Eccezione di incompetenza: P.A. deve contestare tutto

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata da una Pubblica Amministrazione è inammissibile se non contesta specificamente tutti i possibili fori alternativi. Nel caso di specie, un Comune si era opposto a un decreto ingiuntivo contestando solo alcuni criteri di competenza, omettendo quello del luogo in cui era sorta l’obbligazione. La Corte ha cassato la decisione d’appello, affermando la competenza del giudice originariamente adito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccezione di Incompetenza Territoriale: L’Onere della Prova per la Pubblica Amministrazione

Quando una Pubblica Amministrazione viene citata in giudizio, può sollevare una questione sulla competenza territoriale del tribunale adito. Tuttavia, questa contestazione non può essere generica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: l’eccezione di incompetenza sollevata da un ente pubblico, per essere valida, deve essere completa e contestare tutti i possibili fori alternativi previsti dalla legge. In caso contrario, l’eccezione è inammissibile.

I Fatti di Causa

Una società di gestione rifiuti otteneva un decreto ingiuntivo dal Tribunale di Città Beta nei confronti del Comune Alfa per il pagamento di circa 85.000 euro, dovuti per il conferimento di rifiuti urbani in una discarica locale. Il Comune si opponeva al decreto, sollevando, tra le varie difese, un’eccezione di incompetenza territoriale del Tribunale di Città Beta, indicando come competente il Tribunale di Città Gamma, dove si trovava la propria tesoreria.

Il Tribunale di Città Beta rigettava l’opposizione, ma la Corte d’Appello ribaltava la decisione, accogliendo l’eccezione del Comune e dichiarando la competenza del Tribunale di Città Gamma. La società creditrice, ritenendo errata tale decisione, proponeva ricorso per regolamento di competenza dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Eccezione di Incompetenza della P.A. sotto la Lente della Cassazione

Il cuore della questione giuridica risiede nelle modalità con cui un convenuto, in particolare una Pubblica Amministrazione, deve formulare l’eccezione di incompetenza territoriale. La legge offre diversi criteri (o fori) per radicare la competenza di un giudice: il luogo di residenza del convenuto (art. 18 c.p.c.), il foro per le persone giuridiche (art. 19 c.p.c.) e i fori facoltativi per le cause relative a diritti di obbligazione (art. 20 c.p.c.), come il luogo in cui è sorta l’obbligazione o quello in cui deve eseguirsi.

La Cassazione ha chiarito che la parte che eccepisce l’incompetenza ha l’onere di contestare la sussistenza di tutti i possibili criteri di collegamento, indicando per ciascuno le ragioni per cui non sarebbe applicabile.

L’Errore del Comune e della Corte d’Appello

Nel caso specifico, il Comune Alfa aveva contestato la competenza del Tribunale di Città Beta basandosi principalmente sul forum destinatae solutionis (il luogo di pagamento, individuato presso la propria tesoreria a Città Gamma) e negando l’applicabilità del forum contractus (il luogo di stipula del contratto).

Tuttavia, come evidenziato dalla Cassazione, il Comune aveva completamente omesso di contestare un altro, cruciale, foro alternativo previsto dall’art. 20 c.p.c.: il luogo in cui l’obbligazione era sorta (forum obligationis). L’obbligazione di pagamento era sorta a Città Beta, nel momento e nel luogo in cui la società aveva conferito i rifiuti nella discarica, eseguendo la propria prestazione. Non avendo il Comune contestato questo specifico criterio, la sua eccezione di incompetenza risultava incompleta.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società, affermando che la Corte d’Appello aveva errato nel ritenere valida l’eccezione del Comune. La Suprema Corte ha ribadito un principio consolidato (richiamando Cass. n. 11781/2020): il foro della tesoreria dell’ente pubblico (forum destinatae solutionis) è un criterio valido per individuare la competenza, ma non è né esclusivo né inderogabile.

Di conseguenza, la P.A. che intende contestare la competenza di un giudice adito ha l’onere di “contestare specificamente tutti i possibili fori, indicando le ragioni giustificative dell’esclusione di ogni momento di collegamento idoneo a radicare la competenza“.

Poiché l’eccezione del Comune era parziale, in quanto non affrontava il criterio del luogo di insorgenza dell’obbligazione, essa doveva essere dichiarata inammissibile. La Corte d’Appello, accogliendola, ha commesso un errore di diritto. La Cassazione ha quindi cassato la sentenza impugnata e dichiarato la competenza del Tribunale di Città Beta.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione pratica per chi agisce in giudizio contro una Pubblica Amministrazione e, soprattutto, per gli enti pubblici stessi. Un’eccezione di incompetenza non è una mera formalità, ma una difesa tecnica che richiede rigore e completezza. La P.A. convenuta deve effettuare un’analisi esaustiva di tutti i criteri di collegamento applicabili e contestarli punto per punto. Un’eccezione incompleta è giuridicamente inefficace e non può portare a una declaratoria di incompetenza. Per i creditori, ciò significa che una corretta individuazione del foro, basata su uno dei criteri previsti dalla legge, può resistere a contestazioni non adeguatamente formulate dalla controparte pubblica.

