Estratto di ruolo: quando l'impugnazione è inammissibile

Una contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, applicando la normativa che limita fortemente i casi di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, confermando che è necessaria la prova di un pregiudizio specifico per poter agire in giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Estratto di Ruolo: Quando Puoi Impugnarlo? La Cassazione Fissa i Paletti

Scoprire di avere un debito con l’Ente Previdenziale o con il Fisco tramite un semplice estratto di ruolo è un’esperienza comune e spesso frustrante per molti cittadini. Questo documento, pur non essendo un atto esecutivo, rivela l’esistenza di cartelle esattoriali e avvisi di addebito che, secondo il contribuente, potrebbero non essere mai stati notificati. Ma è sempre possibile agire in giudizio contro questo documento? Con l’ordinanza in commento, la Corte di Cassazione torna a fare chiarezza sui limiti dell’impugnazione, confermando un orientamento ormai consolidato.

Il Caso: La Scoperta del Debito e l’Opposizione

Una contribuente, dopo aver preso visione di un estratto di ruolo emesso dall’Agente della Riscossione, avviava un’azione legale per opporsi a diverse cartelle esattoriali e avvisi di addebito emessi dall’Ente Previdenziale. La sua tesi principale era semplice e diretta: non aveva mai ricevuto la notifica di tali atti e, pertanto, non potevano esserle richiesti i relativi pagamenti. Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello respingevano però le sue ragioni, ritenendo valide le notifiche effettuate. La vicenda approdava così in Corte di Cassazione.

I Limiti all’impugnazione dell’estratto di ruolo

La contribuente presentava sette motivi di ricorso in Cassazione. I punti centrali della sua difesa riguardavano la presunta nullità delle notifiche, la mancanza di una comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria e il disconoscimento di conformità dei documenti prodotti in giudizio. Il motivo più importante, tuttavia, era quello relativo alla possibilità stessa di impugnare un estratto di ruolo per far valere la mancata notifica degli atti presupposti.

La Corte di Cassazione, esaminando congiuntamente gran parte dei motivi, li ha dichiarati inammissibili per una ragione fondamentale: la carenza di interesse all’impugnazione.

La Svolta Normativa e l’Interesse ad Agire

Il punto di svolta è rappresentato dall’articolo 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/73. Questa norma, introdotta di recente, ha stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile autonomamente, se non in casi eccezionali e specificamente previsti. Il legislatore ha infatti limitato la possibilità di impugnazione diretta ai soli casi in cui il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme a lui dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste tre ipotesi, l’azione è considerata inammissibile.

Le Motivazioni della Corte

La Corte Suprema, richiamando una fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022) e una pronuncia della Corte Costituzionale (n. 190/2023), ha ribadito che questa limitazione è legittima. L’interesse ad agire non può basarsi sulla semplice affermazione di non aver ricevuto le cartelle, ma deve essere ancorato a uno dei tre pregiudizi specifici elencati dalla legge.

Nel caso esaminato, la contribuente non aveva allegato né provato l’esistenza di alcuna di queste tre situazioni pregiudizievoli. La sua azione era volta unicamente a contestare l’estratto di ruolo in sé, in assenza di successivi atti esecutivi. Di conseguenza, secondo i giudici, mancava la condizione stessa dell’azione, ovvero un interesse giuridicamente tutelato. La Corte ha pertanto dichiarato l’inammissibilità del ricorso senza entrare nel merito delle questioni relative alla validità delle notifiche.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza conferma un principio cruciale per i contribuenti: non è più sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo immediatamente contestare in tribunale. L’azione legale è permessa solo se si dimostra un danno specifico e qualificato, come la possibile esclusione da un appalto. In tutti gli altri casi, il contribuente dovrà attendere la notifica di un atto esecutivo successivo (come un pignoramento o un fermo amministrativo) per far valere le proprie ragioni, inclusa l’omessa notifica della cartella originaria. Questa interpretazione restringe notevolmente le possibilità di una tutela giurisdizionale “anticipata”, costringendo il cittadino a una posizione di attesa.

Posso sempre impugnare un estratto di ruolo se scopro un debito che non sapevo di avere?
No. La Corte di Cassazione chiarisce che, a seguito di una specifica modifica normativa (art. 12, co. 4 bis, d.P.R. n. 602/73), l’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo è ammessa solo in tre ipotesi tassative.

Quali sono i casi specifici in cui posso impugnare un estratto di ruolo?
L’impugnazione è consentita solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto per: 1) la partecipazione a una gara d’appalto; 2) la riscossione di crediti vantati verso la Pubblica Amministrazione; 3) la perdita di benefici nei rapporti con la Pubblica Amministrazione.

