Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 22104 Anno 2025
Civile Sent. Sez. 1 Num. 22104 Anno 2025
Presidente: COGNOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 31/07/2025
SENTENZA
nel ricorso R.G. n. 12066/2021
promosso da
RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME in virtù di procura speciale in atti;
ricorrente
contro
COGNOME Francesco COGNOME COGNOME Renato e COGNOME Laura , rappresentati e difes i dall’avv. NOME COGNOME in virtù di procura speciale in atti;
contro
ricorrenti
avverso la sentenza n. 105/2021 della Corte di appello di Reggio Calabria, pubblicata il 25/02/2021 e notificata in pari data;
udita la relazione della causa alla pubblica udienza del 15/04/2025 dal Cons. NOME COGNOME
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;
sentiti l’avv. NOME COGNOME per il ricorrente e l’avv. NOME COGNOME per i controricorrenti, che hanno illustrato le rispettive conclusioni;
letti gli atti del procedimento in epigrafe;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione in appello notificato in data 28/11/2014, il Commissario Straordinario e legale rappresentante pro tempore del Consorzio RAGIONE_SOCIALE (Consorzio per lo sviluppo industriale della provincia di Reggio Calabria), dott. NOME COGNOME in forza della nomina di cui al DPGR n. 111/2013 e della delibera commissariale n. 26/2014, ha convenuto in giudizio COGNOME NOME, COGNOME Renato e COGNOME Laura, per sentir pronunciare la riforma della sentenza n. 813/2014, emessa dal Tribunale di Palmi, depositata in data 22/10/2014, con cui il Tribunale ha accolto la domanda formulata dagli appellati, volta ad ottenere il risarcimento dei danni conseguenti alla sopravvenuta illegittimità dell’occupazione delle particelle nn. 9 e 17 del foglio di mappa 6 del Catasto terreni del Comune di Rosarno, condannando il Consorzio RAGIONE_SOCIALE a corrispondere agli attori la somma di € 764.416,25 (comprensiva del valore venale del bene e dell’indennità dovuta per il biennio di occupazione), oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi dalla domanda al soddisfo.
Con l ‘ atto di appello, il Consorzio ha affermato che il valore di mercato dei terreni occupati doveva essere commisurato al valore agricolo, e non al valore edificatorio degli stessi, evidenziando l ‘ incongruenza del certificato di destinazione urbanistica, avverso il
quale aveva anche proposto querela di falso in via incidentale, e contestando la CTU depositata nel giudizio di primo grado.
Gli appellati si sono costituiti con comparsa di costituzione e risposta depositata il 30/03/2015.
Accolta parzialmente la richiesta di sospensione della sentenza impugnata, con ordinanza del 03/06/2015, la causa è stata rinviata per la precisazione delle conclusioni all’udienza del 05/10/2015 .
Nelle more, in sostituzione del Commissario Straordinario, dott. COGNOME con DPGR n. 31/2015 è stato nominato, quale Commissario straordinario, il dott. NOME COGNOME
A seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 2351/2015 del 12/05/2015 (riguardante il Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Cosenza), con cui è stata ritenuta la intervenuta soppressione dei Consorzi industriali al momento dell’entrata in vigore della l.r. Calabria n. 24 del 2013, con comparsa di costituzione depositata in data 03/10/2015 lo stesso Commissario Straordinario si è costituito nel giudizio di appello, quale Commissario Straordinario per l’accorpamento dei Consorzi industriali COGNOME nel CORAP, evidenziando in detta comparsa di non potersi costituire per il CORAP, perché quest’ultimo non aveva acquisito i requisiti formali per la costituzione in giudizio, in quanto privo di partita Iva e codice fiscale ed altro.
Nelle more del giudizio di appello, con DPGR n. 115/2016, è stato istituito il CORAP, Consorzio Regionale per lo sviluppo delle attività produttive, ente pubblico economico e strumentale della Regione Calabria, mediante l ‘ accorpamento nel Consorzio RAGIONE_SOCIALE di Catanzaro degli altri quattro Consorzi regolamentati con l.r. Calabria n. 38 del 2001, compreso il Consorzio RAGIONE_SOCIALE appellante.
