Ente pubblico non economico: licenziamento nullo

Un’Azienda di Promozione Turistica, strutturata come consorzio di enti pubblici, ha avviato una procedura di licenziamento collettivo secondo le norme previste per le aziende private. La Corte di Cassazione ha qualificato l’azienda come un ente pubblico non economico, e non economico, in quanto la sua funzione primaria era il servizio pubblico finanziato con capitale pubblico, non con ricavi di mercato. Di conseguenza, la Corte ha stabilito che la procedura di licenziamento del settore privato era inapplicabile, rendendo nulla l’azione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ente Pubblico Non Economico: Licenziamento Collettivo e Natura Giuridica

La distinzione tra ente pubblico economico (EPE) ed ente pubblico non economico (EPNE) non è una mera sottigliezza accademica, ma una qualificazione con profonde implicazioni pratiche, specialmente nel diritto del lavoro. La Corte di Cassazione, con la sentenza in commento, ribadisce questo principio, chiarendo che la procedura di licenziamento collettivo applicabile dipende interamente dalla natura giuridica del datore di lavoro. Un’azienda speciale, anche se operante nel settore turistico, se persegue finalità pubblicistiche con fondi prevalentemente pubblici, deve essere considerata un EPNE, con la conseguente inapplicabilità delle norme sui licenziamenti previste per il settore privato.

I Fatti del Caso

Una Azienda di Promozione Turistica di una nota provincia, costituita come azienda speciale consortile e posta in liquidazione, avviava una procedura di licenziamento collettivo ai sensi della L. n. 223/1991, normativa tipica del settore privato. Un gruppo di lavoratori, tra cui un dirigente, impugnava i licenziamenti sostenendo la natura di ente pubblico non economico dell’Azienda e, di conseguenza, l’errata applicazione della procedura.

La Corte d’Appello, pur riconoscendo la legittimità della procedura per la generalità dei lavoratori, accoglieva parzialmente il reclamo del solo dirigente per un vizio formale legato alla mancata comunicazione alle associazioni sindacali di categoria. Contro questa decisione, sia l’Azienda (per la parte relativa al dirigente) sia i lavoratori (per il rigetto delle loro domande) proponevano ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione e la questione dell’ente pubblico non economico

La Suprema Corte ha ribaltato la decisione di merito, accogliendo il ricorso incidentale del dirigente sulla questione pregiudiziale e dirimente della natura giuridica dell’Azienda. Anzitutto, ha dichiarato inammissibile il ricorso degli altri lavoratori perché tardivo, specificando che in caso di cause scindibili (litisconsorzio facoltativo improprio), l’impugnazione di una parte non giova alle altre che non abbiano rispettato i termini.

Nel merito, la Corte ha stabilito che l’Azienda di Promozione Turistica doveva essere qualificata come ente pubblico non economico. Di conseguenza, la procedura di licenziamento collettivo prevista dalla L. n. 223/1991 non poteva essere applicata. La sentenza d’appello è stata quindi cassata con rinvio per una nuova valutazione basata su questo fondamentale principio.

Le Motivazioni

La Cassazione ha fondato la sua decisione su un’analisi approfondita della struttura, delle finalità e delle fonti di finanziamento dell’ente. Gli elementi chiave che hanno portato alla qualificazione come EPNE sono stati:

1. Finalità Istituzionali: L’Azienda era stata creata per legge regionale per svolgere funzioni pubbliche di ‘informazione, accoglienza, assistenza turistica e promozione’. Tali attività sono indirizzate a una collettività indeterminata per soddisfare un fine sociale di sviluppo locale, al di fuori di una logica di mercato.
2. Struttura Giuridica: L’ente era un consorzio partecipato da enti pubblici territoriali (Provincia, Comuni) e dalla Camera di Commercio, non una società di capitali. Era inoltre tenuto a rispettare gli atti di indirizzo della Provincia.
3. Fonti di Finanziamento: Il patrimonio e il finanziamento dell’attività derivavano in modo determinante dai conferimenti degli enti consorziati, e non dai corrispettivi ottenuti dagli utenti. L’equilibrio tra costi e ricavi non era basato su un modello imprenditoriale, ma sull’apporto di capitale pubblico. Eventuali attività commerciali, come la vendita di prodotti o la gestione di licenze, erano considerate meramente ancillari e complementari alla funzione principale.

