Ente pubblico economico: quando il contratto si converte

Un consorzio ha impugnato la decisione che convertiva il contratto a termine di un lavoratore in un rapporto a tempo indeterminato. La Cassazione ha respinto il ricorso, confermando la natura di ente pubblico economico del consorzio. Tale qualificazione, basata su criteri di gestione imprenditoriale ed economicità, rende inapplicabile il divieto di conversione dei contratti previsto per le pubbliche amministrazioni, legittimando la stabilizzazione del lavoratore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ente Pubblico Economico: La Cassazione Chiarisce la Conversione dei Contratti

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su una questione cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la distinzione tra un ente pubblico economico e una pubblica amministrazione tradizionale, e le sue conseguenze sulla conversione dei contratti a termine. La decisione sottolinea che non è la forma giuridica, ma la modalità operativa a definire la natura di un ente, con importanti ricadute per i lavoratori.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dalla richiesta di un lavoratore, impiegato per quasi un decennio da un Consorzio per la gestione del servizio idrico attraverso una serie di contratti di somministrazione, collaborazione e a tempo determinato. Il lavoratore si è rivolto al Tribunale per ottenere il riconoscimento di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, data la nullità dei termini apposti ai contratti.

Il percorso giudiziario è stato complesso:

1. Tribunale di Primo Grado: Ha accolto la domanda del lavoratore, dichiarando l’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato e condannando il Consorzio a un’indennità risarcitoria.
2. Corte d’Appello (primo giudizio): Ha ribaltato la decisione, qualificando il Consorzio come una pubblica amministrazione e applicando il divieto di conversione dei contratti previsto dall’art. 36 del D.Lgs. 165/2001.
3. Corte di Cassazione (primo rinvio): Ha annullato la sentenza d’appello, incaricando la Corte territoriale di riesaminare il caso per accertare la vera natura del Consorzio, analizzando il suo statuto e le sue modalità operative per verificare se agisse con criteri imprenditoriali ed economici.
4. Corte d’Appello (giudizio di rinvio): Conformandosi alle indicazioni della Cassazione, ha qualificato il Consorzio come ente pubblico economico, confermando la sentenza di primo grado e quindi la conversione del rapporto di lavoro.

È contro quest’ultima decisione che il Consorzio ha proposto un nuovo ricorso in Cassazione, che ha portato all’ordinanza in esame.

La Qualificazione dell’Ente Pubblico Economico e le Sue Implicazioni

Il cuore della controversia risiede nella corretta classificazione del Consorzio. Quest’ultimo sosteneva di essere una pubblica amministrazione non economica, in quanto consorzio tra enti locali, privo di scopo di lucro e soggetto a controlli pubblici. Da questa qualificazione sarebbe derivata l’applicazione del divieto di trasformazione dei contratti a termine in rapporti a tempo indeterminato, una norma volta a garantire che l’accesso al pubblico impiego avvenga tramite concorso.

Tuttavia, la Corte d’Appello, nel giudizio di rinvio, ha seguito un approccio sostanziale, come richiesto dalla Cassazione. L’analisi dello statuto e dell’attività del Consorzio ha rivelato elementi tipici di un ente pubblico economico: autonomia gestionale e patrimoniale, attività gestita secondo criteri di efficienza, produttività ed economicità. Il fatto che gli utili fossero destinati al reinvestimento e al miglioramento del servizio, anziché alla distribuzione, non escludeva la natura imprenditoriale dell’organizzazione, ma anzi la confermava.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Consorzio, ritenendolo in parte inammissibile e in parte infondato. I giudici hanno confermato la correttezza del ragionamento della Corte d’Appello, la quale si era mossa nel perimetro tracciato dalla precedente sentenza di rinvio.

La Cassazione ha ribadito che per qualificare un ente non basta il suo nome o la sua origine pubblica, ma è necessario esaminare come opera concretamente. Il Consorzio, pur gestendo un servizio pubblico essenziale, lo faceva secondo logiche imprenditoriali. La sua attività era improntata a criteri di efficienza e produttività, tipici di un ente pubblico economico. Di conseguenza, il rapporto di lavoro con i suoi dipendenti è disciplinato dal diritto privato e non soggiace al divieto di conversione previsto per il settore pubblico tradizionale.