Con comparsa depositata in data 27/01/2017, gli appellati hanno eccepito per la prima volta l ‘ inammissibilità dell’ appello, per essere stato promosso dal Consorzio RAGIONE_SOCIALE da ritenersi, a loro avviso (e in forza della menzionata sentenza del Consiglio di Stato), non più titolare del diritto oggetto del giudizio in questione e privo di legittimazione sin dal momento dell’entrata in vigore della l. n. 24 del 2013 .
Con comparsa di costituzione in prosecuzione, depositata in data 02/02/2017, si è costituito in giudizio il CORAP, istituito con DPGR n. 115/2016, in persona del Commissario Straordinario e legale rappresentante dott.ssa COGNOME per poi eccepire, con nota di replica conclusionale depositata in data 02/02/2017, la tardività e l’infondatezza della eccezione di inammissibilità sollevata dagli appellati .
Dopo alcuni rinvii, in virtù della l.r. Calabria n. 47 del 2019, è stata disposta la liquidazione coatta amministrativa del CORAP con DPGR n. 344/2019, che ha nominato anche il Commissario Liquidatore.
All’udienza del 06/02/2020 il giudizio di appello è stato interrotto, per intervenuta liquidazione coatta amministrativa del CORAP, e, poi, riassunto dal Commissario Liquidatore.
Trattenuta la causa in decisione, la Corte d ‘ appello di Reggio Calabria ha emesso la sentenza n. 105/2021, pubblicata il 25/02/2021, con la quale ha dichiarato l ‘ inammissibilità dell ‘impugnazione .
Avverso tale statuizione ha proposto ricorso per cassazione il CORAP, affidato a cinque motivi di impugnazione.
Gli intimati si sono difesi con controricorso.
Fissata l’udienza pubblica di discussione, il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME ha depositato memoria chiedendo l’accoglimento del ricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione art 12 preleggi, per errata interpretazione degli artt. 2, 3 e 5 l.r. Calabria n. 24 del 2013 e dell’art. 2, comma 2, l.r. Calabria n. 30 del 2015, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. , nella parte in cui la Corte d’appello ha accolto l’eccezione di inammissibilità dell’appello , ritenendo che il Consorzio RAGIONE_SOCIALE al momento della proposizione del gravame fosse già estinto, o comunque privo della titolarità del rapporto controverso e di legittimazione processuale, per essere stato soppresso ex lege a partire dal 24/05/2013, data di entrata in vigore della l.r. Calabria n. 24 del 2013, in base a quanto disposto dagli artt. 3, comma 3, e 5, comma 4, di detta legge regionale, mentre, invece, avrebbe dovuto considerare che l’art. 5, comma 2, del la medesima legge regionale aveva previsto una procedura di accorpamento, disciplinata dal precedente art. 3, ove era stabilita l’istituzione del CORAP e il conferimento del patrimonio, del personale e di tutti i rapporti giuridici attivi, passivi e processuali degli enti in esso accorpati solo all’esito di detta procedura di accorpamento, a seguito di delibera della Giunta Regionale e di successivo DPGR.
Nella specie, pertanto, secondo il ricorrente, la soppressione del Consorzio RAGIONE_SOCIALE è avvenuta con l’adozione del D PGR n. 115/2016, ove si legge che «È istituito il Consorzio Regionale per lo sviluppo delle attività produttive (RAGIONE_SOCIALE) ente pubblico economico e strumentale della Regione Calabria , mediante l’accorpamento nel Consorzio RAGIONE_SOCIALE Catanzaro degli altri quattro Consorzi regolamentati con legge regionale 31 (rectius 24) dicembre 2001 n. 38, con conseguente cambio di denominazione in RAGIONE_SOCIALE … Per l’effetto, sono conferiti al CORAP tutti i beni mobili, immobili e strumentali, ivi compresi quelli specificati negli elenchi di cui in premessa, con le inerenti risorse
umane, finanziarie e patrimoniali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi anche processuali degli enti accorpati.»
Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4, c.p.c. per omessa/apparente motivazione in ordine alla questione della permanenza di soggettività giuridica e di capacità di agire del Consorzio RAGIONE_SOCIALE dopo la l.r. Calabria n. 24 del 2013 sino al DPGR n. 115/2016, che, istituendo il CORAP, ha disposto il passaggio a quest’ultimo di tutti i rapporti giuridici facenti capo al primo.
Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4, c.p.c. e dell’art. 118 disp. att. c.p.c., oltre che dell’art. art 111 Cost., per omessa /apparente motivazione in punto di capacità di agire in giudizio del Commissario, dott. COGNOME nominato in sostituzione del dott. COGNOME ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.
Con il quarto motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 182 c.p.c., in riferimento alla costituzione in giudizio del Corap con ratifica degli atti precedenti , ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. , per avere la Corte d’appello escluso l’appl icabilità dell’a rt. 182 c.p.c. per soppressione ex lege del Consorzio RAGIONE_SOCIALE prima della proposizione dell’appello .
Con il quinto motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 112 c.p.c. , ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., per non avere la Corte d’appello deciso sulla eccezione di tardività sollevata dall’odierno ricorrente in ordine alla rilevata inammissibilità dell’appello per asserita soppressione del Consorzio RAGIONE_SOCIALE
Il primo motivo di ricorso è fondato.
2.1. Com’è noto, l’art. 36, commi 4 e 5, l. n. 317 del 1991, stabilisce che «4. I consorzi di sviluppo industriale, costituiti ai sensi
della vigente legislazione nazionale e regionale, sono enti pubblici economici. … » (v. anche Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 38321 del 03/12/2021; Cass., Sez. U, Ordinanza n. 15570 del 04/06/2021; Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 31037 del 30/11/2018).
La l.r. Calabria n. 38 del 2001, nel disciplinare i propri ‘ Consorzi per lo sviluppo industriale’, ha ribadito che si tratta di enti pubblici economici costituiti per la promozione dell’ industrializzazione e dell’insediamento di attività produttive (art. 2, comma 1, l.r. cit.), prevedendo la disciplina statutaria, gli organi e le rispettive competenze.
La successiva l.r. Calabria n. 24 del 2013 ha stabilito il riordino di numerosi enti, compresi i Consorzi in questione, disciplinando la relativa procedura.
In particolare, all’art. 2 si legge quanto segue: «1. Al fine di una maggiore efficienza del sistema amministrativo regionale e per garantire lo svolgimento delle funzioni amministrative secondo i criteri di razionalizzazione, efficienza, efficacia, economicità e specializzazione dell’attività amministrativa, la Regione Calabria provvede al riordino degli enti regionali cui è attribuito lo svolgimento delle attività gestionali e del compiti tecnico-operativi relativi alle funzioni amministrative riservate alla Regione attraverso l’accorpamento e la fusione in un unico ente o attraverso l’attivazion e di procedure di liquidazione. 2. Ai sensi del comma 1 la Regione Calabria provvede all’accorpamento, fusione, liquidazione o riordino delle seguenti aziende, fondazioni ed enti regionali comunque denominati: a) consorzi provinciali per le aree di sviluppo industriale …»
Il successivo art. 3 l.r. cit. descrive l’ iter procedurale da seguire per l’accorpamento , laddove si legge quanto segue: «1. Entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, Il Presidente della Giunta regionale nomina un commissario con poteri di amministrazione ordinaria e straordinaria per ciascun ente conseguente agli accorpamenti. 2. … 3. Gli organi degli enti da accorpare rimangono in carica per garantire l ‘ordinaria amministrazione e lo svolgimento delle attività istituzionali, sino alla data di notifica del decreto del Presidenziale e della Giunta regionale di nomina del commissario straordinario e contestuale determinazione della loro decadenza. 4. Entro novanta giorni dalla nomina, il commissario straordinario provvede a redigere una relazione per ciascuno degli enti accorpati, e ne cura la trasmissione al Presidente della Giunta regionale ed alla Commissione consiliare competente, individuando in particolare: a) lo stato patrimoniale, economico, finanziario e del personale dell’ente, distinto per tipologia contrattuale di ciascun ente da accorpare; b) lo stato di consistenza dei beni mobili, immobili, strumentali e la natura giuridica del possesso; c) i rapporti giuridici, attivi e passivi, e i procedimenti pendenti davanti all’autorità giudiziaria; d) i progetti/interventi in corso di realizzazione. 