Espulsione amministrativa: i limiti del Giudice

Un cittadino straniero, entrato in Italia nel 1992, è stato espulso per non aver rispettato una legge del 2007. Il Giudice di Pace ha confermato l’espulsione per un motivo diverso (pericolosità sociale). La Corte di Cassazione ha annullato tutto, stabilendo un principio fondamentale: il giudice deve valutare la legittimità dell’espulsione amministrativa solo sulla base delle motivazioni indicate nel provvedimento originale, senza poterne aggiungere o sostituire altre.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Espulsione amministrativa: il giudice non può cambiare le carte in tavola

L’espulsione amministrativa di un cittadino straniero è un atto di grande rilevanza che deve fondarsi su motivazioni chiare, precise e legittime. Ma cosa succede se il giudice, chiamato a valutarne la correttezza, ritiene che la motivazione del Prefetto sia sbagliata ma ne trova un’altra, a suo avviso, valida? Con l’ordinanza n. 5654/2024, la Corte di Cassazione ribadisce un principio cruciale: il controllo del giudice deve limitarsi strettamente alle ragioni esposte nel provvedimento amministrativo, senza possibilità di sostituirle o integrarle.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda un cittadino di nazionalità serba, entrato in Italia nel lontano 1992. Dopo un periodo di detenzione, al momento della scarcerazione, il Prefetto di Rieti emette nei suoi confronti un decreto di espulsione. La motivazione addotta è una sola: la mancata presentazione della dichiarazione di presenza entro otto giorni dall’ingresso nel territorio nazionale, come previsto da una legge del 2007 (L. 68/2007).

L’uomo si oppone davanti al Giudice di Pace, sostenendo un’argomentazione tanto semplice quanto logica: l’obbligo di dichiarazione di presenza non esisteva nel 1992, anno del suo ingresso, essendo stato introdotto ben quindici anni dopo. Pertanto, non gli si poteva imputare la violazione di una norma inesistente all’epoca dei fatti.

Sorprendentemente, il Giudice di Pace di Rieti rigetta l’opposizione. Pur riconoscendo implicitamente l’errore del Prefetto, basa la sua decisione su un motivo completamente diverso: la presunta pericolosità sociale del soggetto. In pratica, il giudice sostituisce la motivazione del provvedimento amministrativo con una propria, ritenendola sufficiente a giustificare l’allontanamento.

La Decisione della Corte di Cassazione

Investita della questione, la Corte di Cassazione accoglie il ricorso del cittadino straniero e annulla la decisione del Giudice di Pace. La Suprema Corte chiarisce che il giudice che valuta un’opposizione a un decreto di espulsione ha un compito ben preciso: verificare se la motivazione posta a base di quel specifico atto amministrativo sia legittima. Non può, in alcun modo, ‘salvare’ un provvedimento viziato sostituendo la motivazione errata con una diversa e non contemplata dall’autorità che ha emesso l’atto.

Le motivazioni dell’espulsione amministrativa e i limiti del Giudice

La sentenza ribadisce un principio fondamentale dello stato di diritto e della separazione dei poteri. L’espulsione amministrativa è un atto di competenza dell’autorità esecutiva (il Prefetto). Il potere giudiziario ha il compito di controllarne la legittimità, non di esercitarlo. Se il Prefetto basa l’espulsione sulla violazione della L. 68/2007, il giudice deve limitarsi a verificare se quella violazione sussista o meno.

Nel caso specifico, la motivazione era palesemente illegittima, poiché applicava retroattivamente una legge a un fatto avvenuto 15 anni prima della sua entrata in vigore. Il Giudice di Pace, anziché annullare l’atto per questo vizio radicale, ha introdotto una nuova motivazione (la pericolosità sociale), che peraltro è una causa di espulsione prevista da un’altra norma (art. 13, comma 2, lett. c, D.lgs. 286/98). In questo modo, ha invaso la sfera di competenza dell’amministrazione e violato il diritto di difesa del cittadino, che si era difeso rispetto a una specifica accusa, non a un’altra emersa solo in corso di causa.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione, cassando il provvedimento senza rinvio, mette un punto fermo sulla questione. Un provvedimento amministrativo deve reggersi sulle sue gambe, ovvero sulle ragioni che l’amministrazione ha esplicitamente indicato. Se queste ragioni sono infondate o illegittime, l’atto deve essere annullato. Il giudice non ha il potere di correggere gli errori dell’amministrazione trovando nuove giustificazioni, perché ciò significherebbe trasformare il controllo di legittimità in un’attività amministrativa sostitutiva, minando le garanzie fondamentali del cittadino nei confronti del potere pubblico.

Un giudice può confermare un’espulsione per motivi diversi da quelli indicati nel decreto del Prefetto?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il giudice deve esaminare il decreto di espulsione basandosi esclusivamente sulla motivazione fornita dall’autorità amministrativa. Non può sostituire quella motivazione con una diversa, anche se potenzialmente valida.

Perché il motivo originale dell’espulsione non era valido in questo caso?
Il motivo era l’omessa dichiarazione di presenza entro otto giorni dall’ingresso in Italia, secondo una legge del 2007. Tuttavia, il cittadino era entrato in Italia nel 1992, ben quindici anni prima che tale obbligo esistesse. La legge non poteva essere applicata retroattivamente.