La Corte ha inoltre respinto le altre censure del Consorzio, tra cui quelle relative all’applicazione della normativa regionale sui concorsi pubblici. I giudici hanno osservato che la sequenza contrattuale era iniziata prima dell’entrata in vigore delle norme invocate e che, al tempo, la legge permetteva l’instaurazione di rapporti di lavoro per determinate qualifiche senza procedura concorsuale.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio giurisprudenziale: la natura di un ente pubblico si determina sulla base della sua gestione effettiva. Se un’entità pubblica opera sul mercato con criteri imprenditoriali di economicità ed efficienza, deve essere considerata un ente pubblico economico, a prescindere dalla sua forma giuridica o dalla finalità pubblica perseguita.

La conseguenza pratica è fondamentale per i lavoratori: i dipendenti di tali enti beneficiano delle tutele del diritto del lavoro privato, inclusa la possibilità di vedere il proprio contratto a termine convertito in un rapporto a tempo indeterminato in caso di abuso da parte del datore di lavoro. La decisione riafferma che il divieto di conversione è una norma eccezionale, strettamente legata all’accesso al pubblico impiego tramite concorso, e non può essere estesa a enti che, pur essendo pubblici, agiscono come imprese.

Come si distingue un ente pubblico economico da una pubblica amministrazione non economica?
La distinzione non si basa sulla forma giuridica o sullo scopo pubblico, ma sulle modalità operative. Un ente pubblico economico agisce con autonomia gestionale e secondo criteri imprenditoriali di efficienza, produttività ed economicità, anche se non distribuisce utili.

La conversione di un contratto a termine in uno a tempo indeterminato è possibile per un dipendente di un ente pubblico economico?
Sì. Secondo la Cassazione, il divieto di conversione dei contratti a termine previsto dall’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 si applica solo alle pubbliche amministrazioni in senso stretto e non agli enti pubblici economici, i cui rapporti di lavoro sono regolati dal diritto privato.

L’obbligo di reinvestire gli utili esclude la natura di ente pubblico economico?
No. La Corte ha chiarito che la destinazione degli utili al miglioramento degli impianti e all’abbattimento delle tariffe, anziché alla loro distribuzione, non solo non esclude la natura economica, ma anzi conferma l’organizzazione imprenditoriale dell’ente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5634 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5634 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 03/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso 1412-2023 proposto da:

CONSORZIO RAGIONE_SOCIALE, in persona del Commissario Straordinario e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 770/2022 della CORTE D’APPELLO di PALERMO, depositata il 28/07/2022 R.G.N. 158/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 03/12/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Oggetto

R.G.N. 1412/2023

COGNOME

Rep.

Ud. 03/12/2024

RILEVATO CHE

Il Tribunale di Agrigento con sentenza n.926/2013, sul presupposto della nullità dei termini apposti ai contratti di somministrazione, di collaborazione e a tempo determinato intercorsi con il Consorzio RAGIONE_SOCIALE nell’arco temporale ottobre 2002/dicembre 2011, ha dichiarato l’esistenza di un rapporto a tempo indeterminato tra le parti, condannando il datore di lavoro al pagamento di un’indennità onnicomprensiva pari a n.10 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, ai sensi dell’ar t. 32 della legge n. 183/2010.
La Corte d’ Appello di Palermo, in riforma della sentenza del Tribunale di Agrigento, con sentenza n. 532 del 2015 ha respinto tutte le domande proposte nei confronti del Consorzio, ritenendo che alla vicenda contrattuale dovesse applicarsi l’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, poiché lo stesso decreto legislativo inserisce fra le amministrazioni pubbliche i consorzi costituiti dagli enti territoriali e dalle comunità montane, in quanto enti strumentali per l’esercizio in forma associata dei servizi pubblici, escludendo anche la fondatezza della domanda risarcitoria perché il ricorrente non aveva allegato e provato il pregiudizio sofferto in ragione della condotta datoriale.
Questa Corte di cassazione, con sentenza n. 34559 del 2021 ha accolto il ricorso e cassato con rinvio alla Corte di Appello di Palermo affinchè svolgesse un nuovo accertamento sulla natura dell’ente, valutando, sulla base dell’atto costitutivo e dello statuto, se l’attività gestita dal Consorzio avesse carattere imprenditoriale e fosse improntata a criteri di economicità, e -in tal caso- verificando le ulteriori condizioni che la legislazione regionale vigente ratione temporis ha richiesto per la valida instaurazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato con gli enti pubblici, economici e non economici,
sottoposti al controllo, tutela e vigilanza della Regione o degli enti locali territoriali.