5. Per lo svolgimento delle proprie funzioni il commissario straordinario si avvale del personale in servizio degli enti da accorpare. 6. Con decreto del Presidente della Giunta regionale, da adottare entro i successivi centoventi giorni, previa deliberazione della Giunta regionale, sulla base·di conforme parere rilasciato dalle competenti commissioni consiliari, si provvede: a) all’Istituzione dell ‘ ente regionale conseguente alla procedura di accorpamento; b) al conferimento del beni mobili, immobili, strumentali con le inerenti risorse umane, finanziarie e patrimoniali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali degli enti accorpati. 7. Le Funzioni attribuite dalla normativa vigente agli enti accorpati secondo le procedure di cui
al presente articolo, continuano ad essere esercitate con le relative risorse umane, finanziarie e strumentali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione, neppure giudiziale, dai rispettivi enti incorporanti. … »
Il successivo art. 5 della legge in esame individua nel CORAP, l’ente destinato ad accorpare i Consorzi provinciali per le aree di sviluppo industriale, stabilendo quanto segue: «1. Al fine di migliorare l’efficienza nello svolgimento delle funzioni in materia di sviluppo e valorizzazione delle aree produttive ed industriali, i consorzi provinciali per le aree di sviluppo industriale di cui alla legge regionale 24 dicembre 2001, n. 38 sono accorpati in un unico Consorzio regionale per lo sviluppo delle attività produttive, di seguito denominato CORAP. 2. l consorzi per le aree, i nuclei e le zone cii sviluppo industriale, di cui alla legge regionale 24 dicembre 2001, n. 38 sono accorpati nel Consorzio regionale per lo sviluppo delle attività produttive, con sede in Catanzaro, secondo le procedure di cui all’articolo 3 della presente legge. 3. Il CORAP è articolato in Unità operative ubicate nelle città di Lamezia Terme, Reggio Calabria, Cosenza, Crotone e Vibo Valentia che assicurano l’espletamento delle attività gestionali, amministrative e tecniche delle aree di sviluppo industriale di rispettiva pertinenza territoriale. 4. Le funzioni attribuite ai Consorzi provinciali per le aree, i nuclei e le zone di sviluppo industriale dalla normativa regionale e nazionale vigente, continuano ad essere esercitate, dalla data di entrata in vigore della presente legge, dal CORAP, con le inerenti risorse umane, finanziarie, strumentali e patrimoniali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione del consorzi. 5. A decorrere dalla data di approvazione della presente legge, è disposta
la proroga quinquennale dell’efficacia degli strumenti urbanistici delle relative aree industriali vigenti e del vincoli connessi, che s ‘i ntendono rinnovati.»
Il successivo art. 6 l.r. cit. individua gli organi del CORAP (il direttore generale, il comitato di programmazione, il revisore unico dei conti e il revisore supplente), disciplinando la composizione e le competenze degli stessi, aggiungendo che i compiti, le funzioni e l’organizzazione di detti organi amministrativi vengono disciplinati dallo Statuto.
Le ulteriori disposizioni della menzionata l.r. regolamentano l’accorpamento, l’istitu zione e la liquidazione di altri enti regionali.
La l.r. Calabria n. 30 del 2015 ha, poi, prorogato i termini come sopra previsti per l’accorpamento dei menzionati Consorzi (art. 2, comma 2, l.r. cit.).
2.2. Con DPGR n. 111/2013 del 20/08/2013, il Presidente della Giunta regionale ha decretato: «1. di nominare il Dott. NOME COGNOME Dirigente generale del Dipartimento regionale Attività produttive, quale Commissario straordinario ai sensi e per gli effetti dell’articolo 3, commi 1 e 2, della L.R. n. 24/2013, per ciascuno dei Consorzi per lo Sviluppo Industriale di cui alla L.R. n. 38/2001 .m.i.; 2. di dichiarare decaduti gli Organi di amministrazione ordinaria, di cui agli articoli 8 e 9 della LR. n. 38/2001 e s.m.i.; 3. di attribuire al citato Commissario straordinario i poteri e le funzioni degli organi di cui agli articoli 8 e 9 della L.R. n. 38/2001 e s.m.i. …»
Con atto di citazione in appello datato 26/11/2014, il menzionato Commissario straordinario, dott. NOME COGNOME in qualità di legale rappresentante del Consorzio RAGIONE_SOCIALE e in forza della nomina di cui al DPGR n. 111/2013, ha introdotto il giudizio di appello nel presente procedimento.