Quando una Pubblica Amministrazione contesta la competenza territoriale di un giudice, cosa deve fare per rendere valida la sua eccezione?
Risposta: Deve contestare specificamente tutti i possibili fori alternativi previsti dalla legge (foro del convenuto, foro dove è sorta l’obbligazione, ecc.), indicando per ciascuno le ragioni della loro esclusione. Una contestazione parziale è inammissibile.

Perché l’eccezione di incompetenza del Comune è stata ritenuta inammissibile dalla Corte di Cassazione?
Risposta: Perché il Comune si è limitato a contestare il foro basato sul contratto (forum contractus), senza però contestare adeguatamente il foro del luogo in cui è sorta l’obbligazione (Città Beta, dove avveniva il conferimento dei rifiuti), che è un criterio alternativo di competenza previsto dall’art. 20 c.p.c.

Qual è il principio affermato dalla Corte riguardo al ‘forum destinatae solutionis’ per i pagamenti della Pubblica Amministrazione?
Risposta: La Corte ha ribadito che il forum destinatae solutionis, individuato presso la tesoreria dell’ente pubblico, è un foro valido ma non esclusivo né inderogabile. Pertanto, la P.A. che vuole eccepire l’incompetenza di un altro giudice deve comunque contestare tutti gli altri fori possibili.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 25776 Anno 2024

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di competenza N. 23024/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso la cancelleria della Corte di cassazione, rappresentata e difesa dal l’ avv. NOME COGNOME come da procura allegata al ricorso, domicilio digitale EMAIL

-ricorrente –

contro

COMUNE DI MONTELEPRE, in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato in Roma, presso la cancelleria della Corte di cassazione, rappresentato e difeso da ll’avv. NOME COGNOME come da procura allegata alla memoria difensiva, domicilio digitale EMAIL

-resistente –

e contro

FALLIMENTO SERVIZI COMUNALI RAGIONE_SOCIALE in liquidazione

– intimato – avverso la sentenza n. 1876/2023 emessa dal la Corte d’appello di Catania, depositata in data 3.11.2023;

udita la relazione della causa svolta nella adunanza camerale del 4.6.2024 dal Consigliere relatore dr. NOME COGNOME

Rilevato che

c on sentenza del 19.1.2023, il Tribunale di Catania rigettò l’opposizione a decreto ingiuntivo proposta dal Comune di Montelepre -che aveva a sua volta pure chiamato in causa la RAGIONE_SOCIALE in liquidazione -in relazione al d.i. n. 2881/18, con cui s’era ingiunto all’ente il pagamento di € 84.907,23 oltre accessori, con riguar do al conferimento dei rifiuti solidi urbani nella discarica di Catania, c.da Grotte INDIRIZZO e dell’impianto di c.da INDIRIZZO ;

t uttavia, con sentenza del 3.11.2023, la Corte d’appello di Catania accolse il gravame del Comune di Montelepre avverso la prima decisione, negando la competenza monitoria del Tribunale etneo, per essere invece competente il Tribunale di Palermo, ex art. 20 c.p.c., giacché, in tema di pagamenti della P.A., il forum destinatae solutionis va individuato nel luogo in cui si trova il tesoriere;

Considerato che

avverso detta sentenza ha proposto regolamento di competenza la RAGIONE_SOCIALE in forza di un unico motivo, illustrato da memoria, cui resiste con memoria difensiva il Comune di Montelepre;

la RAGIONE_SOCIALE in liquidazione (frattanto fallita) non ha svolto difese;

il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scritta, chiedendo l’accoglimento del ricorso;

con l’unico motivo la ricorrente denuncia si lamenta la violazione degli artt. 19, 20 e 38 c.p.c., nonché motivazione carente, illogica e contraddittoria; sostiene la ricorrente che la sentenza impugnata, sul tema della competenza, mutua i medesimi vizi di genericità e incompletezza dell’eccezione sollevata dall’ente, giacché -pur richiamando il consolidato principio per cui la contestazione della competenza per territorio, nelle cause aventi ad oggetto pagamento di somme di denaro da parte di enti pubblici, deve investire necessariamente tutti i possibili fori alternativi -omette poi in concreto di verificare che tanto sia stato effettuato da parte del Comune di Montelepre, non solo quanto alla sua sede legale, ma anche in relazione al luogo in cui l’obbligazione è sorta, ex art. 20 c.p.c., così incorrendo anche nel denunciato deficit motivazionale;
Ritenuto che