La Corte d’Appello di Palermo, con sentenza n. 770/2022, ha confermato la decisione del Tribunale di Agrigento, che aveva dichiarato l’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con decorrenza dalla pronuncia del Tribunale del 27 marzo 2013. La Corte ha qualificato il Consorzio come ente pubblico economico, confermando altresì la condanna all’indennità risarcitoria .

Per la cassazione della predetta sentenza propone ricorso il Consorzio RAGIONE_SOCIALE, articolato in due motivi; resiste con controricorso il sig. NOME COGNOME entrambe le parti hanno depositato memoria; al termine della camera di consiglio, il Collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo di ricorso, ai sensi dell’art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c., il Consorzio lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 2, della L. n. 196/1997, l’art. 86, comma 9, della L. n. 276/2003, l’art. 36, comma 5, e l’ar t. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, gli artt. 22 e 25 della L. n. 142/1990, la L.R. n. 15/2004, l’art. 97 Cost., l’art. 1 della L. n. 241/1990, nonché gli artt. 113, 115 e 116 c.p.c.

Si duole altresì della falsa applicazione dello Statuto del Consorzio RAGIONE_SOCIALE, lamentando l’errata qualificazione del Consorzio come ente pubblico economico anziché non economico, nonché l’errata valutazione delle prove. Denuncia tali carenze anche ex art. 360, n. 5, c.p.c., quali omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio.

In particolare evidenzia che, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, i consorzi tra comuni sono qualificabili come pubbliche amministrazioni, poiché la norma include

esplicitamente tra le amministrazioni pubbliche i consorzi di enti locali, come quello in esame, il cui statuto e atto costitutivo indicano chiaramente che si tratta di un ente privo di finalità di lucro. Conseguentemente, secondo il ricorrente, trova applicazione il divieto di trasformazione dei rapporti di lavoro a termine in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, sancito dall’art. 36, comma 5, del medesimo decreto legislativo.

Nella prospettazione del ricorrente le disposizioni dello Statuto corroborano questa qualificazione, indicando che il pareggio di bilancio è garantito dai contributi dei comuni consorziati (art. 5), che il personale è regolato con modalità analoghe a quelle degli enti locali siciliani (artt. 14 e 15), e che l’Ente è sottoposto alle norme regionali sulla tesoreria unica (art. 22).

La Corte territoriale, nella sentenza impugnata, avrebbe erroneamente ritenuto che la gestione di un servizio idrico integrato, in quanto di rilevanza economica, sarebbe sufficiente a qualificare il Consorzio come ente pubblico economico. Ciò, secondo il ricorrente, sarebbe in contrasto con l’art. 25, comma 7-bis, della L. n. 142/1 990, secondo cui ‘ai consorzi che gestiscono attività aventi rilevanza economica e imprenditoriale si applicano le norme previste per le aziende speciali’, mentre ‘ag li altri consorzi si applicano le norme dettate per gli enti locali’. Il Consorzio in esame, non svolgendo alcuna attività imprenditoriale, rientrerebbe nella seconda categoria.
Con il secondo motivo di ricorso, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5, c.p.c., il Consorzio denuncia la violazione e falsa applicazione di norme di diritto (segnatamente dell’art. 11, comma 2, della L. n. 196/1997, dell’art. 86, comma 9, della L. n. 276/2003, dell’art. 36, comma 5, del D.Lgs. n. 165/2001, degli artt. 22 e 25 della L. n. 142/1990 e successive modifiche, della L.R. n. 18/1999, dell’art. 1 della L.R. n. 12/1991, della L.R. n. 15/2004 e successive modifiche, dell’art. 97 Cost., degli artt.
113, 115, 116 e 132 del codice di procedura civile), la manifesta contraddittorietà e illogicità della motivazione della sentenza impugnata nonché, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio.

