono a entrambe le parti un dovere di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto.

L’Applicazione dell’Exceptio Doli Generalis e l’Abuso del Diritto

L’exceptio doli generalis è un rimedio di carattere generale che permette al debitore di paralizzare la pretesa del creditore quando questa si manifesti come un abuso del diritto. Nel caso di specie, l’inerzia del Comune, che ha permesso alle sanzioni di lievitare, è stata considerata un potenziale abuso. L’interesse pubblico alla riscossione degli oneri urbanistici non è quello di ‘fare cassa’ massimizzando le sanzioni, ma di ottenere tempestivamente le somme necessarie per realizzare opere di urbanizzazione.

Un comportamento del creditore che, senza un motivo giustificabile, aggrava la posizione del garante, viola il dovere di buona fede. Il garante, pur essendo tenuto a pagare in base al contratto, può legittimamente rifiutarsi di adempiere a una richiesta che appare fraudolenta o abusiva.

La Cassazione e l’exceptio doli generalis: Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha cassato con rinvio la sentenza d’appello, fornendo al giudice del rinvio precise indicazioni. La motivazione della Corte d’Appello è stata ritenuta ‘apparente’, poiché si era limitata a richiamare un precedente non pertinente senza svolgere un’autonoma valutazione critica della fattispecie. Il giudice non ha spiegato perché i principi di buona fede non dovessero applicarsi al comportamento del Comune.

Il giudice del rinvio dovrà ora verificare se l’inerzia del Comune configuri effettivamente un abuso del diritto. Dovrà valutare se il danno derivante dall’aumento delle sanzioni poteva essere evitato dal Comune con un comportamento diligente e corretto, ai sensi dell’art. 1227, secondo comma, del codice civile. In sostanza, si dovrà accertare se il Comune abbia violato il suo dovere di salvaguardare l’interesse del garante, non aggravandone inutilmente la posizione.

Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un importante monito per la Pubblica Amministrazione: anche quando agisce in veste di creditore in un rapporto privatistico, non è al di sopra dei principi fondamentali di correttezza e buona fede. L’abuso del diritto è un limite invalicabile che protegge i debitori e i garanti da pretese vessatorie. La decisione riafferma la centralità della buona fede come clausola generale che permea l’intero ordinamento giuridico, garantendo che i diritti non vengano esercitati in modo distorto e contrario alla loro funzione sociale.

L’inerzia di un creditore, anche se Pubblica Amministrazione, nel richiedere il pagamento al garante può configurare un abuso del diritto?
Sì, secondo la Corte di Cassazione, l’inerzia ingiustificata e prolungata di un creditore (incluso un Ente pubblico) che comporta un onere eccessivo e sproporzionato a carico del garante, come l’aumento massimo delle sanzioni, può configurare un abuso del diritto e una violazione del dovere di buona fede e correttezza.

In un contratto autonomo di garanzia, il garante può opporre l’exceptio doli generalis al creditore?
Sì. Sebbene il contratto autonomo di garanzia limiti le eccezioni opponibili dal garante, il rimedio generale dell’exceptio doli generalis è sempre esperibile. Il garante può rifiutare il pagamento se la richiesta del creditore è palesemente fraudolenta, abusiva o contraria a buona fede, come nel caso di un ritardo ingiustificato volto a massimizzare le sanzioni.

Il giudice civile può basare la propria decisione su una sentenza del giudice amministrativo che riguarda un rapporto giuridico diverso?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che una sentenza è viziata da motivazione apparente (e quindi nulla) se si limita a richiamare acriticamente una pronuncia di un’altra giurisdizione (in questo caso, amministrativa) relativa a una fattispecie non analoga e a un rapporto giuridico diverso (pubblicistico anziché privatistico), senza operare un’autonoma valutazione critica e senza spiegare la pertinenza di tali principi al caso concreto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 27904 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 27904 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CONDELLO NOME COGNOME

Data pubblicazione: 29/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18020/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, tutti nella qualità di eredi di NOME COGNOME, tutti rappresentati e difesi, giusta procura in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, p.e.c.: , elettivamente domiciliati presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, p.e.c. , in Roma, INDIRIZZO