La Corte ha specificato che per definire la natura economica di un ente non è sufficiente guardare all’oggetto concreto dell’attività, ma è necessario analizzare la disciplina legale e statutaria che ne regola gli scopi. Se un ente persegue finalità pubbliche con finanziamenti prevalentemente pubblici, non può essere considerato economico, anche se svolge alcune attività commerciali.

Le Conclusioni

Questa sentenza ha importanti implicazioni. In primo luogo, conferma che le aziende speciali e i consorzi tra enti pubblici, quando agiscono come longa manus della Pubblica Amministrazione per finalità di interesse generale, mantengono una natura pubblicistica. In secondo luogo, chiarisce che a tali enti non si applicano le normative sui licenziamenti collettivi pensate per il settore privato. I dipendenti di un ente pubblico non economico, anche se con rapporto di lavoro privatizzato, sono soggetti a procedure di riduzione del personale specifiche del pubblico impiego. La decisione, pertanto, rafforza la tutela dei lavoratori di questi enti, subordinando la legittimità dei licenziamenti al rispetto di procedure distinte e più garantiste rispetto a quelle previste per le imprese private.

Quando un’azienda speciale consortile va considerata ente pubblico non economico?
Un’azienda speciale consortile è considerata un ente pubblico non economico quando la sua disciplina legale e statutaria rivela che essa persegue finalità di interesse pubblico generale, è finanziata prevalentemente con capitale e contributi pubblici anziché con ricavi di mercato, e la sua gestione non segue criteri di economicità tipici di un’impresa privata. Le eventuali attività commerciali devono avere un carattere meramente accessorio e complementare alla funzione pubblica principale.

Quali regole si applicano al licenziamento collettivo in un ente pubblico non economico?
In un ente pubblico non economico non si applicano le procedure di licenziamento collettivo previste per i datori di lavoro privati, come quella disciplinata dalla Legge n. 223/1991. Si devono invece seguire le procedure specifiche previste per la gestione delle eccedenze di personale nel pubblico impiego.

In un licenziamento collettivo con più lavoratori, il ricorso di un collega ‘rimette in termini’ gli altri per impugnare tardivamente?
No. Secondo la Corte, le cause dei singoli lavoratori contro il medesimo licenziamento collettivo sono scindibili (litisconsorzio facoltativo improprio). Ciascuna causa mantiene la propria autonomia. Pertanto, la proposizione di un ricorso da parte di un lavoratore non ‘rimette in termini’ né permette agli altri, i cui termini per impugnare sono già scaduti, di proporre un ricorso incidentale tardivo, a meno che l’accoglimento del ricorso principale non comporti per loro un diretto pregiudizio.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 3042 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 3042 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 06/02/2025

SENTENZA

sul ricorso 14198-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE – AZIENDA DI RAGIONE_SOCIALE DELLA PROVINCIA DI VENEZIA IN RAGIONE_SOCIALE , in persona del Liquidatore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME che la rappresentano e difendono unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente principale –

contro

NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME, tutti elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO NOME INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che li rappresenta e difende;

– controricorrenti -ricorrenti incidentali –

Oggetto

Azienda consortile di

promozione turistica

Natura di ente pubblico non

economico

R.G.N. 14198/2022

COGNOME

Rep.

Ud. 08/01/2025

nonché contro

ricorrente principale -controricorrente incidentaleavverso la sentenza n. 233/2022 della CORTE D’APPELLO di VENEZIA, depositata il 13/04/2022 R.G.N. 121/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 08/01/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del secondo motivo del ricorso incidentale con assorbimento del ricorso principale e degli ulteriori motivi del ricorso incidentale; udito l’avvocato NOME COGNOME udito l’avvocato COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con ricorso ex art. 1, commi 47 e ss., l. n. 92/2012, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME COGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME Vanessa nonché NOME COGNOME oltre altri, impugnavano il licenziamento intimato il 14.3.2016, all’esito di procedura di licenziamento collettivo, dall’Azienda di Promozione Turistica della Provincia di Venezia in liquidazione, deducendo, in particolare, la natura pubblicistica dei rapporti di lavoro, sul presupposto che l’APT
andasse qualificata ente pubblico non economico, con conseguente inapplicabilità della procedura ex lege n. 223/1991 adottata invece dall’Azienda e invalidità dei licenziamenti comminati; limitatamente alla posizione del dirigente NOME, anche nell’ipotesi in cui non fosse stata riconosciuta la natura pubblica del rapporto di lavoro intercorso con l’APT, si eccepiva subordinatamente la violazione della procedura per difetto di comunicazione alle organizzazioni sindacali rappresentative dei dirigenti, ai sensi delle modifiche introdotte dall’art. 16 della legge n. 161/2014.
Il Tribunale adito, sia nella fase sommaria che in quella di opposizione, respingeva le domande di tutti i ricorrenti.