Occorre tenere presente che, nel corso del giudizio di appello, con DPGR n. 115/2016 è stato istituto «il Consorzio Regionale per lo sviluppo delle attività produttive (Corap) ente pubblico economico e strumentale della Regione Calabria, mediante l’accorpamento nel Consorzio RAGIONE_SOCIALE di Catanzaro degli altri quattro Consorzi regolamentati con legge regionale 31 (rectius 24) dicembre 2001 n. 38, con conseguente cambio di denominazione in Corap … Per l’effetto, sono conferiti al Corap tutti i beni mobili, immobili e strumentali, ivi compresi quelli specificati negli elenchi di cui in premessa, con le inerenti risorse umane, finanziarie e patrimoniali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi anche processuali degli enti accorpati.»
2.3. La Corte d’appello ha ritenuto che dalla data di entrata in vigore della l.r. n. 24 del 2013 si è determinato il subingresso ex lege del CORAP al Consorzio RAGIONE_SOCIALE, con la conseguenza che, a partire da quella data, la capacità giuridica, la capacità di agire e la capacità di stare in giudizio in relazione ai rapporti giuridici, sostanziali e processuali, in origine facenti capo al Consorzio RAGIONE_SOCIALE, si sono trasferiti o sono sorti in capo al CORAP, affermando, di conseguenza, l’intervenuta l’estinzione del Consorzio RAGIONE_SOCIALE e, dunque, la sua soppressione quale persona giuridica e centro autonomo di imputazione di rapporti giuridici sostanziali e processuali, prima che venisse proposto l’appello .
La menzionata Corte ha aggiunto che, in una prima fase della procedura di accorpamento, che ha avuto inizio con l’entrata in vigore della l.r. n. 24 del 2013, sono rimasti in carica gli organi dei Consorzi provinciali, che hanno continuato ad operare, ma in rappresentanza del CORAP, che ha incorporato i Consorzi provinciali oramai soppressi. Poi, con la nomina del Commissario straordinario, tali organi sono stati dichiarati decaduti, come disposto dalla legge regionale, spettando al
Commissario straordinario compiere gli atti sostanziali e processuali, ma sempre in rappresentanza del CORAP.
Ad opinione della Corte distrettuale, l’art. 3, comma 6, l.r. cit., nella parte in cui ha attribuito al DPGR il compito di provvedere all’i stituzione dell’ente regionale conseguente alla procedura di accorpamento, si è riferito all’atto formale di chiusura della fase transitoria della procedura di accorpamento e, correlativamente, all’atto formale di apertura della fase ordinaria di funzionamento del CORAP, conseguente alla nomina degli organi ordinari de ll’ente accorpante , come individuati dall’art. 6 l.r. n. 24 del 2013, in sostituzione del Commissario straordinario.
In tale ottica, per la Corte territoriale, la l.r. Calabria n. 30 del 2015, che ha prorogato in termine per la procedura di accorpamento, non ha assunto alcun rilievo, poiché, comunque, il Consorzio RAGIONE_SOCIALE aveva già perso la soggettività giuridica con l’entrata in vigore della l.r. n. 24 del 2013.
Secondo la Corte d’appello, in sintesi, quest’ultima legge regionale ha determinato la soppressione del Consorzio ASIREG, evenienza assimilabile alla morte o alla perdita della capacità di stare in giudizio della persona fisica, con subingresso di un nuovo soggetto giuridico, il CORAP, rappresentato dal Commissario straordinario, con la conseguenza che l’appello in questione, essendo stato proposto dal Consorzio RAGIONE_SOCIALE, doveva essere dichiarato inammissibile, in quanto proveniente da un ente non più esistente.
2.4. La decisione impugnata ha richiamato alcune sentenze del Giudice amministrativo, riferite proprio all’accorpamento dei menzionati Consorzi provinciali nel CORAP, per effetto della l.r. Calabria n. 24 del 2013.
Si tratta, in particolare, di una sentenza del Consiglio di Stato che ha confermato la pronuncia di primo grado, nella parte in cui il TAR
aveva dichiarato inammissibile il ricorso presentato da un Consorzio provinciale, dopo che, con il DPGR n. 111/2013 sopra menzionato, era stato nominato il Commissario straordinario.
Secondo il Consiglio di Stato, il procedimento preordinato alla perdita della capacità di operare del Consorzio si è concluso con il menzionato DPGR n. 111/2013, tenuto conto che: a) l’art. 5, comma 4, l. n. 24 del 2013, con effetto immediato esclude la capacità dei Consorzi industriali di gestire i propri rapporti processuali; b) sul piano pratico e fattuale, l’adozione del decreto di nomina del Commissario straordinario rende definitiva la perdita della legittimazione processuale dei Consorzi provinciali (Cons. Stato, Sez. 5, Sentenza n. 2351 del 12/05/2015).