INDIRIZZO, INDIRIZZO

-ricorrenti – contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso, giusta procura in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, p.e.c.:

, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma,

INDIRIZZO

-controricorrente e ricorrente incidentale –

nonché nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al controricorso con ricorso incidentale, dall’AVV_NOTAIO, p.e.c.: , elettivamente domiciliata presso il suo studio, in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente e ricorrente incidentale – e nei confronti di

CURATELA DEL FALLIMENTO RAGIONE_SOCIALE, in persona del Curatore -intimata – avverso la sentenza del la Corte d’appello di Firenze n. 132/2022, pubblicata in data 24 gennaio 2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 6 giugno 2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME

Fatti di causa

RAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione al decreto ingiuntivo, emesso su istanza del RAGIONE_SOCIALE di Grosseto, con cui si intimava il pagamento dell’importo di euro 67.535,62, oltre interessi e spese, in forza di polizze fideiussorie emesse dalla compagnia assicurativa a garanzia delle somme dovute dalla debitrice principale, RAGIONE_SOCIALE, a titolo di oneri di urbanizzazione, di costi di

costruzione e di sanzioni in relazione a concessioni edilizie; deduceva, a sostegno dell’opposizione, che l’Ente comunale aveva omesso di dare preavviso ai coobbligati dell’inadempimento dell’assicurata, facendo così aumentare le sanzioni prima di escutere le polizze fideiussorie.

Autorizzata, su richiesta del RAGIONE_SOCIALE di Grosseto, la chiamata in causa di RAGIONE_SOCIALE e di NOME COGNOME, i quali avevano pure garantito l’eventuale inadempimento della debitrice, in esito alla costituzione dei terzi chiamati in causa e nella contumacia della RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale adito accoglieva l’opposizione, revocando il decreto ingiuntivo e condannando il RAGIONE_SOCIALE di Grosseto al pagamento delle spese di lite.

2. Interposto gravame dal RAGIONE_SOCIALE di Grosseto, la Corte d’appello di Firenze, in riforma della sentenza di primo grado, richiamata la motivazione de lla sentenza n. 24/16 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ha ritenuto che il RAGIONE_SOCIALE non fosse tenuto ad escutere immediatamente la garanzia, precisando che, ‹‹ nel prevedere una graduazione di sanzioni, la legge ne rimette implicitamente i presupposti applicativi alla libertà/responsabilità del debitore, il quale, paradossalmente, potrebbe anche preferire pagare di più ma pagare dopo per ragioni contingenti insondabili dal creditore, magari nella convinzione di non dovere nulla; di conseguenza, costringere il creditore ad agire subito per minimizzare le conseguenze dell’inadempimento altrui significa in un certo senso conculcare la libertà del debitore, espropriandolo della responsabilità delle proprie scelte, il che va oltre e non può essere confuso con l’obbligo del creditore di preservare l’interesse del debitore…›› . Con specifico riguardo alla posizione del garante, ha poi osservato che essa seguiva quella dell’obbligato principale e che era ‹‹nell’ambito dei rapporti interni che essa deve trovare tutela ›› , sottolineando che
dovesse essere il garante a preoccuparsi di come il debitore si comportava, ‹‹ informandosi e tenendosi diligentemente aggiornato sulla sorte del rapporto garantito ›› .

I giudici di secondo grado hanno inoltre escluso che potesse applicarsi al caso sottoposto al loro esame i l disposto dell’art. 128 della legge regionale Toscana n. 1/2005, ormai abrogato , e l’art. 192 della legge regionale n. 65/2014, che riguardava i pagamenti rateali col legati a polizze che permettevano l’escussione immediata e diretta, ovvero rata per rata, degli importi frazionatamente dovuti, ed hanno condannato la compagnia assicurativa al pagamento della somma di euro 67.535,62, oltre interessi legali dalla data del ricorso per ingiunzione (23 febbraio 2010) sino al saldo, dichiarando assorbita la domanda di pagamento degli interessi, pure richiesti dal RAGIONE_SOCIALE, sulla somma già spontaneamente versata da RAGIONE_SOCIALE, perché svolta in via subordinata al rigetto degli altri motivi di gravame e da esaminare solo in caso di rigetto della domanda volta ad ottenere l’importo ingiunto in linea di capitale pari all’80 per cento delle maggiorazioni per contributo di costruzione non pagate; hanno accolto, infine, la domanda di manleva spiegata da RAGIONE_SOCIALE nei confronti di RAGIONE_SOCIALE e degli eredi di NOME COGNOME, dichiarando, invece, inammissibile la domanda dai terzi svolta nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, che avrebbe dovuto essere introdotta nell’ambito della procedura concorsuale.
RAGIONE_SOCIALE, NOME COGNOME e NOME, NOME e NOME COGNOME, nella qualità di eredi di NOME COGNOME, propongono ricorso, sulla base di tre motivi, per la cassazione della suddetta sentenza d’appello.