La Corte di Appello di Venezia, con sentenza pubblicata il 13 aprile 2022 e comunicata in pari data, in parziale accoglimento del reclamo proposto dai lavoratori soccombenti in primo grado, ha dichiarato l’illegittimità della procedura di licenziamento collettivo limitatamente alla posizione del Romano, condannando la reclamata APT a corrispondere allo stesso un importo pari a dodici mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, oltre accessori, e confermando nel resto l’impugnata sentenza.
La Corte territoriale, in estrema sintesi e per quanto qui ancora rileva, ha ritenuto che ‘le Aziende Speciali, nella cui categoria va pacificamente inquadrata APT (circostanza non controversa), vanno annoverate, , negli enti pubblici economici’, con la conseguente applicabilità della procedura prevista dalla legge n. 223 del 1991.

E’ stato accolto, invece, il reclamo del solo COGNOME quale dirigente, argomentando: ‘nel caso in esame risulta dalla documentazione in atti che è stata data la comunicazione ai soli delegati aziendali ed alle associazioni di categoria ivi specificamente indicati, tra cui non figura alcuna

associazione di categoria dei dirigenti, essendo incontestato che la comunicazione non sia stata fatta alle RSA dei dirigenti, come rilevato nella sentenza impugnata e non contestato né dalla parte reclamante né dalla reclamata ‘.

Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso, in data 31.5.2022, l’APT in liquidazione limitatamente alla statuizione rispetto alla quale era rimasta soccombente nei confronti del COGNOME, affidandosi a tre motivi di censura; ha resistito con controricorso il dirigente che, unitamente agli altri lavoratori, con atto dell’8 luglio 2022, ha anche proposto ricorso incidentale con sette motivi di impugnazione; ad esso ha resistito con controricorso l’Azienda, eccependo, tra l’altro, per i Signori Ba COGNOME NOMECOGNOME la decadenza del ricorso incidentale per tardività.
All’esito dell’adunanza camerale del 23 aprile 2024, il Collegio, ravvisando nel secondo motivo di ricorso incidentale dei lavoratori una questione di diritto di particolare rilevanza circa la natura giuridica del consorzio tra enti pubblici costituito in azienda speciale, ha, con ordinanza interlocutoria n. 17993 del 2024, rinviato la causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

La Procura Generale ha comunicato memoria con cui ha richiesto l’accoglimento del secondo motivo del ricorso incidentale con assorbimento del ricorso principale e degli ulteriori motivi del ricorso incidentale.

L’Azienda ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

I motivi del ricorso principale dell’RAGIONE_SOCIALE Venezia in liquidazione nei confronti del NOME

possono essere sintetizzati come di seguito:

1.1. col primo motivo si denuncia l’omesso esame di un fatto storico decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., consistente nella sottoscrizione, da parte dei sindacati destinatari della comunicazione, del CCNL enti locali personale dirigenziale;

1.2. con il secondo motivo, subordinatamente al rigetto del primo, si denuncia la nullità della sentenza per violazione degli artt. 115, 167, 183 c.p.c. e 2697 c.c., in quanto la sentenza di appello non avrebbe attribuito la corretta rilevanza, ad un fatto non controverso, limitandosi a identificare le sigle destinatarie della comunicazione con quelle sottoscrittrici del CCNL Enti Locali personale non dirigente, senza considerare che sono le medesime che hanno sottoscritto il CCNL Enti Locali dell’area diri genziale, applicato nel caso di specie;
1.3. col terzo mezzo si denuncia, subordinatamente al rigetto dei precedenti, la violazione e falsa applicazione degli artt. 39, co. 1, Cost., 2070 c.c., 19 St. Lav., in relazione all’art. 24, co. 1 quinquies e art. 4, co. 2 l. n. 223 del 1991, nella parte in cui la sentenza di appello imporrebbe al datore di lavoro, RAGIONE_SOCIALE, di considerare una determinata sigla sindacale a discapito di altre.