La Corte di Appello di Palermo, con la sentenza impugnata, avrebbe erroneamente ritenuto che la questione relativa alla legittimità delle clausole di durata apposte nei contratti di somministrazione fosse ormai coperta da giudicato, impedendo così una rinnovata valutazione della loro legittimità nella fase di rinvio.

Ed infatti, nella prospettazione del ricorrente, l’indagine sulla natura del Consorzio e sulla legittimità dei contratti sarebbe inscindibile dal giudizio sulla legittimità dei contratti, risultando oggetto della cognizione della sentenza impugnata.

Il consorzio si duole, nel motivo in esame, che in ogni caso la sentenza impugnata si basa su un’errata lettura delle norme di riferimento, in particolare dell’art. 36, comma 5, del D.Lgs. n. 165/2001, che stabilisce che la violazione di disposizioni imperative in materia di assunzione o impiego di lavoratori nelle pubbliche amministrazioni non può determinare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, tanto che, essendo il Consorzio una pubblica amministrazione, la conversione del rapporto di lavoro sarebbe in ogni caso preclusa.
Avrebbe altresì violato, la pronuncia impugnata, le norme in materia di impugnazione dei contratti a termine, omettendo di considerare come secondo la giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 30134/2018), l’impugnazione dell’ultimo contratto a termine non si estende automaticamente ai contratti precedenti, con la conseguenza che tutti i termini di impugnazione di cui alla L. n. 183/2010 e al D.Lgs. n. 81/2015 risultavano scaduti Avrebbe ancora errato, la corte di merito, omettendo l’ esame di un fatto decisivo per il giudizio, giacchè il sig. COGNOME dal 1°
luglio 2008 al 30 giugno 2009, non aveva svolto alcuna attività lavorativa per il Consorzio e non aveva sottoscritto alcun contratto a tempo determinato.

La corte territoriale non avrebbe adeguatamente considerato l’obbligo concorsuale reintrodotto dalla normativa regionale del 2004 (L.R. n. 15/2004) anche per le qualifiche più basse, che vincola anche gli enti pubblici economici al rispetto della procedura concorsuale per tutte le assunzioni, indipendentemente dalla qualifica ed al rispetto dei limiti imposti alla trasformazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti a tempo indeterminato.

La corte avrebbe dunque errato non applicando tale norma, vigente al momento della proposizione del giudizio, in luogo delle disposizioni previgenti (L.R. n. 18/1999 e L.R. n. 12/1991), che consentivano deroghe all’obbligo concorsuale per qualifiche per cui era richiesto un titolo di studio non superiore alla scuola dell’obbligo.

7.- Il ricorso, che cumula nei motivi deduzioni di violazione di legge e vizi di omesso esame di fatti decisivi in maniera promiscua, è in parte inammissibile e in parte infondato. Inammissibili, in particolare, sono le censure proposte per il vizio di cui all’art. 360, co. 1, n. 5, c.p.c., che non è deducibile in caso di impugnativa di pronuncia c.d. «doppia conforme» (v., tra molte, Cass. n. 23021 del 2014; Cass. n. 30646 del 2019); in tale ipotesi, il ricorrente in cassazione, per evitare l’inammissibilità del motivo di cui al n. 5 dell’art. 360 c.p.c., deve indicare le ragioni di fatto poste a base della decisione di primo grado e quelle poste a base della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse (v. Cass. n. 5528 del 2014).
7.1. Il primo motivo di ricorso, proposto per violazione di legge e omesso esame di molteplici atti normativi e statutari che

avrebbero dovuto condurre, nella prospettazione del ricorrente, ad affermare la natura pubblica del soggetto in esame, è infondato.

Ed infatti, la censura proposta, pur lamentando vizi di violazione di norme di legge sostanziale o processuale, deduce, in sostanza l’erronea ricognizione dei fatti che, alla luce del materiale processuale, hanno operato i giudici di merito, risultando infondata in questa sede di legittimità, contrapponendo una diversa interpretazione delle emergenze processuali.

La corte d’Appello, muovendosi nel perimetro tracciato dalla sentenza di rinvio, ha compiuto una puntuale analisi dello statuto del Consorzio e della sua attività, rilevando elementi caratteristici degli enti pubblici economici, quali l’autonomia gestionale e patrimoniale, e ha evidenziato che il Consorzio non è sottoposto ai poteri di controllo tipici degli enti pubblici non economici.

Questa corte (Cass. 34559/2021), in particolare, aveva censurato la prima sentenza poiché aveva escluso la natura di ente pubblico economico a prescindere dall’esame dell’atto costitutivo e dello statuto sul presupposto che la qualificazione fosse stata già operata dal legislatore (avendo ritenuto sufficiente, per affermare l’applicabilità del d.lgs. n. 165/2001, il richiamo all’art. 1 dello stesso decreto nonché agli artt. 22 e 25 della legge n. 142/19909) e che fosse, altresì, sufficiente valorizzare la qualità degli enti associati nonché il carattere strumentale dell’attività svolta in forma consortile.
Correttamente la sentenza di rinvio sulla base dell’analisi dello statuto ha sottolineato, quanto alla gestione imprenditoriale, come l’attività del Consorzio, pur diretta a un servizio pubblico, è improntata a criteri di efficienza, produttività ed economicità, evidenziando in particolare, come la destinazione degli utili al reinvestimento, al miglioramento degli impianti e

all’abbattimento delle tariffe non esclude la natura economica, bensì conferma l’organizzazione imprenditoriale (pag. 5 della sentenza impugnata).

La qualificazione è conforme alla giurisprudenza di legittimità (Cass. n. 23368/2022, n. 36447/2022), che ha riconosciuto come i consorzi di tal genere, pur svolgendo un servizio pubblico, operino secondo criteri di efficienza, produttività ed economicità

7.2. Il secondo motivo è inammissibile.

In particolare, quanto alla questione della invalidità dei singoli contratti a termine che, secondo il ricorrente, la corte avrebbe erroneamente considerato coperta dal giudicato, deve essere rilevato il difetto di autosufficienza del motivo, dedotto non r iportando l’atto di appello nella sua interezza, come osservato dal controricorrente che, peraltro vi provvede.

Del resto questa corte ha più volte evidenziato come, ai fini del rispetto dell’onere di specificazione dei motivi di ricorso, sono inammissibili, per violazione dell’art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c., le censure fondate su atti e documenti del giudizio di merito qualora il ricorrente si limiti a richiamare tali atti e documenti, senza riprodurli nel ricorso (SS.UU. Cass. n. 34469 del 2019, sulla scorta di Cass. SS.UU. n. 7701 del 2016).

In ogni caso la Corte d’Appello ha adeguatamente valutato la normativa regionale applicabile e ha correttamente escluso la rilevanza della L.R. n. 15/2004 rispetto al caso in esame, osservando che ‘la sequenza contrattuale di cui è stato parte il Fazio è iniziata nel 2002 e già il termine apposto al primo contratto era illegittimo, secondo la statuizione di primo grado ormai assistita dal giudicato, sicchè è applicabile ratione temporis la l. r. n. 18/99 che, modificando l’art. 1 l. r. n. 12/91, per le qualifiche e profili per i quali è richiesto il titolo di studio
non superiore alla scuola dell’obbligo consentiva instaurazione del rapporto senza procedura concorsuale.’

Il motivo in esame, a fronte di tali considerazioni, basate sulla corretta ricostruzione della vicenda processuale, per un verso non corrobora le proprie allegazioni in maniera corretta, per altro verso contrappone una diversa ricostruzione della vicenda rispetto a quella proposta e argomentata dalla corte quanto al regime applicabile.

Il ricorso deve essere pertanto respinto.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del DPR n. 115/02, nel testo risultante dalla legge 24.12.2012 n. 228, deve provvedersi, ricorrendone i presupposti processuali, sempre come da dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 4.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del DPR n. 115/02 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio, il 3 dicembre 2024

La Presidente Dott.ssa NOME COGNOME

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