il ricorso sia fondato per quanto di ragione;

p remessa l’inammissibilità delle censure che investono il preteso deficit della motivazione della sentenza impugnata (Cass. n. 6174/2018), la Corte etnea ha basato l’accoglimento del primo motivo di gravame del Comune sul presupposto che -al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice -l’ente avesse contestato la competenza per territorio sotto ogni possibile profilo, in relazione ai criteri di cui agli artt. 18, 19 e 20 c.p.c.; – i n particolare, si è evidenziato che la sede dell’ente debitore è a Montelepre e che il forum contractus non poteva operare, giacché il contratto che individuava convenzionalmente il foro di Catania era intervenuto solo tra la RAGIONE_SOCIALE e la società d’ambito, mentre l’ente vi era rimasto estraneo;
senonché -ribadito che ‘ Ai fini della competenza territoriale, nella controversia avente ad oggetto il pagamento di somme di danaro da parte degli enti pubblici, le norme di contabilità degli enti pubblici, che fissano il luogo di adempimento delle obbligazioni in quello della sede di tesoreria dell’ente, valgono ad individuare il “forum destinatae solutionis” eventualmente in deroga all’art. 1182 cod. civ., ma non rendono detto foro né esclusivo, né inderogabile. La P.A. convenuta che intenda, pertanto, eccepire la incompetenza del giudice adito, diverso da quello della sede della tesoreria, ha l’onere di contestare specificamente tutti i possibili fori, indicando le ragioni giustificative dell’esclusione di ogni momento di collegamento idoneo a radicare la competenza ‘ (Cass. n. 11781/2020) -è evidente che la Corte d’appello, coerentemente con il tenore dell’eccezione sollevata dal Comune, ha escluso la sussistenza del
forum contractus con riferimento al solo foro convenzionale, senza affatto indagare sugli altri criteri dettati dall’art. 20 c.p.c., e segnatamente sul luogo in cui era sorta l’obbligazione, ossia in Catania, mediante il conferimento dei rifiuti in discarica (né, a ben vedere, su ogni possibile profilo pure rilevante ai sensi dell’art. 19 c.p.c.) ;

la Corte, dunque, avrebbe dovuto dichiarare inammissibile l’eccezione del Comune, proprio perché incompleta quanto alla contestazione del foro di insorgenza dell’obbligazione : la suddetta eccezione, riferendosi al contratto fra RAGIONE_SOCIALE non contestava un foro ipoteticamente ad essa riferibile al lume della prospettazione del ricorso monitorio, ma un foro concernente l’insorgenza dell’obbligazione della RAGIONE_SOCIALE; del resto, nel ricorso per decreto ingiunti vo l’obbligazione del Comune veniva fatta discendere da specifici riferimenti normativi nazionali ed eurounitari (si veda il ricorso, all. 2 del fascicolo della ricorrente, pp. 2-3 ) e l’eccezione avrebbe dovuto parametrarsi a detta prospettazione, mentre la sua formulazione ne prescinde del tutto;
infine, non può ritenersi fondato l’ulteriore argomento del P.G. in relazione a ll’azione di arricchimento senza causa, giacché la relativa domanda venne introdotta non solo in via subordinata, ma soprattutto con la comparsa di risposta avverso la citazione introduttiva dell’opposizione, sicché non rilevava ai fini dell’azione esercitata con il ricorso monitorio;

il ricorso è dunque accolto, nei termini che precedono, dovendo affermarsi la competenza per territorio del Tribunale di Catania sul monitorio (e conseguentemente, sulla opposizione a decreto ingiuntivo), erroneamente denegata dalla Corte d’appello etnea , davanti al quale le parti riassumeranno la controversia, che la corte territoriale deciderà reputando sussistente la competenza del giudice di primo grado;

le spese di lite di questo giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza dell’ente resistente ; le spese nel rapporto con il Fallimento possono invece integralmente compensarsi;

P. Q. M.

la Corte accoglie il ricorso, cassa in relazione e dichiara la competenza per territorio del Tribunale di Catania in primo grado, assegnando termine di tre mesi, correnti dalla data di comunicazione del deposito della presente ordinanza, per la riassunzione dinanzi alla Corte d’appello di Catania; condanna il Comune di Montelepre alla rifusione delle spese di lite, che liquida in € 2.800,0 0 per compensi, oltre € 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfetario in misura del 15%, oltre accessori di legge; compensa le spese nei rapporti con l’intimato .
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di cassazione,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.