Espulsione illegittima: la sanatoria blocca il decreto

La Corte di Cassazione ha stabilito che un’espulsione è illegittima se disposta mentre è ancora in corso una procedura di emersione del lavoro irregolare (sanatoria). La Corte ha chiarito che il semplice invio di un ‘preavviso di rigetto’ non conclude il procedimento amministrativo e, pertanto, non fa venir meno la sospensione del potere di espulsione prevista dalla legge. Di conseguenza, la sentenza che convalidava l’espulsione è stata annullata e il caso rinviato al Giudice di pace.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Espulsione Illegittima: la Sanatoria Sospende il Decreto anche con Preavviso di Rigetto

L’ordinanza della Corte di Cassazione, n. 21974 del 2024, affronta un tema cruciale in materia di immigrazione, stabilendo un principio fondamentale a tutela dello straniero che ha presentato domanda di emersione dal lavoro irregolare. La Corte ha chiarito che un’espulsione illegittima si verifica quando il decreto viene emesso mentre la procedura di sanatoria è ancora pendente, specificando che il semplice invio di un ‘preavviso di rigetto’ non è sufficiente a considerare concluso il procedimento amministrativo e, di conseguenza, a riattivare il potere di espulsione.

I Fatti del Caso: Un Decreto di Espulsione Contestato

Un cittadino straniero, dopo la scadenza del suo permesso di soggiorno per motivi umanitari, presentava una domanda per l’emersione di un rapporto di lavoro irregolare ai sensi della normativa emergenziale del 2020. Successivamente, l’amministrazione gli notificava un ‘preavviso di rigetto’ della domanda, motivato dalla pendenza di un procedimento penale a suo carico. Senza attendere la conclusione del procedimento di sanatoria con un atto definitivo, il Prefetto emetteva un decreto di espulsione dal territorio nazionale.

Il cittadino si opponeva al decreto, ma il Giudice di pace rigettava l’opposizione, ritenendo che il preavviso di rigetto, in assenza di osservazioni da parte dell’interessato, avesse di fatto definito la procedura di regolarizzazione. Contro questa decisione, lo straniero proponeva ricorso per cassazione.

La Questione Giuridica: Sospensione del Procedimento e Natura del Preavviso di Rigetto

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’art. 103 del D.L. n. 34/2020. Questa norma prevede espressamente che, dalla data di presentazione della domanda di sanatoria e fino alla conclusione del relativo procedimento, i procedimenti penali e amministrativi per l’ingresso e il soggiorno irregolare sono sospesi. Durante tale periodo, lo straniero non può essere espulso, salvo che per motivi di particolare gravità e pericolosità sociale.

Il punto cruciale era stabilire se la comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, potesse essere considerata un atto conclusivo del procedimento, tale da far cessare la sospensione e legittimare l’emissione del decreto di espulsione.

Espulsione illegittima e sanatoria pendente: le motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ritenendo fondate le censure del ricorrente e cassando la sentenza del Giudice di pace. Le motivazioni si basano su due pilastri argomentativi fondamentali.

La Natura del Preavviso di Rigetto

I giudici di legittimità hanno ribadito un principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa: il preavviso di rigetto non è un provvedimento finale. Esso costituisce uno strumento di partecipazione procedimentale, finalizzato a informare l’interessato dei motivi ostativi all’accoglimento della sua istanza, per consentirgli di presentare osservazioni e documenti. La sua comunicazione sospende i termini per la conclusione del procedimento, ma non lo definisce. Solo un provvedimento espresso di rigetto o archiviazione può porre fine alla procedura di sanatoria.

L’Effetto Sospensivo della Domanda di Emersione

Di conseguenza, poiché al momento dell’emissione del decreto di espulsione non era ancora intervenuto un atto definitivo di rigetto della domanda di sanatoria, il procedimento doveva considerarsi ancora pendente. Pertanto, operava pienamente il divieto di espulsione previsto dall’art. 103, comma diciassettesimo, del D.L. 34/2020. La Corte ha specificato che il giudice, in sede di opposizione all’espulsione, deve limitarsi a verificare l’effettiva presentazione della domanda di sanatoria in data anteriore al decreto, senza poter fare pronostici sull’esito della stessa. L’espulsione emessa dopo la presentazione della domanda è, quindi, illegittima, a meno che non ricorrano le specifiche e gravi condizioni di pericolosità previste dalla legge, che nel caso di specie non erano state accertate.

Le Conclusioni: Principio di Diritto e Implicazioni Pratiche

La decisione della Corte di Cassazione rafforza le garanzie per i cittadini stranieri che intraprendono un percorso di regolarizzazione. Si afferma il principio secondo cui la protezione contro l’espulsione dura per tutta la pendenza del procedimento di sanatoria, e tale pendenza non cessa con la mera comunicazione di un preavviso di rigetto. Per poter legittimamente espellere lo straniero, l’Amministrazione deve prima concludere il procedimento di emersione con un provvedimento finale e definitivo di rigetto. Questa ordinanza rappresenta un importante punto di riferimento per la gestione dei procedimenti amministrativi in materia di immigrazione, sottolineando l’importanza del rispetto delle garanzie procedurali previste a tutela del cittadino.

Un cittadino straniero può essere espulso se ha presentato una domanda di sanatoria ancora in corso?
No, la legge (art. 103 del d.l. n. 34/2020) prevede che dalla presentazione della domanda e fino alla conclusione del procedimento di regolarizzazione, vige il divieto di espulsione, a meno che lo straniero non sia considerato una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

La comunicazione di un ‘preavviso di rigetto’ della domanda di sanatoria conclude il procedimento?
No, la Corte di Cassazione ha chiarito che il preavviso di rigetto non è un atto conclusivo. È uno strumento partecipativo che permette all’interessato di presentare le proprie osservazioni. Il procedimento si conclude solo con un provvedimento espresso di rigetto o archiviazione.

Cosa accade a un decreto di espulsione emesso in violazione di questo divieto?
Un decreto di espulsione emesso mentre la procedura di sanatoria è ancora legalmente pendente è illegittimo e deve essere annullato. Il giudice chiamato a decidere sull’opposizione deve verificare solo che la domanda di sanatoria sia stata presentata prima del decreto di espulsione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 21974 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 21974 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16602/2023 R.G. proposto da

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, che ha indicato il seguente indirizzo di posta elettronica certificata:

;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t., e PREFETTURA DI RAGIONE_SOCIALE, in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi dall’RAGIONE_SOCIALE, con domicilio legale in RomaINDIRIZZO; -intimati – avverso la sentenza del Giudice di pace di Milano depositata il 12 luglio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 febbraio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza del 12 luglio 2023, il Giudice di pace di Milano ha rigettato l’opposizione proposta da NOME COGNOME, cittadino del Gambia, avverso il decreto emesso il 22 marzo 2023, con cui il Prefetto di Milano aveva disposto l’espulsione RAGIONE_SOCIALE‘opponente dal territorio nazionale.

A fondamento RAGIONE_SOCIALEa decisione, il Giudice di pace ha escluso che il decreto impugnato fosse stato emesso in violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 103, comma diciassettesimo, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, rilevando che con avviso del 17 febbraio 2022 erano stati comunicati al datore di lavoro del ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa domanda di emersione del rapporto di lavoro irregolare, senza che gl’interessati avessero fatto pervenire osservazioni al riguardo. Premesso inoltre che il decreto risultava adeguatamente motivato, riportando la data ed il luogo in cui lo straniero aveva fatto ingresso nel territorio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’indicazione che lo stesso era destinatario di un provvedimento di rifiuto del permesso di soggiorno, ha rilevato che il provvedimento era stato adottato sulla base RAGIONE_SOCIALEe dichiarazioni spontaneamente rilasciate dall’opponente in sede d’interrogatorio dinanzi all’Ufficio Immigrazione RAGIONE_SOCIALEa Questura.
Avverso la predetta sentenza il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, per due motivi. Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e la Prefettura hanno resistito mediante il deposito di un atto di costituzione, ai fini RAGIONE_SOCIALEa partecipazione alla discussione orale.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Preliminarmente, va dichiarata l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALEa costituzione in giudizio del RAGIONE_SOCIALE, avvenuta dopo la scadenza del termine di cui all’art. 370 cod. proc. civ., mediante il deposito di un atto finalizzato esclusivamente alla partecipazione alla discussione orale: nel procedimento in camera di consiglio dinanzi alla Corte di cassazione, il concorso RAGIONE_SOCIALEe parti alla fase decisoria deve infatti realizzarsi in forma scritta, attraverso il deposito di memorie, il quale postula che l’intimato si costituisca mediante controricorso tempestivamente depositato (cfr. Cass., Sez. I, 25/10/2018, n. 27124; Cass., Sez. V, 5/10/2018, n. 24422; Cass., Sez. III, 20/10/2017, n. 24835).
Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione

RAGIONE_SOCIALE‘art. 103, commi undicesimo e tredicesimo, del d.l. n. 34 del 2020, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso l’operatività RAGIONE_SOCIALEa sospensione prevista dalle predette disposizioni, senza considerare che alla data di emissione del decreto di espulsione non era ancora intervenuto un provvedimento di rigetto o archiviazione RAGIONE_SOCIALEa domanda di emersione del rapporto di lavoro irregolare, essendo stato notificato soltanto un preavviso di rigetto. Aggiunge di aver riscontrato il preavviso di rigetto mediante la trasmissione alla Prefettura RAGIONE_SOCIALEa sentenza emessa l’11 maggio 2022, con cui il Tribunale di Milano lo aveva assolto dai reati di cui agli artt. 609, 609bis e 609ter cod. pen., che, in quanto ostativi alla permanenza sul territorio nazionale, gli avevano impedito, unitamente alle restrizioni determinate dalla diffusione RAGIONE_SOCIALE‘epidemia da virus Covid-19, di presentare istanza di rinnovo del permesso di soggiorno rilasciatogli a seguito del riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa protezione umanitaria.
Con il secondo motivo, il ricorrente deduce l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, ribadendo che il Giudice di pace non ha tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa pendenza RAGIONE_SOCIALEa procedura di emersione del rapporto di lavoro irregolare, non ancora conclusasi con un provvedimento di rigetto o archiviazione, né RAGIONE_SOCIALEa trasmissione RAGIONE_SOCIALEa sentenza di assoluzione.

I due motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto aventi ad oggetto profili diversi RAGIONE_SOCIALEa medesima questione, sono fondati.

L’art. 103 del d.l. n. 34 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, nel disciplinare la procedura per l’emersione dei rapporti di lavoro irregolare, prevedeva infatti, ai commi undicesimo, lett. b) , e tredicesimo, la sospensione dei procedimenti penali ed amministrativi per l’ingresso e il soggiorno illegale nel territorio nazionale (esclusi quelli per gl’illeciti di cui all’art. 12 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286), nei confronti del datore di lavoro e del lavoratore, dalla data di entrata in vigore del decreto e fino alla conclusione del procedimento di regolarizzazione, nonché la cessazione RAGIONE_SOCIALEa sospensione in caso di mancata presentazione, rigetto o archiviazione RAGIONE_SOCIALE‘istanza; il comma diciassettesimo del medesimo articolo disponeva invece che, nelle more RAGIONE_SOCIALEa definizione del procedimento, lo straniero non poteva essere espulso, tranne che nei casi previsti dal comma decimo: tali casi ri-
guardavano i cittadini stranieri per i quali l’art. 103 escludeva l’ammissione alla procedura, vale a dire a) quelli nei cui confronti fosse stato già emesso un decreto di espulsione, b) quelli che risultassero segnalati ai fini RAGIONE_SOCIALEa non ammissione nel territorio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, c) quelli che risultassero condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dall’art. 380 cod. proc. pen., per delitti contro la libertà personale o per reati inerenti agli stupefacenti, favoreggiamento RAGIONE_SOCIALE‘immigrazione clandestina verso l’Italia e RAGIONE_SOCIALE‘emigrazione clandestina dall’Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento RAGIONE_SOCIALEa prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite, d) quelli che comunque fossero considerati una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE o di uno dei Paesi con i quali l’Italia avesse sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione RAGIONE_SOCIALEe persone.
Tali disposizioni devono ritenersi applicabili anche al ricorrente, che al momento RAGIONE_SOCIALE‘entrata in vigore del decreto-legge n. 34 del 2020 si trovava in posizione di soggiorno illegale in Italia, poiché, dopo aver ottenuto il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari, non ne aveva chiesto il rinnovo alla scadenza, verificatasi il 22 febbraio 2019, non essendosi presentato all’appuntamento fissato per la formalizzazione RAGIONE_SOCIALEa relativa istanza. Nel mese di giugno 2020, egli aveva poi presentato domanda di emersione del rapporto di lavoro, in ordine alla quale in data 17 febbraio 2022 gli era stato comunicato un preavviso di rigetto, essendo emerso che nei suoi confronti risultava pendente un procedimento penale per i reati di cui agli artt. 609bis , 609ter e 629 cod. pen., che, in quanto compresi tra quelli di cui all’art. 380 cod. proc. pen., avrebbero precluso, in caso di condanna anche non definitiva, l’accesso alla procedura di emersione. In tale contesto, il procedimento di espulsione, ove già avviato alla data di entrata in vigore del d.l. n. 34 del 2020, doveva considerarsi sospeso ex lege ai sensi del comma undicesimo, lett. b) , RAGIONE_SOCIALE‘art. 103, e sarebbe potuto riprendere soltanto a seguito RAGIONE_SOCIALEa conclusione del procedimento di emersione del rapporto di lavoro, nelle more del quale, ai sensi del comma diciassettesimo, non poteva essere emesso il decreto di espulsione.
L’applicabilità RAGIONE_SOCIALEa predetta disposizione è stata esclusa dal decreto impugnato in virtù RAGIONE_SOCIALE‘osservazione che alla data di emissione del provvedimento di espulsione il procedimento di emersione risultava già definito, essendo stato comunicato il preavviso di rigetto RAGIONE_SOCIALEa relativa istanza, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 10bis RAGIONE_SOCIALEa legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALEa legge 11 febbraio 2005, n. 15, senza che il datore di lavoro o il lavoratore avessero fatto pervenire le loro osservazioni in ordine ai motivi ritenuti ostativi alla regolarizzazione del rapporto di lavoro. Tale affermazione non tiene peraltro conto RAGIONE_SOCIALEa natura del preavviso di rigetto, il quale non rappresenta l’atto conclusivo del procedimento, ma costituisce uno strumento partecipativo previsto per i procedimenti ad istanza di parte, avente la funzione di portare preventivamente a conoscenza RAGIONE_SOCIALE‘istante i motivi che impediscono l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa domanda, al fine di consentirgli di far valere tempestivamente eventuali ragioni fattuali o giuridiche ritenute idonee ad influire sul contenuto RAGIONE_SOCIALEa determinazione finale, in modo tale da anticipare e prevenire il contenzioso che potrebbe scaturirne in sede giurisdizionale (cfr. Cons. RAGIONE_SOCIALE, Sez. VI, 17/02/2023, n. 1661; Cons. RAGIONE_SOCIALE, Sez. III, 10/05/2017, n. 2175; 1/08/2014, n. 4127). La comunicazione del preavviso fa decorrere il termine di dieci giorni entro il quale, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 10bis cit., l’istante ha il diritto di presentare per iscritto le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti, e sospende il termine per la conclusione del procedimento, che ricomincia a decorrere dieci giorni dopo la presentazione RAGIONE_SOCIALEe osservazioni o, in mancanza RAGIONE_SOCIALEe stesse, dalla scadenza del relativo termine: al di fuori RAGIONE_SOCIALEe ipotesi, tra le quali non è compresa l’emersione del rapporto di lavoro irregolare, in cui la legge attribuisce al silenzio un determinato significato, positivo o negativo, il decorso del termine per la conclusione del procedimento (individuato dalla giurisprudenza amministrativa in centottanta giorni, non trovando applicazione gli altri termini previsti dall’art. 2 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 241 del 1990: cfr. Consiglio di RAGIONE_SOCIALE sez. III, 09/05/2022, n.3578; 21/01/ 2015, n. 206; 10/09/2014, n. 4607) non comporta tuttavia né l’accoglimento, né il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘istanza, consentendo agl’interessati di agire soltanto per la dichiarazione d’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione.
Alla comunicazione del preavviso di rigetto RAGIONE_SOCIALE‘istanza di emersione del

