Equa riparazione: da quando decorre il termine?

Un cittadino, dopo aver ottenuto un’ordinanza di assegnazione di somme a titolo di equa riparazione, non riceveva il pagamento. Avviava quindi un giudizio di ottemperanza per costringere l’amministrazione a pagare. Il Ministero della Giustizia sosteneva che il termine per chiedere un nuovo indennizzo per la lungaggine della fase esecutiva dovesse decorrere dalla prima ordinanza di assegnazione. La Corte di Cassazione ha invece stabilito che il termine decorre dalla conclusione dell’ultimo rimedio esperito per ottenere l’effettivo soddisfacimento del credito, in questo caso la sentenza del Consiglio di Stato che ha definito il giudizio di ottemperanza. La decisione rafforza la tutela del creditore, affermando che il processo si conclude solo con il pagamento effettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Equa Riparazione: Quando Inizia il Termine se lo Stato non Paga?

Ottenere una sentenza favorevole è solo il primo passo. Ma cosa succede se la parte soccombente, in questo caso lo Stato, non paga spontaneamente? La recente ordinanza della Corte di Cassazione n. 33361/2023 offre un chiarimento fondamentale sul termine per richiedere l’equa riparazione (il risarcimento per la durata irragionevole del processo) quando la fase di esecuzione diventa essa stessa un percorso a ostacoli. La Corte ha stabilito che il termine per la richiesta di indennizzo decorre non dal primo tentativo di esecuzione, ma dalla conclusione dell’ultimo rimedio necessario per ottenere il pagamento effettivo.

I Fatti del Caso: una Lunga Attesa per l’Indennizzo

Un cittadino, già creditore dello Stato per una precedente vicenda di irragionevole durata processuale, otteneva un’ordinanza di assegnazione delle somme dal Tribunale di Roma nel novembre 2015. Nonostante questo provvedimento esecutivo, il pagamento non arrivava. Per ottenere quanto gli spettava, il cittadino era costretto a intraprendere un ulteriore percorso giudiziario: il giudizio di ottemperanza davanti al giudice amministrativo. Questo nuovo procedimento, articolatosi in due gradi di giudizio, si concludeva solo nell’ottobre 2019 con una sentenza del Consiglio di Stato che ordinava definitivamente all’Amministrazione di pagare.
A seguito di questa lunga fase esecutiva, nel giugno 2020, il cittadino presentava una nuova domanda di equa riparazione, questa volta per l’eccessiva durata del recupero del suo credito.

L’Opposizione del Ministero e la Questione del Termine di Decadenza

Il Ministero della Giustizia si opponeva alla richiesta, sostenendo che fosse tardiva. Secondo la tesi del Ministero, il termine semestrale di decadenza per presentare la domanda avrebbe dovuto iniziare a decorrere dalla prima ordinanza di assegnazione del 2015. Il successivo giudizio di ottemperanza, a loro avviso, era un’attività superflua che non poteva spostare in avanti l’inizio di tale termine. La Corte d’Appello di Perugia, tuttavia, respingeva l’opposizione, portando il Ministero a ricorrere in Cassazione.

La Decisione della Cassazione e il Principio dell’Equa Riparazione Effettiva

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del Ministero, confermando la decisione della Corte d’Appello. La sentenza si fonda su un principio cardine, derivato anche dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU): il processo non termina con la sentenza, ma con la sua concreta esecuzione.

Il Diritto a un “Processo” Completo: Esecuzione Inclusa

La Corte ha ribadito che, ai sensi dell’art. 6 della CEDU, l’esecuzione di una sentenza è parte integrante del “processo”. Il diritto a un tribunale sarebbe illusorio se una decisione giudiziaria definitiva potesse rimanere inapplicata. Pertanto, il termine per chiedere l’equa riparazione per la lungaggine della fase esecutiva inizia a decorrere solo quando il creditore ottiene un “concreto ed effettivo soddisfacimento”.