Con autonomo ricorso, successivamente notificato in data 14 luglio 2022, il RAGIONE_SOCIALE di Grosseto propone ricorso per cassazione avverso la medesima sentenza, con quattro motivi.

RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso e propone ricorso incidentale, affidato a quattro motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE di Grosseto resiste con autonomi controricorsi al ricorso principale proposto da RAGIONE_SOCIALE e dagli eredi di NOME COGNOME ed al ricorso incidentale proposto da RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE e gli eredi di NOME COGNOME resistono con controricorso al ricorso proposto dal RAGIONE_SOCIALE di Grosseto.

La trattazione è stata fissata in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1. cod. proc civ.

I ricorrenti principali e RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memoria illustrativa.

Ragioni della decisione

Va pregiudizialmente osservato che il principio dell’unicità del processo di impugnazione contro una stessa sentenza comporta che, una volta avvenuta la notificazione della prima impugnazione, tutte le altre debbono essere proposte in via incidentale nello stesso processo e perciò, nel caso di ricorso per cassazione, con l’atto contenente il controricorso; tuttavia quest’ultima modalità non può considerarsi essenziale, per cui ogni ricorso successivo al primo si converte, indipendentemente dalla forma assunta e ancorché proposto con atto a sé stante, in ricorso incidentale (tra le tante, Cass., sez. 3, 23/11/2021, n. 36057).
Tanto comporta che il ricorso proposto dal RAGIONE_SOCIALE di Grosseto, notificato alle controparti in data 14 luglio 2022, in data successiva alla notifica del ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE e dagli eredi di NOME COGNOME, avvenuta in data 12 lugli 2022, debba essere qualificato quale ricorso incidentale.

Procedendo all’esame del ricorso principale, con il primo motivo i ricorrenti denunziano, in relazione all’art. 360, p rimo comma, n. 4,

cod. proc. civ., violazione dell’art. 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ. e art. 118 disp. att. cod. proc. civ. e art. 111 Cost. e conseguente nullità della sentenza relativamente alla motivazione di rigetto dell’ exceptio doli generalis; lamentano, in particolare, che la motivazione della decisione in questa sede impugnata non consente di comprendere l’iter logico del ragionamento seguito dai giudici di appello, in quanto si fonda sui principi applicati dalla sentenza n. 24/16 del Consiglio di Stato, sebbene questa non verta su fattispecie analoga a quella in esame.
Precisano, al riguardo, che l’ambito fattuale in cui ha operato il giudizio definito dalla sentenza del Consiglio di Stato attiene al rapporto di tipo concessorio che lega la P.A. al debitore principale e pone la questione di diritto se alla scadenza dei termini previsti per il pagamento rateale del contributo per oneri di costruzione sia individuabile un onere collaborativo in capo all’Amministrazione concedente, desumibile anche dai principi di buona fede e correttezza nei rapporti obbligatori di matrice civilistica, fino al punto da far sorgere in capo alla stessa un obbligo di sollecita escussione della polizza, al fine di non ledere i diritti del debitore; diversi sono, invece, il fatto storico e la questione di diritto posti nel presente caso, in cui la sanzione veniva pretesa dal garante, in ragione di un rapporto di natura privatistica, dovendo essere valutata l’ exceptio doli in relazione ad un contratto autonomo di garanzia, intercorso tra il RAGIONE_SOCIALE ed il garante, nel quale il sinallagma risultava sbilanciato dall’espresso obbligo, a carico di quest’ultimo , di far fronte al pagamento delle sanzioni. Lamentano, pertanto, che, trattandosi, all’evidenza, di rapporti diversi e di posizioni diverse, quella dell’obbligato principale e quella del garante, la sentenza impugnata non ha spiegato perché sia stata richiamata la motivazione resa dal giudice amministrativo, né le ragioni per le quali sia stata negata la
sussistenza dell’ exceptio doli generalis, pur in presenza di una prova incontrovertibile del ritardo nella messa in mora del garante e della lesione del diritto del garante e del coobbligato.