Cosa significa “cassare senza rinvio”?
Significa che la Corte di Cassazione ha annullato la decisione precedente in modo definitivo, senza la necessità di celebrare un nuovo processo sulla questione. L’espulsione basata su quel decreto è quindi definitivamente annullata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 5654 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 5654 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5782/2023 R.G. proposto da: COGNOME, elettivamente domiciliato in Lecce INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

PREFETTURA DI RIETI

-intimato- avverso DECRETO di GIUDICE DI PACE RIETI n. 949/2022 depositata il 28/02/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI Dl CAUSA

Il ricorrente COGNOME NOME, cittadino di nazionalità serba, nato in Serbia il DATA_NASCITA, attualmente trattenuto presso il c.p.r. di Brindisi ‘Restinco’ in forza di decreto di espulsione con accompagnamento alla frontiera disposto dal Prefetto di Rieti in data 2.12.2022, e contestuale trattenimento emesso dal Questore di Rieti prorogato dal Giudice di Pace di Brindisi in data 30.12.2022 esponeva che era entrato in Italia trent’anni fa, precisamente il DATA_NASCITA e avendo riportato una condanna a pena detentiva, veniva attinto da decreto di espulsione all’atto RAGIONE_SOCIALEa sua scarcerazione dal Prefetto di Rieti con decreto prot. n. 18NUMERO_DOCUMENTOA.4/2022 del 2.12.2022, e trattenuto nel c.p.r. ‘Restinco’ di Brindisi.
Il Prefetto di Rieti, nel dare atto RAGIONE_SOCIALE‘irregolare soggiorno RAGIONE_SOCIALEo straniero nel territorio RAGIONE_SOCIALEo Stato, giustificava il decreto di espulsione unicamente con l’omissione, da parte RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente, RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione di presenza entro gli otto giorni dal suo ingresso in Italia, ex art. 1, comma 2, L. 68/2007 .

Con ricorso al Giudice di Pace di Rieti, il COGNOME lamentava che non gli si poteva rimproverare di non aver presentato la dichiarazione di presenza all’ingresso, per il semplice fatto che nel DATA_NASCITA, quando aveva fatto ingresso in Italia, detto obbligo non era ancora previsto nel nostro ordinamento, essendo entrato in vigore nel 2007, ben quindici anni dopo.

Con decreto emesso il 16.2.2023, depositato e comunicato il 8.2.2023, con il quale il Giudice di Pace di Rieti rigettava la proposta opposizione.

Avverso il predetto provvedimento, il ricorrente proponeva tempestivo ricorso per cassazione con unico motivo.

Si costituivano il RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE ed il Prefetto di Rieti al fine RAGIONE_SOCIALE‘eventuale partecipazione all’udienza di

discussione RAGIONE_SOCIALEa causa ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 370, comma 1, c.p.c. RAGIONI DELLA DECISIONE

Con unico motivo di ricorso, il ricorrente denuncia ex art. 360, comma 1, nn . 3 e 5, c.p.c. in relazione all’art. 13 d.lgs. 286/98 -Violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 c.p.c. -Violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 2, d.lgs. 286/98 con riferimento all’art. 1, comma 2, L. 68/2007 Macroscopica illegittimità e nullità radicale del provvedimento amministrativo di espulsione -Violazione del principio di legalità di cui all’art. 13 Cost. e RAGIONE_SOCIALEa doppia riserva di legge di cui all’art. 10 Cost. Violazione del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. perchè i l Giudice di Pace di Rieti ha ritenuto che COGNOME NOME fosse meritevole di essere espulso dal territorio RAGIONE_SOCIALEo Stato in quanto soggetto socialmente pericoloso, e la pericolosità sociale RAGIONE_SOCIALEo straniero costituisce un motivo di espulsione RAGIONE_SOCIALEo stesso dal territorio nazionale, come prescritto dall’art. 13, comma 2, lett. c) D.lgs. 286/98. Tuttavia, nel caso di specie il decreto espulsivo del Prefetto di Rieti non risultava giustificato dalla pericolosità ed art. 13, c.2. lettera c, sopra citato ma per l’ omissione, da parte RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente, RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione di presenza entro gli otto giorni dal suo ingresso in Italia, ex art. 1, comma 2, L. 68/2007.
Il ricorso è fondato.

L ‘espulsione amministrativa RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente si fonda esclusivamente sulla omessa dichiarazione di presenza all’ingresso, di cui all’art. 1, comma 2, L. 68/2007 (a pagina 1 del suddetto provvedimento prefettizio nel quale si afferma espressamente quanto segue: ‘RILEVATO che il cittadino straniero non ha presentato la dichiarazione di presenza di cui all’art. 1, c. 2 RAGIONE_SOCIALEa L. 68/2007′ ) . Il giudice di pace non può sostituirsi al prefetto nell’identificazione di cause espulsive né può rigettare l’opposiz ione sul rilievo che ne sussistono di diverse
rispetto a quelle indicate nel provvedimento espulsivo il cui contenuto con censura autosufficiente è riportato.

Il Giudice di pace, era, pertanto, obbligato, a esaminare e pronunciarsi sul decreto così come motivato. Non potendo confermare il decreto di espulsione in base a una ragione giustificativa diversa da quella posta a base del decreto stesso (cfr. Cass. 9499/2002 e successive conformi).

L’espulsione va annullata e cassata senza rinvio per la mancata corrispondenza tra la causa espulsiva contenuto nel provv. prefetto e quelle, molteplici e sussistenti ma non valutabili in questa sede, individuate dal gdp.

Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese RAGIONE_SOCIALEo Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 83, comma 2, RAGIONE_SOCIALEo stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese RAGIONE_SOCIALEa parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore RAGIONE_SOCIALEo Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021). Pertanto, le spese processuali,
relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno liquidate dal Giudice di pace di Milano.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa il provvedimento impugnato senza rinvio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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