Cosa succede se impugno l’estratto di ruolo al di fuori dei casi previsti dalla legge?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile per carenza di interesse ad agire. Ciò significa che il giudice non esaminerà il merito della questione (ad esempio, la mancata notifica delle cartelle), poiché manca la condizione fondamentale per poter avviare l’azione legale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 3290 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 3290 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 25302-2021 proposto da:

NOME COGNOME, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

nonchè contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO

Oggetto

Opposizione estratto di ruolo

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 21/12/2023

INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME, NOME COGNOME;

– controricorrente –

nonchè contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE;

– intimata – avverso la sentenza n. 314/2021 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 25/03/2021 R.G.N. 632/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/12/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE

La Corte d’appello di Milano confermava la sentenza di primo grado che aveva respinto in parte l’opposizione proposta da NOME COGNOME avverso cartelle esattoriali e avvisi di addebito emessi dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e riportati in estratti di ruolo emessi da RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.

Riteneva la Corte, per quanto qui di rilievo, che le notifiche RAGIONE_SOCIALE cartelle e degli avvisi fossero valide; in particolare, il disconoscimento RAGIONE_SOCIALE copie degli atti agli originali era generico; la notifica era avvenuta ai sensi dell’art.26 d.P.R. n.602/7 3, ovvero direttamente mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento, sì che, in caso di ricezione da parte di persona diversa dal destinatario, non occorreva l’invio di raccomandata informativa.

Avverso la sentenza ricorre NOME per sette motivi, illustrati da memoria.

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE resistono con controricorso, mentre è rimasta intimata la RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE

CONSIDERATO CHE

Con i primi due motivi di ricorso, si deduce nullità della sentenza e violazione della l. n.890/82 per avere la Corte d’appello ritenut e perfezionate le notifiche, quando invece esse erano avvenute a mezzo posta senza produzione di ricevuta di spedizione e di raccomandata informativa.

Con il terzo motivo si deduce nullità della sentenza per avere la Corte ritenuto notificata la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria, nonostante la notifica non si sia mai perfezionata, e quindi non si sia avuto alcun atto interruttivo della prescrizione.

Con il quarto, quinto e sesto motivo si deduce nullità della sentenza e violazione degli artt.112, 214, 215 216 c.p.c., 2702 c.c. Si sostiene che in primo grado fu negato il disconoscimento ex artt.214 e 215 c.p.c., che fu riproposto in secondo grado, e la Corte d’appello non avrebbe considerato tale disconoscimento, ma solo il diverso disconoscimento della copia degli atti al loro originale.

Con il settimo motivo si deduce violazione dell’art.112 c.p.c. non avendo considerato la Corte che l’impugnazione dell’estratto di ruolo cui sono sottese le cartelle e gli avvisi di addebito è sempre ammissibile.

Il primo, secondo, quarto, quinto, sesto e settimo motivo possono essere esaminati congiuntamente, e sono inammissibili per carenza di interesse all’impugnazione. Emerge dal ricorso, sia dalla narrativa che dal settimo motivo, che l’azione di primo grado nacque come impugnativa dell’estratto di ruolo da lla cui presa visione la ricorrente venne a conoscenza di cartelle esattoriali e avvisi di addebito mai notificati. La stessa sentenza parla di opposizione ai ruoli sottesi alle cartelle e avvisi di addebito.
L ‘art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘n ei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall ‘ iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘.
Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi

Cass.7348/23); b) al di fuori RAGIONE_SOCIALE tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratto di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c) trattandosi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al temp o della sentenza sicché, a quel momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23, ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’individuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti meritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo RAGIONE_SOCIALE notificazioni.
Ne deriva che, dovendosi fare applicazione al caso di specie dell’art.12, co.4 bis d.P.R. n.602/73, e non essendo allegata alcuna RAGIONE_SOCIALE tre ipotesi ivi previste di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, i motivi vanno dichiarati inammissibili mancando l’interesse ad un’opposizione che, in assenza di successivi atti d’esecuzione posti in essere dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, è volta unicamente e direttamente contro l’estratto di ruolo.

Il terzo motivo è inammissibile per novità della questione.

Con esso si deduce l’inesistenza della notifica di una comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria, di cui la sentenza non fa cenno, menzionando solo cartelle esattoriali e avvisi di addebito. Del resto, lo stesso ricorso, riportando lo svolgimento dei fatti processuali, afferma che in primo grado furono impugnati l’estratto

di ruolo nonché le cartelle esattoriali e gli avvisi di addebito in esso incorporati.

Trattandosi di questione nuova, essa risulta inammissibile (Cass.23675/13, Cass.20694/18).

Le spese di lite del presente giudizio di legittimità sono compensate attesa la sopravvenienza dell’art.12, co.4 bis d.P.R. n.602/73 e RAGIONE_SOCIALE citate sentenze di questa Corte e della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, attes a l’inammissibilità del ricorso, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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