Con il secondo motivo denunziano , in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 cod. civ., nonché dell’art. 1227 , secondo comma, cod. civ.

Partendo dalla premessa che, nel caso in esame, si discute di contratto autonomo di garanzia, sottoscritto dalla RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, in favore del RAGIONE_SOCIALE di Grosseto per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione, la cui particolarità risiede nel fatto che la garante principale ed i coobbligati si erano impegnati a saldare le sanzioni, i ricorrenti evidenziano che vi era stato un palese ritardo del RAGIONE_SOCIALE rispetto alla messa in mora dell’assicurazione, avvenuta per la prima volta nel gennaio 2005, che giustificava pienamente l’eccezione di dolo generale, dal momento che, in deroga alla norma generale di cui all’art. 3 della legge n. 689 del 1981, che prevede il principio di personalità della sanzione e di intrasmissibilità della stessa a soggetti diversi dal contravventore o obbligato principale, il sinallagma contrattuale in oggetto prevedeva il pagamento delle sanzioni, in favore del RAGIONE_SOCIALE, da parte dei garanti; avendo questi ultimi interesse ad acquisire consapevolezza dell’inadempimento del debitore principale per adempiere correttamente e subito, il RAGIONE_SOCIALE, nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede, avrebbe dovuto, allo scadere delle rate, immediatamente attivare la garanzia, ovvero mettere in mora sia il debitore principale che il garante, al fine di assicurare il bilanciamento dei contrapposti interessi delle parti.
Con il terzo motivo denunziano la violazione ed erronea applicazione dell’art. 754 cod. civ., per avere la Corte d’appello

condannato ciascuno degli eredi di NOME COGNOME a manlevare la RAGIONE_SOCIALE da quanto quest’ultima fosse stata chiamata a pagare al RAGIONE_SOCIALE di Grosseto, in solido con RAGIONE_SOCIALE, senza tenere conto che ciascun erede rispondeva del debito del de cuius in ragione della sua quota ereditaria.

Con il primo motivo del ricorso incidentale il RAGIONE_SOCIALE di Grosseto deduce la ‹‹ nullità della sentenza e del procedimento per omessa pronuncia sulla domanda principale e sugli interessi maturati sul capitale prima della introduzione dell’azione monitoria (richiesti ed ottenuti col decreto ingiuntivo opposto) domandati nella prima domanda subordinata formulata nel giudizio di appello. Violazione dell’art. 112 cod. proc. civ.››.

Con il secondo motivo denunzia omesso esame circa un fatto principale decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.) e sostiene che, nel caso in cui dovesse ritenersi un implicito rigetto della domanda di pagamento degli interessi nei termini indicati nel primo motivo, la sentenza impugnata sarebbe comunque da censurare per avere trascurato di valutare un fatto decisivo costituito dalla avvenuta costituzione in mora della compagnia assicurativa, posta in essere con raccomandata, ricevuta in data 14 gennaio 2005, prima dell’ingiunzione di pagamento ; difatti, decorso il termine di trenta giorni assegnato, a termini di polizza, per provvedere al pagamento, decorrevano, a norma dell’art. 1224 cod. civ., gli interessi al tasso legale.
Con il terzo motivo, deducendo la violazione degli artt. 1219, primo comma, 1224 e 1283 cod. civ., si duole che la c orte d’appello sia incorsa nella violazione delle norme evocate per avere riconosciuto il pagamento dei soli interessi maturati dopo la notifica del decreto ingiuntivo e non anche di quelli scaduti prima

dell’introduzione della domanda, sebbene richiesti.