rapporto di lavoro non può pertanto attribuirsi l’effetto di far cessare la sospensione del procedimento di espulsione né quello di far venire meno il divieto di emissione del relativo decreto, trattandosi di conseguenze ricollegabili esclusivamente al provvedimento di rigetto o di archiviazione RAGIONE_SOCIALE‘istanza, la cui avvenuta emissione, nel caso in esame, non è stata in alcun modo accertata. Nessun rilievo può assumere, in proposito, la circostanza che la ragione giustificatrice RAGIONE_SOCIALEa determinazione negativa preannunciata dall’Amministrazione fosse costituita dalla pendenza di un procedimento penale nei confronti del ricorrente, per uno dei reati che, ai sensi del comma decimo RAGIONE_SOCIALE‘art. 103 del d.l. n. 34 del 2020, precludono l’accesso alla procedura di emersione, giacché alla data di emissione del decreto di espulsione non era stata ancora pronunciata sentenza di condanna, anche non definitiva: in proposito, peraltro, questa Corte ha già avuto modo di affermare che laddove, come nel caso di specie, lo straniero attinto da un provvedimento di espulsione prospetti, in sede d’impugnazione, la pendenza RAGIONE_SOCIALEa procedura di emersione di un rapporto di lavoro irregolare, al giudice spetta soltanto il compito di verificare l’effettivo inoltro RAGIONE_SOCIALEa domanda e la relativa data, e non anche quello di esprimere una prognosi in ordine all’esito RAGIONE_SOCIALEa procedura di regolarizzazione, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il decreto di espulsione emesso dopo la presentazione RAGIONE_SOCIALEa predetta domanda, a meno che lo straniero non risulti pericoloso per la sicurezza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE o ricorrano le condizioni descritte al comma decimo RAGIONE_SOCIALE‘art. 103 cit. (cfr. Cass., Sez. I, 13/09/2022, n. 26863).
La sentenza impugnata va pertanto cassata, nei limiti segnati dai motivi accolti, con il conseguente rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa al Giudice di pace di Milano, che provvederà, in persona di un diverso magistrato, anche al regolamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Giudice di pace di Milano, in persona di un diverso magistrato, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma il 14/02/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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