Eccezione di inadempimento: canone non dovuto alla P.A.

Un ente locale emetteva un’ingiunzione di pagamento a due operatori di taxi acqueo per il canone di utilizzo dei pontili. Gli operatori si opponevano, sollevando l’eccezione di inadempimento per le gravi carenze di sicurezza dei pontili. La Corte d’Appello accoglieva la loro tesi, ritenendo legittimo il rifiuto di pagare il canone a fronte dell’inadempimento dell’ente. La Corte di Cassazione ha poi dichiarato l’estinzione del giudizio per rinuncia al ricorso da parte dell’ente stesso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccezione di inadempimento: legittimo non pagare il canone se il servizio della P.A. è insicuro

Quando si stipula un accordo con un Ente Pubblico, ci si aspetta che i servizi offerti siano all’altezza degli standard pattuiti, soprattutto in termini di sicurezza. Ma cosa succede se l’Ente non rispetta i suoi obblighi? È possibile rifiutarsi di pagare il canone dovuto? Una recente vicenda giudiziaria, conclusasi con un’ordinanza della Corte di Cassazione, offre spunti fondamentali sull’applicabilità dell’eccezione di inadempimento nei rapporti con la Pubblica Amministrazione.

I Fatti di Causa

La controversia ha origine da un’ordinanza ingiunzione emessa da un importante Comune italiano nei confronti di due operatori di taxi acqueo, con la quale si richiedeva il pagamento di un canone forfettario di 1.500,00 euro per l’utilizzo dei pontili pubblici nell’anno 2014.

Gli operatori si sono opposti al pagamento, sostenendo che il Comune fosse venuto meno ai propri obblighi di manutenzione, rendendo i pontili non sicuri e inadeguati. In pratica, hanno sollevato l’eccezione di inadempimento, un principio secondo cui se una parte non adempie ai propri doveri, l’altra può legittimamente rifiutarsi di eseguire la propria controprestazione.

Il Percorso Giudiziario e l’eccezione di inadempimento

Il Tribunale di primo grado aveva respinto la richiesta degli operatori, ritenendo che il rapporto tra loro e il Comune non fosse di natura contrattuale, bensì di diritto pubblico, e che quindi il rimedio dell’eccezione di inadempimento fosse applicabile solo in casi di inadempienza gravissima e radicale, non riscontrata nel caso specifico.

Di parere opposto è stata la Corte d’Appello, che ha ribaltato la decisione. I giudici di secondo grado hanno riconosciuto l’esistenza di un nesso di interdipendenza giuridica tra l’obbligo di pagare il canone e l’onere del Comune di fornire pontili sicuri e adeguati. Secondo la Corte, il pagamento del canone non era una semplice tassa, ma il corrispettivo per un servizio specifico. Poiché una consulenza tecnica d’ufficio (CTU) aveva accertato ‘carenze significative’ nella sicurezza dei pontili (mancanza di illuminazione, parapetti, salvagenti, etc.), il rifiuto degli operatori di pagare il canone era da considerarsi legittimo.

L’esito in Cassazione

L’Ente Locale ha presentato ricorso in Cassazione contro la sentenza d’appello. Tuttavia, prima che la Corte potesse pronunciarsi nel merito, lo stesso Comune ha deciso di rinunciare al ricorso. Di conseguenza, la Corte di Cassazione ha dichiarato l’estinzione del giudizio. Sebbene non vi sia stata una pronuncia sul fondo della questione da parte della Suprema Corte, la decisione della Corte d’Appello rimane un punto di riferimento importante, consolidando l’applicabilità dell’eccezione di inadempimento anche nei rapporti di concessione con la Pubblica Amministrazione.

Le Motivazioni

La Corte d’Appello ha fondato la sua decisione sul principio di corrispettività. Ha stabilito che il canone pagato dagli operatori non era un tributo generico, ma era direttamente collegato all’uso esclusivo dei pontili e all’obbligo del Comune di mantenerli in uno stato idoneo a garantire il servizio in sicurezza. La delibera comunale stessa delineava questo legame, menzionando un ‘corrispettivo annuale per l’uso delle rive e dei pontili’.

La gravità dell’inadempimento del Comune è stata confermata non solo dalla CTU, ma anche dal fatto che l’ente preposto alla vigilanza sulla sicurezza nei luoghi di lavoro (SPISAL) aveva emesso delle prescrizioni per la messa in sicurezza dei pontili. Era irrilevante, secondo i giudici, che gli operatori avessero continuato a usare i pontili, poiché erano obbligati a farlo per contratto e non avevano alternative. Le carenze riscontrate, pur non impedendo l’uso assoluto, non consentivano un utilizzo ‘in sicurezza’ per gli operatori e per i clienti, legittimando così il rifiuto di adempiere alla propria obbligazione di pagamento.

Le Conclusioni

Questa vicenda sottolinea un principio fondamentale: anche nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, il cittadino o l’impresa non sono tenuti a pagare per un servizio che non rispetta gli standard di sicurezza e adeguatezza pattuiti. L’eccezione di inadempimento si rivela uno strumento di autotutela efficace per i concessionari, i quali possono legittimamente sospendere i pagamenti se l’ente concedente non garantisce la qualità e la sicurezza della prestazione a cui si è obbligato. La decisione rafforza la tutela del privato nei confronti della P.A., vincolando quest’ultima al rispetto puntuale dei propri doveri contrattuali.

Un operatore privato può rifiutarsi di pagare un canone di concessione se l’ente pubblico non fornisce un servizio adeguato?
Sì. Secondo la Corte d’Appello nel caso esaminato, se esiste un rapporto di corrispettività tra il pagamento del canone e la fornitura di un servizio, il concessionario può legittimamente sollevare l’eccezione di inadempimento e rifiutarsi di pagare qualora il servizio fornito dall’ente sia inadeguato, in particolare per carenze di sicurezza.

Quale livello di inadeguatezza giustifica il mancato pagamento?
Nel caso specifico, la Corte ha ritenuto sufficienti delle ‘carenze significative’ che, pur non impedendo l’uso assoluto delle strutture (i pontili), non ne consentivano un utilizzo ‘in sicurezza’ per gli operatori e i clienti. La presenza di prescrizioni da parte degli organi di vigilanza sulla sicurezza sul lavoro ha ulteriormente confermato la gravità dell’inadempimento.

Il fatto che l’operatore abbia continuato a utilizzare il servizio, seppur carente, influisce sul suo diritto di non pagare?
No. La Corte d’Appello ha ritenuto irrilevante tale circostanza, poiché gli operatori erano contrattualmente obbligati a usare quei pontili specifici e non avevano alternative. L’obbligo di utilizzo non fa venir meno il diritto di ricevere un servizio sicuro e adeguato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18534 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18534 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 07/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 32051/2020 r.g. proposto da:

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procura speciale in calce al ricorso dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME in unione all’Avv. NOME COGNOME i quali dichiarano di voler ricevere le notifiche e le comunicazioni relative al presente procedimento agli indirizzi di posta elettronica certificata indicati, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’Avv. NOME COGNOME .
-ricorrente –

CONTRO

Ditta Individuale NOME COGNOME Ditta Individuale NOME COGNOME

-intimati-

avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia n. 975/2020, depositata il 11/3/2020

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/5 /2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

Il Comune di Venezia emetteva in data 20/3/2014 ordinanza ingiunzione ex Regio Decreto n. 639 del 1910 per il pagamento del corrispettivo «uso pontili 2014» di euro 1500,00 (somma forfettaria), nei confronti di NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Proponevano opposizione il COGNOME e il COGNOME, eccependo l’inadempimento ex art. 1460 c.c., del Comune di Venezia in ordine agli obblighi di manutenzione dei pontili per taxi acquei e natanti per servizio di noleggio con conducente, oltre che con riferimento alla realizzazione dei pontili ulteriori previsti nella delibera di giunta comunale n. 533 del 2008.

Gli opponenti chiedevano, dunque, l’annullamento delle ordinanze, l’accertamento della non debenza delle relative somme, con la disapplicazione degli atti amministrativi.

Il tribunale di Venezia, con sentenza n. 1740 del 2017, rigettava la domanda di annullamento delle ordinanze ingiunzione.

In particolare, rilevava l’eccezionalità del rimedio di autotutela di cui all’art. 1460, rispetto ad uno schema di rapporto «che non è contrattuale ma di diritto pubblico».

Il concessionario non poneva le sue prestazioni in rapporto sinallagmatico rispetto a quanto l’ente gli assicurava e gli imponeva.

Peraltro, il corrispettivo copriva solo in parte i costi dell’amministrazione, ed era determinato tenendo conto non solo dell’interesse economico dei licenziatari, ma anche dell’esigenza di assicurare comunque il trasporto individuale a richiesta.

Erano dunque tre i soggetti interessati: l’ente pubblico, il licenziatario-operatore economico-e la collettività amministrata che riceveva il servizio pubblico.

Poteva, allora, sussistere inadempimento della parte pubblica, «solo quando vi sia da parte dell’ente pubblico un inadempimento estremamente grave, sia esso l’inadempimento radicale – mancata messa a disposizione di approdo alcuno – o sia esso tale da non dare luogo ad un effettivo servizio al territorio, oppure tale da minare l’equilibrio in forza del quale per il privato la licenza è un affare accettabile in termini di economicità e sicurezza».

L’eccezione di inadempimento poteva essere fatta valere solo quando se l’inadempimento non manchi del tutto, «scenda ad un tale livello da interferire in maniera drastica con la prestazione di un effettivo servizio sul territorio, e con una aspettativa di redditività per l’operatore attendibile, ex ante, in ragione delle promesse».

Tutto ciò non era stato allegato da parte degli opponenti, mentre era pacifico che gli approdi erano stati utilizzati e che l’attività svolta era stata remunerativa, come pure che il pubblico avesse ricevuto il servizio.

Avverso tale sentenza proponevano appello gli opponenti deducendo: 1) errore nel giudicare, per illogicità delle motivazioni; travisamento; 2) travisamento dei fatti; 3) illogicità della motivazione e mancata valutazione di elementi di fatto; carenza di istruttoria violazione del principio del contraddittorio; violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia; 4) violazione dell’art. 102 c.p.c. per omessa pronuncia.

La Corte d’appello di Venezia, con sentenza n. 975/2020, depositata l’11/3/2020, accoglieva l’appello.

Per la Corte territoriale la funzione del canone/corrispettivo era quella di far sì che titolari delle licenze e delle autorizzazioni

contribuissero economicamente alla realizzazione e alla manutenzione dei pontili, che essi avevano il diritto-dovere di usare in modo esclusivo e che l’amministrazione comunale aveva assunto l’onere di allestire e di mantenere in uno stato idoneo a garantire il servizio.

Sussisteva, allora, un nesso di interdipendenza, «inteso non in senso rigidamente economico, ma giuridico, tra l’obbligo di pagamento del corrispettivo/canone di concessione d’uso esclusivo e l’onere a carico del Comune di Venezia di mettere a disposizione pontili adeguati al loro utilizzo».

La delibera comunale n. 228 del 19/5/2011 aveva delineato la corrispettività del canone rispetto all’utilizzo degli approdi; tale corrispettività era stata poi ribadita dall’art. 31, comma 1bis , del Regolamento comunale, che menzionava proprio il «pagamento di uno specifico corrispettivo annuale per l’uso delle rive e dei pontili pubblici riservati, anche parzialmente, ai servizi».

Il rapporto di corrispettività prescindeva dalla entità della somma dovuta dal titolare della licenza/autorizzazione.

Era dunque corretta la scelta del giudice di ritenere applicabile l’art. 1460 c.c., anche alla luce «della pronuncia della Corte di Cass. SSUU 19600/2012».

Chiosava, poi, la Corte d’appello nel senso che «in ogni caso, il giudice ha applicato l’art. 1460 c.c.», sicché «le doglianze dell’appellante in ordine alla natura del rapporto appaiono ininfluenti rispetto alla decisione della causa e, di conseguenza, non vengono qui esaminate».

La Corte territoriale, in contrasto con quanto affermato dal tribunale, rilevava che la circostanza che l’amministrazione comunale avesse effettuato degli interventi di manutenzione nel quadriennio

2011-2015, non era di per sé sufficiente a far ritenere adempiuti gli obblighi derivanti dalla delibera di giunta comunale n. 228 del 2011.

Dalla CTU espletata emergeva che «le stazioni taxi presentavano comunque delle carenze significative».

In particolare, gli approdi non erano adeguati alla loro utilizzo per l’imbarco o lo sbarco dell’utenza e degli operatori «in sicurezza».

Era emerso che all’epoca il CTU aveva indicato «che i pontili non erano a norma di legge sotto il profilo della sicurezza, essendo in molti casi privi di illuminazione e/o antisdrucciolo e/o parapetti e/o maneggioni pali e/o salvagente e boetta e/o scaletta».

Il Comune non aveva provato di avere poi rimediato alle carenze di sicurezza indicate dal CTU per ogni singolo pontile.

La gravità dell’inadempimento emergeva «dal fatto che fu proprio lo RAGIONE_SOCIALE (ente preposto a vigilare sulla sicurezza dei luoghi di lavoro) a dare le prescrizioni per la messa in sicurezza».

Appariva dunque legittimo il rifiuto di pagare il canone pontili per l’anno 2014, posto che gli interventi effettuati dal Comune non avevano comunque sanato le mancanze riscontrate dal CTU e riportate nelle schede tecniche; nella relazione tecnica d’ufficio, infatti, erano state «constatate pontile per pontile carenze anche significative, anche dal punto di vista sicurezza dei luoghi di lavoro».

Tuttavia, gli approdi dovevano essere adeguati rispetto all’utilizzo e, di conseguenza, essere messi e mantenuti in sicurezza per l’uso degli operatori e dei clienti.

Era irrilevante la circostanza che i titolari di licenza taxi e autorizzazione di noleggio con conducente avessero continuato ad utilizzare i pontili e le stazioni taxi.

Infatti, i titolari di licenze e autorizzazioni erano obbligati ad usare i pontili messi a disposizione dal Comune e non potevano usarne altri, e ciò a prescindere dalle condizioni dei pontili stessi;

inoltre, alcuni potenziali clienti potevano aver scelto di non utilizzare i servizi in questione perché dissuasi dalle condizioni dei pontili di accesso.

In sostanza, le carenze riscontrate dal CTU non erano tali da impedire in modo assoluto l’uso dei pontili, «ma non ne consentivano un uso ‘in sicurezza’ per gli operatori e i clienti».

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Venezia.

Sono rimasti intimati NOME COGNOME e NOME COGNOME.

In data 24/4/2025 è pervenuta dichiarazione di rinuncia al ricorso da parte del Comune di Venezia.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo di impugnazione il ricorrente deduce la «violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia. Sulla natura del rapporto. Omessa e/o insufficiente e/o contraddittoria e/o errata motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. Errata e/o falsa applicazione e/o violazione dell’art. 1460 c.c. Errata e/o falsa applicazione e/o violazione dell’art. 31-bis del Regolamento comunale e della L.R.V. 63/1993, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».
Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «errata e/o falsa applicazione e/o violazione dell’art. 1460 c.c., con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Omessa e/o insufficiente e/o contraddittoria e/o errata motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.».

Con il terzo motivo di impugnazione si deduce la «errata e/o falsa applicazione e/o violazione dell’art. 1460, comma 2, c.c., con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Omessa e/o

insufficiente e/o contraddittoria e/o errata motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. Violazione/falsa applicazione del principio di cautela/prevenzione».

Con il quarto motivo di impugnazione il ricorrente si duole della «violazione dell’art. 112 c.p.c. Errata e/o falsa applicazione e/o violazione dell’art. 1460, comma 2 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Errata e/o falsa applicazione e/o violazione dell’art. 31bis del Regolamento comunale e della L.R.V. 63/1993, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Omessa e/o insufficiente e/o contraddittoria e/o errata motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.».
Deve essere dichiarata l’estinzione del giudizio.

Infatti, in data 24/4/2025 il Comune di Venezia ha dichiarato di voler rinunciare al ricorso.

Per questa Corte, a sezioni unite, la rinuncia al ricorso per cassazione risulta perfezionata nel caso in cui la controparte ne abbia avuto conoscenza prima dell’inizio dell’udienza, anche se non mediante notificazione, e, trattandosi di atto unilaterale recettizio, produce l’estinzione del processo a prescindere dall’accettazione che rileva solo ai fini delle spese (Cass., sez. un., 24 dicembre 2019, n. 34429; Cass., sez. 5, 28 maggio 2020, n. 10140; Cass., sez. 1, 22 maggio 2020, n. 9474).
Non si provvede sulle spese del giudizio di legittimità, in assenza di attività difensiva da parte degli intimati.

In materia di impugnazioni, la declaratoria di estinzione del giudizio esclude l’applicabilità dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, relativo all’obbligo della parte impugnante non vittoriosa di versare una somma pari al contributo unificato già

versato all’atto della proposizione dell’impugnazione (Cass., sez. 5, 12 ottobre 2018, n. 25485; Cass., sez. 5, 7 dicembre 2018, n. 31732).

P.Q.M.

Dichiara estinto il giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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