Con il quarto motivo denunzia la ‹‹ violazione degli artt. 112 e 336 cod. proc. civ. in relazione agli artt. 91 e ss. cod. proc. civ. in punto di omessa decisione delle spese di lite del giudizio di primo grado liquidate dal Tribunale di Grosseto a favore di RAGIONE_SOCIALE risultata soccombente in appello ›› .

Con il primo motivo la ricorrente in via incidentale RAGIONE_SOCIALE, deducendo ‹‹nullità della sentenza impugnata per motivazione apparente o inesistente, in violazione dell’art. 111 Cost., art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 e n. 4 c.p.c.››, lamenta che la motivazione della decisione impugnata ‘si esaurisce’, quasi interamente, nel mero richiamo al principio di diritto enunciato da un precedente della giurisprudenza amministrativa, senza operare una autonoma valutazione dei contenuti del precedente, anche in considerazione della diversità sostanziale delle fattispecie esaminate.
Con il secondo motivo denuncia la ‹‹ violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, secondo comma, Cost.›› , per avere la sentenza impugnata violato il principio costituzionale di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione, in quanto le sanzioni per il ritardato o mancato pagamento degli oneri concessori so no poste a tutela non dell’interesse dell’ente pubblico di fare ‘cassa, né a tutela della libertà/responsabilità del debitore, ma nell’interesse della Pubblica Amministrazione di disporre tempestivamente delle somme ad essa spettanti al fine di ottenere la celere realizzazione e/o il completamento delle opere di urbanizzazione.
Con il terzo motivo denunzia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1175 e 1227 cod. civ., sostenendo che la sentenza gravata si pone in aperto contrasto con i principi della

buona fede e correttezza contrattuale nell’attuazione del rapporto obbligatorio.

Con il quarto motivo censura la decisione impugnata per violazione e/o falsa applicazion e dell’art. 12 delle preleggi , in relazione all’art. 360 , primo comma, n. 3, cod. proc. civ. e violazione e falsa applicazione dell’art. 192 della legge della Regione Toscana n. 65/2014, nella parte in cui i giudici di appello hanno escluso l’applicabilità al caso di specie della disposizione normativa invocata.

Il ricorso principale ed il ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE devono essere esaminati con priorità, per ragioni di ordine logico, in quanto l’eventuale accoglimento dei relativi motivi preclude l’esame del ricorso incidentale spiegato dal RAGIONE_SOCIALE di Grosseto.

13.1. Il primo motivo del ricorso principale proposto da RAGIONE_SOCIALE e dagli eredi di NOME COGNOME ed il primo motivo del ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE, entrambi volti a far valere un difetto assoluto di motivazione della sentenza impugnata, ed il secondo motivo del ricorso principale possono essere congiuntamente trattati, perché strettamente connessi, e sono fondati nei termini di seguito indicti.

13.2. Il sindacato di legittimità sulla motivazione, pur circoscritto alla sola verifica della violazione del minimo costituzionale richiesto dall’art. 111, sesto comma, Cost., è rubricabile nelle ipotesi – che possono essere esaminate e si convertono, all’evidenza, in violazione dell’art. 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ. con conseguente nullità della sentenza – di mancanza della motivazione quale requisito essenziale del provvedimento giurisdizionale, di motivazione apparente, di manifesta ed irriducibile contraddittorietà e di motivazione perplessa od incomprensibile (Cass., sez. U., 07/04/2014, n. 8053; Cass., sez. U, 03/11/2016, n. 22232 e
giurisprudenza ivi richiamata; Cass., sez. U, 05/08/2016, n. 16599), che ricorrono nel caso in cui la motivazione risulti del tutto inidonea ad assolvere alla funzione specifica di esplicitare le ragioni della decisione.

13.3. In linea generale -come precisato dalle Sezioni Unite di questa Corte- la sentenza la cui motivazione si limiti a riprodurre il contenuto di altri atti processuali o di provvedimenti giudiziari, senza niente aggiungervi, non è nulla qualora le ragioni della decisione siano, in ogni caso, attribuibili all’organo giudicante e risultino in modo chiaro, univoco ed esaustivo, atteso che, in base alle disposizioni costituzionali e processuali, tale tecnica di redazione non può ritenersi, di per sé, sintomatica di un difetto d’imparzialità del giudice, al quale non è imposta l’originalità né dei contenuti né delle modalità espositive, tanto più che la validità degli atti processuali si pone su un piano diverso rispetto alla valutazione professionale o disciplinare del magistrato (Cass., sez. U, 16/01/2015, n. 642).
In particolare, la motivazione di una sentenza può essere redatta per relationem rispetto ad altra sentenza, anche non ancora passata in giudicato, purché resti “autosufficiente”, riproducendo i contenuti mutuati e rendendoli oggetto di autonoma valutazione critica nel contesto della diversa, anche se connessa, causa, in modo da consentire la verifica della sua compatibilità logico – giuridica.

La sentenza è, invece, nulla, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., qualora si limiti alla mera indicazione della fonte di riferimento e non sia, pertanto, possibile individuare le ragioni poste a fondamento del decisum .

13.4. Nel caso in esame la c orte d’appello ha ritenuto infondata l’exceptio doli generalis sollevata dagli odierni ricorrenti, limitandosi a dar conto dell’esistenza della pronuncia del giudice amministrativo ossia della sentenza del Consiglio di Stato n. 26 del 2014 – senza

neppure esporne in modo adeguato il contenuto e senza alcun apprezzamento o vaglio critico delle argomentazioni assunte nell’altro giudizio e della loro pertinenza e decisività rispetto ai temi dibattuti dalle parti nel presente giudizio.

Difatti, come ben evidenziato dalle odierne parti ricorrenti, la richiamata sentenza del Consiglio di Stato, diversamente da quanto assunto dalla Corte fiorentina, non afferisce ad un caso analogo e sovrapponibile a quello in esame, perché si colloca nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico e riguarda più precisamente la richiesta di sanzioni rivolta dalla Pubblica amministrazione al debitore principale in presenza di una polizza fideiussoria a prima richiesta, non azionata dal RAGIONE_SOCIALE, e non affronta la diversa questione, agitata nel presente giudizio, concernente le sanzioni richieste, in forza di polizza fideiussoria a prima richiesta, dal RAGIONE_SOCIALE al garante, legato all’ente da un rapporto privatistico, nel caso in cui la messa in mora del garante sia intervenuta dopo la decorrenza dei termini previsti per la maturazione delle sanzioni nel loro importo massimo.
Come emerge dalla lettura della pronuncia del l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la questione principale che si è posta in quel giudizio è consistita nel verificare ‹‹ se, alla scadenza dei termini previsti per il pagamento rateale del contributo di costruzione, fosse individuabile un onere collaborativo in capo alla Amministrazione concedente, desumibile dai principi generali in tema di buona fede e correttezza nei rapporti obbligatori di matrice civilistica ovvero dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, che si spinga fino al punto di ritenere che l’Amministrazione sia obbligata alla sollecita escussione della garanzia fideiussoria, al fine di non aggravare la posizione del soggetto obbligato, tenuto altrimenti al pagamento (oltre che delle rate non corrisposte) delle sanzioni di legge per omesso o ritardato
pagamento ›› . Il Consiglio di Stato , nell’ambito di contrastanti orientamenti giurisprudenziali, ha ritenuto di aderire a quello maggioritario, addivenendo ad affermare come il quadro delle diposizioni normative applicabili al caso sottoposto al suo esame non consentisse di individuare, a carico della Amministrazione comunale, un onere di collaborazione con il debitore nella finalizzazione del pagamento del contributo di costruzione tale per cui la sua violazione potesse tradursi in una decadenza della stessa Amministrazione dal potere di sanzionare il ritardo nel pagamento, dovendosi per contro escludere la sussistenza di un obbligo di preventiva escussione della garanzia fideiussoria.
A fondamento dell’adottata decisione ha posto la considerazione che il contributo di costruzione, quale prestazione patrimoniale funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloc a pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico e che il suo mancato pagamento legittima l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 d.P.R. n. 380/2001) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate (art. 43 d.P.R. citato). Ha, in particolare, spiegato, anche alla luce della portata letterale delle disposizioni che integrano il regime sanzionatorio, ‹‹ come l’applicazione dell’aumento di contributo sia correlata al fatto in sé del suo mancato o non puntuale pagamento da parte dell’obbligato, senza distinzione alcuna, sul piano delle conseguenze del meccanismo sanzionatorio, tra l’ipotesi dell’obbligazione del solo debitore e quella in cui sia stata prestata una garanzia fideiussoria accessoria per il pagamento del suddetto contributo, cosicché ciò che unicamente rileva, nella logica della norma sanzionatoria, è il semplice mancato pagamento della rata di contributo imputabile al debitore principale ›› ;
con l’ulteriore precisazione che ‹‹ l ‘argomento esegetico -letterale depone(va) pertanto per l’insussistenza di un dovere di ‘soccorso’ dell’amministrazione comunale nei confronti del beneficiario di un titolo edilizio in ritardo nel pagamento del contributo di costruzione ›› , essendo, al contrario, l’amministrazione tenuta, trattandosi di attività vincolata prevista direttamente dalla fonte normativa di rango primario, all’applicazione delle sanzioni alla scadenza dei termini di pagamento, senza potersi sottrarre al potere-dovere di aumentare, in funzione sanzionatoria, l’importo del contributo dovuto , puntualizzando ‹‹ che risulta sfornita di base normativa ogni opzione interpretativa che correli il potere sanzionatorio del comune al previo esercizio dell’onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale ovvero presso il fideiussore ›› .
La sintetica illustrazione delle argomentazioni che sorreggono la sentenza del Consiglio di Stato rende evidente che il rapporto preso in esame dal giudice amministrativo è nettamente diverso da quello che coinvolge il garante, posto che qui non viene in rilievo il rapporto diretto tra l’obbligato principale e la Pubblica Amministrazione, ma un contratto autonomo di garanzia -in cui le parti contrattuali sono il RAGIONE_SOCIALE ed il garanteche si caratterizza per l’assenza dell’accessorietà rispetto alla prestazione del contratto principale , regolato dalle norme civilistiche (Cass., sez. U, 18/02/2010, n. 3947; Cass., sez. 3, 17/06/2013, n. 15108; Cass., sez. 1, 31/07/2015, n. 16213; Cass., sez. 3, 14/06/2016, n. 12152; Cass., sez. 3, 28/03/2017, n. 7883; Cass., sez. 3, 11/12/2018, n. 31956; Cass., sez. 3, 09/05/2019, n. 21840).
A tale stregua, in ragione dell’assenza dell’accessorietà propria della fideiussione, il garante non può opporre le eccezioni riguardanti il rapporto principale, salva l’esperibilità del rimedio generale dell’ exceptio doli generalis.

La c orte d’appello , rimandando in modo acritico alla motivazione della pronuncia del Consiglio di Stato, ha confuso le posizioni dell’obbligato e del garante, tanto che a pag. 11 della motivazione afferma che quella del garante ‹‹ ovviamente segue quella dell’obbligato principale ed è nell’ambito dei rapporti interni che deve trovare tutela ›› e che ‹‹ non è il creditore che deve proteggere il garante, bensì il garante che deve preoccuparsi di come il debitore si comporta, informandosi e tenendosi diligentemente aggiornato sulla sorte del rapporto garantito ›› . Così argomentando, ha reso una motivazione che non consente di comprendere, stante l’inconferenza rispetto al caso di specie dei principi enunciati dal giudice amministrativo, le ragioni per le quali abbia ritenuto di disattendere l’ exceptio doli generalis fatta valere dai garanti e di considerare improntato ai principi di buona fede e correttezza il comportamento del RAGIONE_SOCIALE di Grosseto.
È appena il caso di evidenziare che, essendosi pacificamente in presenza di un contratto autonomo di garanzia, sottoscritto da RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE, in favore del RAGIONE_SOCIALE, per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione, e di una debitrice principale, RAGIONE_SOCIALE, dichiarata fallita e non essendo in discussione il ritardo del RAGIONE_SOCIALE nella escussione della garanzia, il giudice di merito è tenuto a verificare -a fronte della garanzia assunta dalla Compagnia assicurativa e dai coobbligati di corrispondere anche gli importi dovuti a titolo di sanzioni per il ritardato pagamento degli oneri concessori (previste dall’art. 3 della legge n. 47/85), con previsione di un aggravamento progressivo, in base al quale il ritardo anche di un solo giorno comportava una maggiorazione sull’importo originario -se il creditore (RAGIONE_SOCIALE di Grosseto) abbia operato, in ottemperanza a quanto prescritto dagli artt. 1175 e 1375 cod. civ., in modo da salvaguardare il proprio diritto senza ledere il diritto dei
garanti e se il ritardo nel richiedere l’adempimento, essendosi tradotto in un onere eccessivo a carico del garante, al quale sono state richieste somme a titolo di sanzioni nell’importo massimo, configuri un abuso di diritto.

Al fine di tale valutazione deve considerarsi che le previsioni di sanzioni per il ritardato pagamento di oneri concessori si giustificano con la necessità, per l’ente locale, di disporre tempestivamente delle somme ad esso spettanti, atteso l’interesse pubblico alla celere realizzazione e completamento delle opere di urbanizzazione; di conseguenza, il ritardo con cui il RAGIONE_SOCIALE procede alla richiesta di escussione della garanzia, pur in presenza di polizza fideiussoria prodotta dal titolare all’atto del rilascio dei titoli abilitativi, comporta una evidente violazione del dovere di correttezza che deve connotare il comportamento dell’Amministrazione, riconducibile nella fattispecie normativa di cui all’art. 1175 cod. civ. e nell’ambito del principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., in considerazione del fatto che l’Amministrazione non agisce per massimizzare il suo profitto, fatto che potrebbe giustificare la scelta di applicare le sanzioni nel loro massimo importo al fine di recuperare maggiori introiti, quanto piuttosto per realizzare un interesse pubblico affidatogli dalla legge e che consiste proprio nel perseguire la tempestiva realizzazione delle opere di urbanizzazione (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 21/11/2014, n. 5734).
Il giudice di merito deve, altresì, verificare se gli effetti dell’inadempimento della debitrice principale configurino una ipotesi di cd. danno evitabile, ai sensi del secondo comma dell’art. 1227 cod. civ., ascrivibile in via esclusiva alla condotta del RAGIONE_SOCIALE, che si pone come causa interrutt iva del danno originato dal debitore e che l’Ente locale avrebbe potuto evitare mantenendo un comportamento improntato a buona fede o correttezza, e se, pertanto, dette

conseguenze debbano essere interamente sopportate dallo stesso RAGIONE_SOCIALE (Cass., sez. 3, 27/10/2015, n. 21782; Cass., sez. 3, 28/02/2019, n. 5801).

14. Dalla motivazione della sentenza impugnata non è evincibile l’ iter logico seguito per l’accoglimento dell’appello e, pertanto, i n accoglimento dei motivi in esame, assorbiti i restanti motivi del ricorso principale e del ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE, nonché il ricorso incidentale del RAGIONE_SOCIALE di Grosseto, la sentenza deve essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, che dovrà procedere a nuovo esame, attenendosi ai principi sopra richiamati e tenendo presente che il garante, quando esistano prove evidenti (le cd. prove liquide) del carattere fraudolento (o abusivo) della richiesta di pagamento avanzata dal beneficiario della garanzia può rifiutare il pagamento richiesto (Cass., sez. 1, 24/04/1991, n. 4519; Cass., sez. 3, 06/04/1998, n. 3552; Cass., sez. 3, 21/04/1999, n. 3964; Cass., sez. 1, 01/10/1999, n. 10864; Cass., sez. 1, 17/03/2006, n. 5997).
Il giudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo ed il secondo motivo del ricorso principale e il primo motivo del ricorso incidentale proposto da RAGIONE_SOCIALE; dichiara assorbiti gli altri motivi del ricorso principale e del ricorso incidentale proposto da RAGIONE_SOCIALE nonché il ricorso incidentale proposto dal RAGIONE_SOCIALE di Grosseto. Cassa in relazione la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’ Appello di Firenze, in diversa composizione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.