Altre due pronunce sono state adottate dal Tar Calabria che ha ritenuto applicabile al caso di specie l’indirizzo giurisprudenziale riferito ai casi di soppressione ex lege di un ente pubblico con successione allo stesso di un altro ente, secondo il quale si verifica un fenomeno equiparabile alla morte o alla perdita della capacità di stare in giudizio della persona fisica, così affermando che, essendo stato il ricorso notificato successivamente all’entrata in vigore della l.r. n. 24 del 2013, esso non avrebbe dovuto essere proposto dal Consorzio provinciale, ma dal CORAP (subentrato nei rapporti attivi e passivi del Consorzio provinciale), rappresentato dal Commissario straordinario, quale organo subentrato al Presidente del Consorzio ricorrente, decaduto per effetto del DPGR n. 111/2013 (Tar Calabria, Sez. 1, Sentenza n. 1509 del 08/09/2014; Tar Calabria, Sez. 1, Sentenza n. 1137 del 2016).
Occorre, tuttavia, tenere presente che tale orientamento non è unitario.
In un ‘altra decisione, il Tar Calabria ha, infatti, affermato che l’art. 5 l.r. n. 24 del 2013 ha previsto un procedimento per l’ attuazione
dell’accorpamento , sancendo in ogni caso il principio della continuità delle funzioni esercitate dagli enti accorpati, e ha aggiunto che, con la deliberazione della Giunta Regionale n. 153/2014, è stato approvato un iter per la costituzione del CORAP e la prosecuzione del procedimento di accorpamento, con ciò attestando che, in quel momento, non si era ancora verificato l’effetto della soppressione dei Consorzi Provinciali, il quale poteva derivare a seguito della effettiva istituzione del Consorzio regionale per lo sviluppo delle attività produttive (Tar Calabria, Sez. 1, Sentenza n. 566 del 23/03/2015).
2.6. Nel presente procedimento, la questione dirimente attiene all ‘ individuazione del momento in cui è intervenuta l’ estinzione dei Consorzi provinciali accorpati per effetto delle disposizioni contenute nella l.r. n. 24 del 2013, dovendosi, in particolare, accertare se l’estinzione sia intervenuta ex lege al momento della entrata in vigore della l.r. n. 24 del 2013 , ovvero si sia verificata solo a seguito della conclusione della procedura di accorpamento , con l’adozione del DPGR previsto dall’art. 3, comma 6, l.r. n. 24 del 2013.
La Corte d’appello, come sopra evidenziato, ha optato per la prima soluzione, la quale, tuttavia, non può essere condivisa da questo Collegio per due ordini di ragioni.
In primo luogo, occorre operare una distinzione concettuale, prima ancora che giuridica, tra la istituzione del nuovo ente pubblico, il CORAP (che non poteva non essere disposta per legge, trattandosi di ente pubblico), e l ‘accorpamento dei Consorzi provinciali nel neocostituito CORAP, operata dalla Regione secondo la procedura disciplinata nella stessa legge.
In secondo luogo, occorre distinguere tra l’estinzione dell’ente incorporato, conseguente all’incorporazione, e gli effetti dell’incorporazione stessa, una volta effettuata.
2.7. Come si evince dalla lettura della legge regionale del 2013, sopra riportata per le parti rilevanti, la Regione Calabria ha inteso procedere al riordino di alcuni enti pubblici, «attraverso l’accorpamento e la fusio ne in un unico ente o attraverso l’attivazione di procedure di liquidazione».
Con riferimento ai Consorzi provinciali per le aree di sviluppo industriale, la stessa Regione ha scelto la strada dell ‘accorpamento in un unico ente, il CORAP, che però ha istituto ex novo .
È evidente che l’istituzione dell’ente accorpante è una evenienza distinta rispetto all’accorpamento ad esso d i altri enti.
L’a ccorpamento è stato previsto, e disciplinato, in generale, dall ‘art. 3 l.r. n. 24 del 2013, come risultato di un iter procedurale ben delineato.