I motivi del ricorso incidentale dei lavoratori possono essere sintetizzati come segue:

2.1. con il primo motivo, limitatamente alla posizione del Romano, si lamenta l’erronea applicazione dell’art. 24, comma 1quinquies , della l. n. 223/91 e delle disposizioni del codice civile e di rito in materia di distribuzione dell’onere probatorio, per avere la Corte territoriale imposto non precisati oneri di allegazione e di prova a carico del reclamante, ai fini del riconoscimento della misura massima dell’indennità (pari a 24 mensilità) fissata dalla medesima

disposizione legislativa in materia di licenziamento collettivo illegittimo del dirigente;

2.2. con il secondo motivo, che, unitamente ai successivi, viene proposto dal Romano insieme agli altri lavoratori in epigrafe, si denuncia: ‘violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, del D. Lgs. 165/2001 in rapporto agli artt. 2, comma 2, 31, comma 1, 113 bis del D. Lgs. 267/2000 ed art. 3 legge regionale 33 del 4.11.2002, per avere la Corte d’Appello attribuito natura di Ente pubblico economico ad un Consorzio di funzioni e di servizi privi di rilevanza economica imprenditoriale’; la Corte lag unare avrebbe erroneamente interpretato le summenzionate disposizioni in materia di enti pubblici locali, aziende speciali e consorzi tra enti, le quali consentono di allocare un Consorzio RAGIONE_SOCIALE, assegnatario in prevalenza di funzioni amministrative e di servizi privi di rilevanza economica ed imprenditoriale, pur nella veste dell’Azienda Speciale di natura consortile, nell’ambito degli enti pubblici non economici, in quanto tali destinatari della normativa in materia di pubblico impiego per ciò che concerne le procedure di riduzione del personale; per tal via, l’impugnata sentenza avrebbe violato altresì la normativa regionale, vigente ratione temporis , in materia di assegnazione alla Provincia di funzioni amministrative identificate dalla legge medesima;
2.3. il terzo motivo, subordinatamente al rigetto del motivo che precede, denuncia la nullità della sentenza per violazione degli artt. 132, comma 2, n. 4 c.p.c., 118 disp. att. c.p.c. in combinato disposto con art. 111 c. 6 Cost., per ‘motivazione perplessa e contrasto insanabile tra affermazioni inconciliabili’; il contrasto insanabile risiederebbe ‘nella circostanza per cui i giudici del reclamo hanno dapprima aderito alla tesi giurisprudenziale della irrilevanza

dell’oggetto e natura dell’attività svolta dall’ente strumentale, ai fini della sua qualificazione in termini di EpE, per poi argomentare sulla rilevanza delle attività economiche e commerciali svolte dall’ente medesimo, approfondendo le disposizioni statutarie che, nella prospettiva della Corte, costituivano conferma di tale assunto’;

2.4. il quarto motivo, subordinatamente al rigetto del II e III motivo, denuncia: ‘violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, del D. Lgs. 165/2001 in rapporto all’art. 114, comma 6, del D. Lgs. 267/2000, per avere la Corte d’Appello ritenuto non dirimente, ai fini qualificatori di un NON-EPE, il requisito della capacità dell’Ente di reperire risorse finanziarie necessarie al suo funzionamento’;

2.5. il quinto motivo, subordinatamente al rigetto del II, III e IV motivo, denuncia: ‘omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, rappresentato dal mancato rinnovo della convenzione ex art. 30 del TUEL’;

2.6. il sesto motivo denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 47 L. 92/2012, in rapporto all’art. 112 c.p.c. per avere la Corte d’Appello esteso l’applicazione del c.d. rito Fornero all’accertamento della natura del rapporto, in contrasto con la richiesta di controparte di accertamento della nullità dei rapporti di cui è causa;

2.7. il settimo motivo denuncia: ‘nullità della sentenza per violazione degli artt. 132, comma 2 n. 4 c.p.c., 118 disp. Att. c.p.c. in combinato disposto con l’art. 111 comma 6 Cost. motivazione apparente e perplessa in relazione al disconoscimento dello status di pubblici dipendenti per taluni controricorrenti’.

Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione sollevata dall’APT di tardività del ricorso incidentale proposto

dai lavoratori diversi dal Romano.

L’eccezione è fondata.

3.1. L’impugnazione di COGNOME, COGNOME, COGNOME COGNOME COGNOME, COGNOME, COGNOME, COGNOME è stata proposta in data 8 luglio 2022 nei confronti di una sentenza pubblicata e comunicata in data 13 aprile 2022, quindi ormai decorso il termine di sessanta giorni stabilito, a pena di decadenza, dall’art. 1, comma 62, l. n. 92 del 2012.

Per costoro non ricorrono le condizioni per una impugnazione incidentale tardiva ai sensi dell’art. 334, comma 1, c.p.c., operante invece per il Romano.

3.2. Pacificamente (v. Cass. n. 24928 del 2020; Cass. n. 11190 del 2023) la domanda proposta, sia pure con un medesimo atto, da diversi lavoratori nei confronti del medesimo datore di lavoro -come nella specie – dà luogo ad un’ipotesi di litisconsorzio facoltativo improprio, di talché, pur nell’identità delle questioni da affrontare, permane l’autonomia dei rispettivi titoli e dei rapporti, con la conseguenza che le cause, per loro natura scindibili, restano distinte, con una propria individualità rispetto ai legittimi contraddittori, e con l’ulteriore conseguenza che la sentenza che le definisce, sebbene formalmente unica, consta in realtà di tante pronunce quante sono le cause riunite, le quali conservano la propria autonomia ai fini delle successive impugnazioni, che possono svolgersi separatamente le une dalle altre, senza che la tempestiva impugnazione proposta da alcune soltanto delle parti coinvolga la posizione delle parti non impugnanti o determini la necessità di integrazione del contraddittorio nei loro confronti (Cass. n. 19937 del 2004), con conseguente inapplicabilità dell’art. 331 c.p.c., che viene in considerazione nelle diverse ipotesi di cause inscindibili, nelle quali la necessità del litisconsorzio è prevista dalla legge o la sentenza si riferisce ad una
situazione giuridica unica, o a situazioni tra loro dipendenti, allorché la decisione di una controversia si estenda necessariamente all’altra, costituendone il presupposto logico-giuridico imprescindibile (Cass. n. 11386 del 2013).

3.3. Ciò posto, l’impugnazione incidentale tardiva ex art. 334 c.p.c. è ammissibile ove quella principale metta comunque in discussione l’assetto di interessi derivante dalla sentenza, che sarebbe accettato dall’impugnato in mancanza dell’altrui impugnazione (Cass. n. 13707 del 2023); in altre parole, può essere proposta ogni qualvolta l’impugnazione principale se accolta, comporterebbe un pregiudizio per l’impugnante incidentale tardivo poiché darebbe luogo ad una sua soccombenza maggiore rispetto a quella stabilita nella decisione impugnata (cfr. Cass., Sez. Un., n. 23903 del 2020).
Il criterio dell’interesse all’impugnazione tardiva – meritevole di tutela tutte le volte che l’impugnazione proposta da uno qualsiasi dei litisconsorti, se accolta, comporterebbe una modifica dell’assetto delle situazioni giuridiche accettate da uno qualsiasi degli altri, poiché darebbe luogo o ad una soccombenza totale, oppure ad una soccombenza più grave di quella stabilita dalla sentenza impugnata – è stato di recente ribadito, anche avuto riguardo alla diversa ipotesi delle obbligazioni solidali cd. ‘paritarie’ o ‘a interesse comune’ (Cass., Sez. un., n. 8486 del 2024, anche sulla scorta di Cass., Sez. un., n. 24627 del 2007).
3.4. Nella specie, l’interesse all’impugnazione degli altri lavoratori già soccombenti secondo la sentenza della Corte veneziana, stante la pacifica scindibilità delle rispettive cause, non nasceva dal ricorso principale di ATP, finalizzato a gravare esclusivamente la statuizione concernente il Romano, rispetto alla quale l’Azienda risultava soccombente. Pertanto, per tali lavoratori occorreva rispettare il termine di

sessanta giorni dalla pubblicazione e comunicazione della sentenza che si era pronunciata sul reclamo, non essendo certo sufficiente a ‘rimettere in termini’ costoro la mancata notifica del ricorso principale in cause scindibili, stante l’oramai intervenuta decadenza, non sanabile dal meccanismo dell’impugnazione incidentale tardiva.

Dichiarata l’inammissibilità del ricorso incidentale proposto dai ricorrenti diversi dal Romano, deve essere esaminato il secondo motivo del ricorso incidentale di quest’ultimo, in connessione col ricorso principale dell’Azienda, in quanto il motivo pon e la questione, pregiudiziale e assorbente, della natura giuridica del consorzio tra enti pubblici costituito in azienda speciale, ovvero se abbia o meno natura di ente pubblico economico, da cui dipende la legittimità della scelta aziendale di optare per la procedura di cui alla l. n. 223 del 1991 prevista per soggetti privati in luogo delle procedure applicabili agli altri enti pubblici in caso di riduzione del personale.
4.1. In premessa, va disattesa l’eccezione di inammissibilità della censura perché la dirimente questione della qualificazione giuridica del datore di lavoro quale ente pubblico economico, ovvero quale ente pubblico non economico, costituisce questione eminentemente di diritto, necessaria per la corretta applicazione, al caso di specie, della procedura di licenziamento collettivo ex lege n. 223 del 1991. Invero, nella specie non si contesta la ricostruzione dei fatti operata dalla Corte territoriale ma si solleva una questione di diritto, in ordine all’individuazione della corretta disciplina normativa da applicare (cfr. Cass. n. 23884 del 2022), in considerazione del fatto che la natura economica o meno di un ente deve essere accertata tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi dell’ente medesimo, non rilevando, a
tal fine, l’oggetto dell’attività stessa (Cass., Sez. Un, n. 15661 del 2006; Cass. n. 34561 del 2023): in altre parole, le censure concernono la corretta sussunzione della fattispecie e, quindi, l’interpretazione delle norme di legge applicabili alla medesima fattispecie, così come correttamente ricostruita (cfr. Cass. n. 27240 del 2024).

4.2. Ciò premesso, il Collegio giudica il motivo fondato.

Un consolidato orientamento considera le aziende speciali vere e proprie articolazioni delle pubbliche amministrazioni e conforma, pertanto, sotto taluni specifici profili applicativi, la disciplina del rapporto, pur privatistico, a principi propri dell’impiego pubblico privatizzato: il divieto di conversione del rapporto a termine (cfr. Cass. n. 30744 del 2021), la salvezza dei soli effetti ex art. 2126 cod. civ., il richiamo giustificativo alle esigenze della finanza locale e all’imparzialità concorsuale delle assunzioni, con l’ulteriore precisazione che neppure la configurazione privatistica dell’azienda speciale potrebbe escludere la dimensione pubblicistica della sua attività, nell’ottica dell’art. 41, comma 3, Cost. (cfr., Cass. n. 14262 del 1999; Cass. n.13528 del 2002; Cass. n. 6699 del 2003; Cass. n. 1107 del 2004; Cass. n. 14773 del 2010; Cass. n. 21313 del 2016; Cass. n. 25547 del 2016).
In tale prospettiva si è affermato che le aziende speciali ‘sono enti che conservano natura pubblica, non possedendo nemmeno uno statuto privatistico di tipo societario e non relazionandosi con l’ente istitutivo secondo modelli e schemi privatistici’, sicché risulta loro applicabile il principio concorsuale, tanto da determinare la nullità della nomina del direttore generale ove non preceduta da procedura concorsuale (Cass. n. 3984 del 2023).

Anche per le Sezioni Unite di questa Corte l’azienda speciale di un ente pubblico territoriale, pur non

potendo qualificarsi, ai fini della normativa sulla forma dei contratti, Pubblica Amministrazione in senso stretto, tuttavia appartiene ‘al sistema con il quale la P.A. gestisce i servizi pubblici che abbiano per oggetto produzioni di beni e attività rivolte a soddisfare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali’ (Cass. SS.UU. 20648 del 2018).

Così come in ogni ipotesi in cui occorra valutare la natura economica o meno di un ente, appare dunque necessario verificare la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività, con riferimento agli scopi istituzionali dell’ente medesimo, senza che risulti determinante l’oggetto concreto dell’attività stessa (Cass. n. 27240 del 2024, che richiama Cass. SS.UU. n. 15661 del 2006; Cass. n. 34561 del 2023).

Un ente pubblico può essere ritenuto di natura economica soltanto se produce, per legge e per statuto, e non in via di mero fatto, beni o servizi con criteri di economicità, ossia con equivalenza, almeno tendenziale, tra costi e ricavi, analogamente a un comune imprenditore; ove – invece – un ente sia destinato a perseguire normativamente molte finalità con finanziamenti dello Stato e degli enti consorziati, diversi dai corrispettivi ottenuti, la gestione, comunque, non è economica, indipendentemente dall’utilizzazione concreta di tali finanziamenti (Cass. SS.UU. n. 1132 del 2000, pure richiamata da Cass. n. 27240/2024 cit.).
4.3. Concordemente con le conclusioni illustrate dal Pubblico Ministero, nella specie sussistono plurimi elementi che inducono ad affermare la natura di ente pubblico non economico dell’ Azienda di Promozione Turistica della Provincia di Venezia.

Innanzitutto, dal punto di vista della struttura giuridica dell’ente in relazione alle finalità perseguite, va evidenziato che la costituzione dell’azienda consortile in questione,

secondo il suo statuto, è stata realizzata per la gestione associata dei servizi di cui alla legge Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33, contenente il ‘Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo’, la quale, all’art. 3,comma 1, tra le funzioni della provincia prevedeva la ‘informazione, accoglienza, assistenza turistica e promozione delle singole località fatta nell’ambito territoriale della Regione’ (lettera c) nonché la ‘gestione degli uffici provinciali di informazione ed accoglienza (IAT)’ (lettera n). Per tali finalità la gestione consortile era realizzata mediante la partecipazione di enti pubblici territoriali quali la Provincia e taluni Comuni, oltre che della Camera di Commercio di Venezia.
Le modalità, poi, con cui potevano essere perseguite dette finalità promozionali, statutariamente, dovevano tradursi nella predisposizione di servizi rivolti all’assistenza e all’accoglienza turistica, indirizzati cioè ad una collettività indeterminata per soddisfare un fine sociale di sviluppo della comunità locale, al di fuori di una logica di mercato meramente corrispettiva rispetto all’erogazione dei servizi prestati.

In tale prospettiva, con evidenza, attività quali, ad esempio, la vendita di prodotti per turisti così come la riscossione di introiti conseguenti alle licenze, alla concessione ed esposizione della pubblicità, ovvero il ricavato di altri cespiti, non potevano che assumere una valenza ancillare o, comunque, complementare rispetto al nucleo essenziale dell’espletamento di una funzione più generale di promozione turistica di interesse collettivo. Non è priva di rilievo la circostanza, che accentua la dimensione pubblicistica delle modalità con cui doveva essere esercitata l’attività, che l’Azienda consortile era tenuta a rispettare, sempre per statuto, gli atti di indirizzo adottati dalla Provincia di Venezia, gli atti di programmazione turistica
regionale, la programmazione triennale di sviluppo dei sistemi turistici locali.

Infine, ma non certo da ultimo per rilevanza, va evidenziato che il patrimonio consortile era costituito da capitale pubblico conferito dagli enti istitutivi i quali partecipavano al finanziamento delle attività con quote rapportate ai conferimenti di capitale; di modo che l’equilibrio, almeno tendenziale, tra costi e ricavi, andava realizzato con l’apporto determinante dei finanziamenti degli enti consorziati più che con i corrispettivi ottenuti dagli utenti dei servizi erogati e, quindi, non alla stregua di un qualsiasi imprenditore operante in regime di mercato.
Pertanto, dalla natura di ente pubblico non economico dell’APT deriva il rigetto del ricorso principale dell’Azienda il quale, invece, presuppone l’applicazione della l. n. 223 del 1991 operante per i soggetti privati.

Restano assorbiti gli altri motivi del ricorso incidentale del Romano in quanto o subordinati al mancato accoglimento del secondo motivo o comunque successivi nell’ ordine logicogiuridico delle questioni.

In conclusione, deve essere accolto il secondo motivo del ricorso incidentale di NOME COGNOME assorbiti gli altri, con rigetto del ricorso principale dell’Azienda di Promozione Turistica della Provincia di Venezia; va poi dichiarato inammissibile il ricorso incidentale dei lavoratori diversi dal COGNOME la sentenza impugnata va cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio al giudice indicato in dispositivo che si uniformerà a quanto statuito, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali diversi dal Romano,

dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, principale e incidentale, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13 (cfr. Cass., Sez. Un., n. 4315 del 2020).

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo del ricorso incidentale di NOME COGNOME e rigetta il ricorso principale dell’Azienda di Promozione Turistica della Provincia di Venezia in liquidazione, con assorbimento degli altri motivi di impugnazione proposti dal COGNOME; dichiara inammissibile il ricorso incidentale di COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME Gabriele, NOME Massimo, COGNOME NOME, COGNOME Angelo, COGNOME NOME, COGNOME Vanessa; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di Appello di Venezia, in diversa composizione, anche per le spese.
Ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali diversi dal Romano, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso, principale e incidentale, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’8 gennaio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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