Pluralità di Rimedi e il “Dies a Quo” della Decadenza

I giudici hanno chiarito che se il primo strumento esecutivo (come l’ordinanza di assegnazione) si rivela inefficace, il creditore ha pieno diritto di utilizzare altri rimedi previsti dall’ordinamento, come il giudizio di ottemperanza, senza che ciò possa essere considerato un modo per procrastinare artatamente i termini. L’esaurimento della procedura esecutiva ordinaria non impedisce di rivolgersi al giudice amministrativo se il credito non è stato ancora soddisfatto. Di conseguenza, il dies a quo (il giorno di inizio) del termine di decadenza di sei mesi va individuato nella data in cui si è concluso l’ultimo dei rimedi intentati, ovvero la sentenza del Consiglio di Stato dell’ottobre 2019. La domanda del cittadino, presentata nel giugno 2020, era quindi perfettamente tempestiva.

Le Motivazioni della Corte

La Corte Suprema ha motivato la sua decisione richiamando un consolidato orientamento, anche delle Sezioni Unite, che considera unitariamente la fase di cognizione e quella esecutiva. Viene sottolineato che il giudizio di ottemperanza è pienamente equiparabile al procedimento esecutivo ordinario quando è finalizzato a ottenere il pagamento di somme di denaro. La possibilità per il creditore insoddisfatto di avvalersi di entrambi i rimedi, anche in successione, non fa che rafforzare il suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Ritenere che il termine decorra dal primo provvedimento esecutivo, anche se non seguito dal pagamento, significherebbe vanificare il diritto del creditore e premiare l’inerzia della Pubblica Amministrazione. La decisione è quindi coerente con i principi sovranazionali che impongono agli Stati di garantire non solo una decisione in tempi ragionevoli, ma anche la sua pronta esecuzione.

Conclusioni: La Tutela del Creditore contro la P.A. Inadempiente

L’ordinanza della Cassazione rappresenta un’importante affermazione del diritto del cittadino a ottenere una giustizia non solo decisa, ma anche eseguita. Stabilendo che il termine per la richiesta di equa riparazione decorre dal momento dell’effettivo pagamento, la Corte protegge il creditore dall’inerzia della Pubblica Amministrazione e garantisce che il concetto di “processo” si estenda fino al suo naturale compimento: il soddisfacimento del diritto riconosciuto in giudizio.

Da quando decorre il termine di sei mesi per chiedere l’indennizzo per equa riparazione relativo alla fase di esecuzione?
Il termine decorre dalla definizione positiva dell’ultimo dei rimedi intentati dal creditore al fine di conseguire l’effettivo adempimento della prestazione dovuta. Non inizia dal primo provvedimento esecutivo se questo non ha portato al concreto soddisfacimento del credito.

Se un’ordinanza di assegnazione non viene pagata dalla Pubblica Amministrazione, è possibile avviare un giudizio di ottemperanza?
Sì, la Corte conferma che anche dopo l’esaurimento della procedura esecutiva ordinaria (come un pignoramento concluso con ordinanza di assegnazione non pagata), il creditore può rivolgersi al giudice amministrativo con il giudizio di ottemperanza per ottenere il pagamento.

L’aver utilizzato più strumenti per recuperare il credito (esecuzione ordinaria e poi giudizio di ottemperanza) sposta l’inizio del termine per la richiesta di equa riparazione?
Sì. Secondo la Corte, il termine per chiedere l’indennizzo per la durata eccessiva della fase esecutiva decorrerà dalla conclusione dell’ultimo procedimento necessario a ottenere il pagamento. L’uso successivo di più rimedi, se necessario a causa del mancato pagamento, è legittimo e sposta in avanti il momento da cui calcolare il termine di decadenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 33361 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 33361 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1310/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso gli Uffici dell’RAGIONE_SOCIALE (P_IVAP_IVA, che lo rappresenta e difende ex lege,

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) per procura in calce al controricorso,

-controricorrente-

avverso il DECRETO della CORTE D’APPELLO di PERUGIA n. 587/2020 depositato il 15.7./2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28.11.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

COGNOME NOME il 5.6.2020 chiedeva alla Corte d’Appello di Perugia ex art. 3 della L. n. 89/2001 l’emissione di ingiunzione a carico del RAGIONE_SOCIALE della Giustizia per ottenere l’indennizzo per equa riparazione in relazione all’eccessiva durata di un precedente procedimento, anch’esso per equa riparazione, che era stato seguito da una fase esecutiva (ordinanza di assegnazione del Tribunale di Roma del 6.11.2015) e dal giudizio di ottemperanza finalizzato ad ottenere la nomina di un commissario ad acta per il conseguimento dell’effettivo pagamento della somma assegnata, articolatosi in due gradi (sentenza del TAR Lazio n. 11898/2017 dell’1.12.2017 e sentenza del Consiglio di Stato n. 6879/2019 dell’8.10.2019).
La Corte d’Appello di Perugia con decreto n. 375/2020 del 23.6.2020 liquidava a favore del COGNOME un indennizzo di € 400,00 oltre interessi per la protrazione irragionevole del giudizio presupposto.

Avverso tale decreto proponeva opposizione il RAGIONE_SOCIALE della Giustizia, contrastato dal COGNOME, lamentando la tardività della domanda di indennizzo rispetto al termine semestrale di decadenza dell’art. 4 della L. n.89/2001, che si riteneva dover decorrere dall’ordinanza di assegnazione del 6.11.2015, o dalla definitiva soddisfazione del credito avvenuta nel marzo 2018.

Con decreto 427/2021 del 15.7.2021 la Corte d’Appello di Perugia rigettava l’opposizione e condannava il RAGIONE_SOCIALE della

Giustizia al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 235,00 oltre accessori.

Avverso tale decreto, non notificato, ha proposto ricorso alla Suprema Corte, notificato al COGNOME il 12.1.2022, il RAGIONE_SOCIALE della Giustizia, affidandosi ad un unico motivo, e resiste il COGNOME con controricorso notificato il 14.2.2022.

COGNOME ha depositato memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c..

La causa é stata trattenuta in decisione nell’adunanza camerale del 28.11.2023.

Con l’unico motivo il RAGIONE_SOCIALE della Giustizia, che non ha lamentato il difetto di titolarità dell’obbligazione di indennizzo per l’irragionevole durata del giudizio di ottemperanza, deduce, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n.3), la violazione o falsa applicazione dell’art. 4 della L. 24 marzo 2001, n. 89, e dell’art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Il ricorrente si duole del mancato accoglimento, da parte della Corte territoriale, dell’eccezione di tardività del ricorso per decadenza ex art. 4 della L. n. 89 del 2001.

Sottolinea il RAGIONE_SOCIALE della Giustizia che COGNOME NOME, dopo aver già ottenuto il 6.11.2015 un’ordinanza di assegnazione delle somme in sede esecutiva dal Tribunale di Roma, ha poi proposto giudizio di ottemperanza innanzi al giudice amministrativo (TAR e poi Consiglio di Stato), conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 6879/2019 dell’8.10.2019, che ha definitivamente ordinato all’Amministrazione di pagare al COGNOME l’indennizzo dovutogli.

Il ricorrente, quindi, argomenta che il termine semestrale previsto dall’art. 4 della L. n. 89 del 2001 si sarebbe dovuto calcolare a decorrere dall’ordinanza di assegnazione del 6.11.2015, con conseguente tardività dell’istanza di equa riparazione depositata dal COGNOME il 5.6.2020, e non a decorrere dalla conclusione del successivo giudizio di ottemperanza davanti al

Consiglio di Stato (8.10.2019), giudizio quest’ultimo che si sarebbe tradotto in un’attività del tutto superflua ai fini della tutela del diritto del COGNOME, dovendosi ritenere che quest’ultimo fosse stato integralmente soddisfatto con l’adozione dell’ordinanza di assegnazione in sede esecutiva del 6.11.2015.

Il ricorso, pertanto, dopo una ricostruzione dell’orientamento progressivamente formatosi in questa Corte in ordine ai rapporti tra procedimento di cognizione e fase esecutiva ai fini dell’applicazione dell’art. 4 della L. n. 89 del 2001, ribadisce la necessità di ancorare il concetto di provvedimento giurisdizionale definitivo che abbia pienamente realizzato l’interesse del creditore, costituente il dies a quo del termine di decadenza in questione (in tal senso Cass. sez. un. 23.7.2019 n. 19884), al primo provvedimento di assegnazione in sede esecutiva ordinaria, deducendo che, diversamente opinando, verrebbe a concedersi alla parte la possibilità di procrastinare indefinitamente il decorso del termine previsto dall’art. 4 della L.n. 89 del 2001, semplicemente attivando in sequenza plurimi -anche se superflui -procedimenti esecutivi o di ottemperanza.
Il primo motivo di ricorso, in conformità al consolidato orientamento assunto da questa sezione sul punto (vedi Cass. ord. 30.8.2023 n. 15775; Cass. ord. 6.6.2023 n. 15775; Cass. ord. 6.6.2023 n. 15771; Cass. 22.11.2022 n. 34288; Cass. 2.1.2023 n.2), deve ritenersi infondato.

Occorre a tal fine prendere a riferimento quanto precisato dalle sezioni unite di questa Corte nelle sentenze n. 19883/2019 e 19884/2019, che, rivedendo il proprio precedente orientamento, hanno affermato che ai fini della decorrenza del termine di decadenza per la proposizione del ricorso dell’art. 4 della L. n. 89 del 2001, nel testo modificato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 55, convertito nella L. n. 134 del 2012, risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 88/2018, la fase di cognizione del processo
che ha accertato il diritto all’indennizzo a carico dello Stato -debitore va considerata unitariamente rispetto alla fase esecutiva eventualmente intrapresa nei confronti dello Stato, senza la necessità che essa venga iniziata entro sei mesi dalla definitività del giudizio di cognizione, decorrendo detto termine dalla definitività della fase esecutiva, e ciò sebbene nel computo della durata del processo di cognizione ed esecutivo non vada considerato come “tempo del processo” quello intercorso fra la definitività della fase di cognizione e l’inizio della fase esecutiva (quest’ultimo, invece, potendo eventualmente rilevare ai fini del ritardo nell’esecuzione come autonomo pregiudizio, allo stato indennizzabile in via diretta ed esclusiva, in assenza di rimedio interno, dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo).
Nella medesima occasione, è stato altresì affermato, che il giudizio di ottemperanza promosso all’esito della decisione di condanna dello Stato al pagamento dell’indennizzo per irragionevole durata del processo deve considerarsi, sul piano funzionale e strutturale, pienamente equiparabile al procedimento esecutivo, e da valutare unitariamente rispetto al giudizio che ha riconosciuto il diritto all’indennizzo.

La questione che presenta il motivo in esame riguarda la possibilità che il creditore insoddisfatto possa avvalersi in via concorrenziale, e ciò in contemporanea ovvero in successione cronologica, del rimedio del giudizio di esecuzione e del giudizio di ottemperanza, lasciando però immutata la conseguenza in termini di unitarietà tra giudizio di cognizione e successivi rimedi satisfattivi, onde trarre l’ulteriore conseguenza, fatta propria dalla decisione impugnata, secondo cui il termine di decadenza per l’introduzione della domanda di equo indennizzo decorra dalla definizione positiva dell’ultimo dei rimedi intentati al fine di conseguire l’adempimento della prestazione indennitaria dovuta.
Ritiene la Corte che la soluzione cui è pervenuta sul punto la Corte d’Appello di Perugia sia incensurabile, e che la stessa si imponga proprio alla luce dell’esigenza di interpretare le norme in esame in maniera da assicurare il rispetto dei principi sovranazionali, quali riaffermati dalla sentenza della Corte EDU Bozza c. Italia del 14 settembre 2017 (che ha poi determinato il ripensamento delle sezioni unite del 2019), a mente dei quali l’esecuzione costituisce parte integrante del “processo” ai sensi dell’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, affermandosi testualmente che ” il diritto a un tribunale sarebbe illusorio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse che una decisione giudiziaria definitiva e vincolante rimanesse inoperante a scapito di una delle parti. L’esecuzione di una sentenza, indipendentemente da quale giudice l’abbia pronunciata, deve essere dunque considerata come facente parte integrante del processo ai sensi dell’art. 6 “.
In questa prospettiva, può reputarsi che, intrapresa inizialmente la procedura esecutiva dinanzi al giudice ordinario, l’emanazione di un’ordinanza di assegnazione possa avere carattere definitivo, e possa dalla sua emanazione farsi decorrere il termine per l’introduzione della domanda di equo indennizzo, solo nel caso in cui alla pronuncia segua l’effettivo e concreto soddisfacimento della pretesa creditoria.

Laddove, invece, pur a fronte di un provvedimento di assegnazione delle somme non sia seguita l’effettiva riscossione del dovuto, deve reputarsi che al creditore sia dato il ricorso al giudizio di ottemperanza (ben potendosi ipotizzare anche una coeva e concorrente proposizione dei due rimedi), senza che il previo esperimento della procedura esecutiva funga da condizione ostativa, dovendosi avere riguardo all’esigenza, reputata

fondamentale dalla Corte EDU, che il creditore riceva concreto ed effettivo soddisfacimento.

In tal caso il termine di decadenza di cui all’art. 4 citato non potrà che decorrere dalla definizione del giudizio di ottemperanza (ovvero nel caso di coeva proposizione di entrambi i rimedi, dal momento in cui uno degli stessi sia stato definito con l’effettiva estinzione dell’obbligazione azionata in via esecutiva o in via di ottemperanza).

Si tratta di una conclusione che appare altresì avallata dal tenore letterale delle norme specificamente dettate in materia di esecuzione per obbligazioni scaturenti dall’applicazione della L. n.89 del 2001, art. 5 quinquies , che, oltre a confortare il fatto che in sede esecutiva al creditore è data solo la possibilità di ricorrere al pignoramento mobiliare presso il debitore (e cioè uno dei Ministeri indicati dall’art. 3, comma 2, della stessa legge), non esclude, ma piuttosto sottende (citato art. 5 sexies , commi 7, 8 ed 11), il concorso tra i rimedi dell’esecuzione e dell’ottemperanza.
Dalle norme in questione si evince quindi che -fermo restando il limite alla possibilità di duplicare la pretesa creditoria tramite il ricorso a distinte procedure finalizzate al soddisfacimento del creditore -anche l’esaurimento della procedura esecutiva non impedisce la possibilità di rivolgersi al giudice amministrativo in sede di ottemperanza, ove il credito vantato sia ancora privo di soddisfacimento (per la possibilità di cumulare i due rimedi, si veda Cass. sez. un. 7632/1993; Cass. sez. un. 12060/1993, e di recente, in materia di crediti tributari Cass. n. 31856/2021).
Alle medesime conclusioni è peraltro pervenuto anche il giudice amministrativo, che nella sua più autorevole composizione (Consiglio di Stato Adunanza plenaria n. 2/2012), ha ritenuto possibile il successivo esperimento del giudizio di ottemperanza anche nel caso in cui il creditore abbia già ottenuto un’ordinanza di assegnazione non opposta, e quindi divenuta definitiva ex art. 553

c.p.c., essendosi ritenuta estensibile la medesima conclusione anche al diverso caso in cui l’ordinanza di assegnazione sia stata emessa ex art. 530 c.p.c. (così Cons. Stato n. 3539/2019; Cons. Stato n. 3625/2019).

Correttamente, quindi, la decisione gravata ha ritenuto che il termine di cui all’art. 4 decorresse solo dalla definitività della pronuncia emessa dal Consiglio di Stato in sede di ottemperanza n. 6879/2019 depositata l’8.10.2019, e che nella specie la presentazione della domanda del 5.6.2020 fosse rispettosa dello stesso termine, e del resto il ricorso al giudizio di ottemperanza si é reso necessario per ottenere la nomina di un commissario ad acta che provvedesse all’effettivo pagamento della somma assegnata in sede di esecuzione al COGNOME, che altrimenti non avrebbe visto soddisfatto il proprio credito relativo all’indennizzo per irragionevole durata che gli era stato riconosciuto nel giudizio di cognizione ex L.n. 89/2001.
Il ricorso va quindi respinto, con conseguente condanna del RAGIONE_SOCIALE della Giustizia al pagamento delle spese processuali del giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo, da distrarre in favore dei legali antistatari del COGNOME, avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, sezione seconda civile, respinge il ricorso e condanna il RAGIONE_SOCIALE della Giustizia al pagamento delle spese processuali del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per spese ed € 700,00 per compensi, oltre IVA, CA e rimborso spese generali del 15%, da distrarre in favore dei legali antistatari del COGNOME, avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 28.11.2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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