L ‘ istituzione del nuovo ente destinato ad accorpare altri enti, per quanto riguarda i Consorzi per le aree di sviluppo industriale, è stata prevista d all’art. 5 , l.r. cit.
Tuttavia, anche in quest’ultimo caso, per la procedura di accorpamento, la stessa legge regionale ha richiamato la disciplina generale prevista dall’ art. 3 l.r. n. 24 del 2013 (art. 5, comma 2, l.r. cit.).
Per quanto riguarda la procedura di accorpamento, l ‘art. 3 l.r . n. 24 del 2013 ha previsto una prima fase in cui gli organi degli enti da accorpare continuano a svolgere le loro funzioni nell’attesa della nomina del Commissario straordinario per ciascun ente accorpante.
Con la nomina del Commissario straordinario, e la conseguente decadenza degli organi degli enti da accorpare, si passa alla seconda fase, la quale, tuttavia, non contiene alcuna espressa previsione di estinzione de gli enti destinati all’accorpamento .
E, in effetti, non potrebbe essere altrimenti, tenuto conto che, in tale fase, la procedura di accorpamento non è definita, ma, anzi, è appena iniziata.
La norma prevede che deve essere nominato un Commissario straordinario per ciascun ente accorpante.
Il DPGR n. 111/2013 del 20/08/2013 ha proceduto a tale nomina, decretando, in particolare: «1. di nominare il Dott. NOME COGNOME Dirigente generale del Dipartimento regionale Attività produttive, quale Commissario straordinario ai sensi e per gli effetti dell’articolo 3, commi 1 e 2, della L.R. n. 24/2013, per ciascuno dei Consorzi per lo Sviluppo Industriale di cui alla L.R. n. 38/2001 .m.i.; 2. di dichiarare decaduti gli Organi di amministrazione ordinaria, di cui agli articoli 8 e 9 della LR. n. 38/2001 e s.m.i.; 3. di attribuire al citato Commissario straordinario i poteri e le funzioni degli organi di cui agli articoli 8 e 9 della L.R. n. 38/2001 e s.m.i. …» .
Il Commissario straordinario è stato, dunque, espressamente designato quale Commissario straordinario degli enti da accorpare. Si tratta di un solo Commissario straordinario per tutti gli enti da accorpare, cui il DPGR ha attribuito i poteri del Comitato Direttivo e del Presidente di detti enti (artt. 8 e 9 l.r. n. 38 del 2001).
Tale Commissario straordinario, incaricato di poteri di amministrazione straordinaria e ordinaria, è, inoltre, in base alla l.r. n. 24 del 2013, tenuto a compiere determinate attività funzionali all’accorpamento, specificamente descritte all’art. 3, comma 5, l.r. cit., e, in particolare, alla redazione di una relazione che deve individuare il personale, i beni e i rapporti giuridici di ciascuno degli enti destinati all’accorpamento .
Espletato tale incombente è prevista un’ulteriore fase, che è quella finale, perché, ai sensi dell’art. 3, comma 6, l.r. n. 24 del 2013, con un
successivo DPGR, previa delibera della Giunta Regionale, il Presidente della Giunta Regionale è tenuto a procedere: a) alla i stituzione dell’ente regionale conseguente alla procedura di accorpamento; b) al conferimento del beni mobili, immobili, strumentali, con le inerenti risorse umane, finanziarie e patrimoniali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali degli enti accorpati (art. 3, comma 6, l.r. cit.).
Solo con questo provvedimento, nella specie assunto con DPGR n. 115/2016, è portata a termine la procedura di accorpamento, già delineata dalla legge, ma eseguita secondo l’ iter procedurale appena descritto.
Pertanto, solo in questo momento si verifica l’estinzione dell’ente accorpato.
Anche se la legge ha già istituito per legge l’ente accorpante, il CORAP, e ha previsto l’accorpamento dei Consorzi provinciali preesistenti, l’accorpamento effettivo , con gli effetti sopra descritti, compreso il conferimento dei rapporti giuridici pendenti, anche processuali, è intervenuto a seguito dell’adozione del DPGR n. 115/2016, il quale non ha istituito il CORAP in sé, che già esisteva per legge, ma ha istituito il CORAP quale ente accorpante, in conformità alla disposizione di legge e secondo la procedura ivi disciplinata.
Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte d’appello, n on può ritenersi intervenuta l ‘estinzione del Consorzio provinciale prima che la procedura di accorpamento sia stata portata a termine, perché non vi è nessuna norma che statuisce in tal senso, dovendo, pertanto ritenersi che l’estinzione sia la conseguenza dell ‘esaurimento della procedura di accorpamento, che si completa con il conferiment o all’ente accorpante dei beni e dei rapporti degli enti accorpati.
D’altronde, il legislatore ha voluto precisare all’art. 3, comma 7, l.r. n. 24 del 2013, che « Le funzioni attribuite dalla normativa vigente agli enti accorpati secondo le procedure di cui al presente articolo, continuano ad essere esercitate con le relative risorse umane, finanziarie e strumentali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione, neppure giudiziale, dai rispettivi enti incorporanti. … »
Ciò significa che il trasferimento all’ente accorpante delle funzioni in origine attribuite agli enti accorpati avviene senza soluzione di continuità, ma tale effetto non può conseguire se non quando la procedura di accorpamento è esaurita, come si evince dalla disposizione appena evidenziata, a seguito del conferimento di beni e risorse, compresi i rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali degli enti accorpati.
Il disposto dell’art. 5 l.r. cit. non si pone in contrasto con la procedura appena descritta, ma ne costituisce l ‘applicazione , nella specifica fattispecie in cui l’accorpamento si accompagna alla istituzione ex lege di un nuovo ente, il CORAP, destinato ad accorpare gli enti preesistenti.
Come già evidenziato, l’art. 5, comma 2, l.r. cit. dispone espressamente che i Consorzi provinciali «sono accorpati nel Consorzio regionale per lo sviluppo delle attività produttive, con sede in Catanzaro, secondo le procedure di cui all’articolo 3 della presente legge.»
La disposizione, richiamando la procedura da seguire, rivela la propria caratteristica di norma di azione, rivolta ai soggetti investiti della procedura di accorpamento, indicando l’ iter da seguire appena descritto.
La previsione del l’art. 5, comma 4, l.r. cit., non attiene alla procedura di accorpamento , ma agli effetti dell’accorpamento, una volta che sia effettuato, secondo la procedura sopra descritta, stabilendo che « Le funzioni attribuite ai Consorzi provinciali per le aree, i nuclei e le zone di sviluppo industriale dalla normativa regionale e nazionale vigente, continuano ad essere esercitate, dalla data di entrata in vigore della presente legge, dal CORAP, con le inerenti risorse umane, finanziarie, strumentali e patrimoniali, compresi i relativi rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione del consorzi.»
La disposizione costituisce una precisazione di quanto, in generale, disposto dall’art. 3 , comma 7, l.r. cit., appena richiamato, poiché tiene in considerazione il fatto che il CORAP è stato istituito con la menzionata legge regionale e, pertanto, la sua esistenza e le sue attribuzioni decorrono dall’entrata in vigore di detta legge , ma tale precisazione poco rileva, perché, una volta intervenuto l’accorpamento, la prosecuzione dell’attività e dei rapporti, anche processuali, dei Consorzi accorpati, comprende tutti i rapporti e le attività anche precedenti alla data di entrata in vigore della norma.
Come pure evidenziato dal Pubblico Ministero, nella memoria depositata in atti, la norma assume rilievo solo per la parte in cui evidenzia che, per effetto dell’accorpamento, eseguito con le modalità sopra descritte, al CORAP, istitui to con l’entrata in vigore della legge regionale, sono attribuite le funzioni e i rapporti degli enti accorpati senza soluzione di continuità.
2.8. Alla stregua di quanto appena evidenziato, il primo motivo di ricorso deve essere accolto, poiché l’impugnazione è stata proposta dal Consorzio RAGIONE_SOCIALE, rappresentato dal Commissario straordinario, come previsto dal DPGR n. 111/2013, all’epoca in vigore, quando ancora il
procedimento di accorpamento non era stato terminato e, quindi, il menzionato Consorzio non era ancora estinto.
L’accoglimento del primo motivo di ricorso rende superfluo l’esame degli altri, che devono pertanto ritenersi assorbiti.
In conclusione, il primo motivo di ricorso deve essere accolto e, assorbiti gli altri, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Reggio Calabria , in diversa composizione, chiamata a statuire anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte
accoglie il primo motivo di ricorso e, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, chiamata a statuire anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile