Eccesso di potere giurisdizionale: limiti del giudice

Una società contesta una decisione del Consiglio di Stato per eccesso di potere giurisdizionale in materia urbanistica. La Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, chiarendo che l’errata interpretazione di una norma non sconfina nella discrezionalità amministrativa, ma rientra nel potere del giudice.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di Potere Giurisdizionale: Quando il Giudice Supera i Suoi Limiti?

Il confine tra l’interpretazione della legge e l’invasione delle competenze della Pubblica Amministrazione è un tema cruciale nel diritto. La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha ribadito i principi che definiscono l’eccesso di potere giurisdizionale, chiarendo quando l’operato di un giudice può essere sindacato per motivi di giurisdizione e quando, invece, si tratta di un mero errore di valutazione, non censurabile in tale sede. Questo caso, nato da una controversia urbanistica, offre spunti fondamentali sui limiti esterni della funzione giudiziaria.

I Fatti del Caso: Costruzione Contesa e Ricorso al Giudice Amministrativo

Una società edile otteneva dal Comune un permesso di costruire per la ristrutturazione e l’ampliamento di un complesso immobiliare, che includeva la realizzazione di un nuovo edificio. I proprietari di un fabbricato confinante impugnavano il permesso davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), lamentando la violazione delle norme sulle distanze tra costruzioni previste dal piano regolatore.

Inizialmente, il TAR dichiarava il ricorso improcedibile. Tuttavia, i proprietari confinanti proponevano appello al Consiglio di Stato, il quale ribaltava la decisione di primo grado. Il Consiglio di Stato accoglieva parzialmente l’appello, ritenendo illegittimo il permesso di costruire limitatamente al nuovo edificio, in quanto realizzato in violazione delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del piano regolatore comunale, che imponevano specifiche distanze dai confini.

Il Ricorso in Cassazione per Eccesso di Potere Giurisdizionale

La società costruttrice, sentendosi lesa dalla decisione, ricorreva alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Il motivo del ricorso era uno solo e molto specifico: l’eccesso di potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato. Secondo la società, il giudice amministrativo non si era limitato a interpretare le norme esistenti, ma aveva di fatto ‘creato’ una nuova regola, un divieto non previsto esplicitamente dalle NTA comunali. A suo dire, il piano regolatore consentiva la costruzione in aderenza o a distanze inferiori in presenza di determinate condizioni, che il Consiglio di Stato avrebbe ignorato, invadendo così il campo dell’attività discrezionale riservata al Comune.

La Distinzione tra Errore di Giudizio e Sconfinamento

Il nodo centrale della questione era stabilire se l’operato del Consiglio di Stato fosse un legittimo esercizio di interpretazione normativa (seppur potenzialmente errato) o un vero e proprio sconfinamento nelle prerogative della Pubblica Amministrazione. La difesa della società sosteneva la seconda ipotesi, affermando che il giudice si era sostituito all’ente locale nel definire le regole urbanistiche.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, fornendo una lezione chiara sui confini del sindacato per motivi di giurisdizione. Le Sezioni Unite hanno ribadito un principio consolidato: l’eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo in due ipotesi estreme:
1. Difetto assoluto di giurisdizione: quando un giudice si pronuncia su materie riservate esclusivamente al legislatore o alla discrezionalità amministrativa.
2. Difetto relativo di giurisdizione: quando un giudice invade la sfera di competenza di un’altra giurisdizione (ad esempio, il giudice ordinario che decide una materia del giudice amministrativo).

Al di fuori di questi casi, ogni altra doglianza relativa all’applicazione o interpretazione delle norme di legge costituisce un potenziale error in iudicando (errore di giudizio) o error in procedendo (errore procedurale). Tali errori, per quanto gravi, non investono i limiti esterni della giurisdizione, ma attengono alla legittimità dell’esercizio del potere giurisdizionale stesso. L’interpretazione delle norme, sottolinea la Corte, costituisce il proprium dell’attività del giudice.

Nel caso specifico, il Consiglio di Stato non ha ‘creato’ una nuova norma. Ha semplicemente interpretato le disposizioni delle NTA comunali, mettendole in relazione con i principi del Codice Civile in materia di distanze. Questa operazione ermeneutica rientra pienamente nella sua funzione. La società ricorrente, in realtà, contestava il risultato di tale interpretazione, non uno sconfinamento di potere. Di conseguenza, il suo motivo di ricorso era estraneo alle ipotesi di violazione della giurisdizione.

Le Conclusioni: i Limiti Interni ed Esterni della Giurisdizione

La decisione riafferma che il controllo della Corte di Cassazione per motivi di giurisdizione non può trasformarsi in una revisione del merito della decisione del giudice amministrativo. Il sindacato è limitato alla verifica del rispetto dei confini esterni del potere giudiziario, non alla correttezza delle scelte interpretative compiute al suo interno. Un’interpretazione normativa ritenuta ‘abnorme’ o uno ‘stravolgimento’ delle norme di riferimento può, al massimo, configurare un errore di giudizio, ma non un eccesso di potere giurisdizionale. Questa pronuncia consolida la distinzione tra il controllo sulla giurisdizione e il giudizio sull’operato del giudice, garantendo certezza sui rispettivi ambiti di competenza.

Quando un giudice commette ‘eccesso di potere giurisdizionale’?
Secondo la Corte di Cassazione, un giudice commette eccesso di potere giurisdizionale solo quando invade la sfera di competenza riservata al legislatore o alla discrezionalità della Pubblica Amministrazione (difetto assoluto) o quando si pronuncia su una materia attribuita a un’altra giurisdizione (difetto relativo).

L’errata interpretazione di una norma urbanistica da parte del giudice amministrativo costituisce un eccesso di potere?
No. La sentenza chiarisce che l’interpretazione delle norme, incluse quelle urbanistiche, è il compito proprio del giudice (‘proprium’ della funzione giurisdizionale). Un’eventuale interpretazione errata, anche se grave, si configura come un ‘error in iudicando’ (errore di giudizio) e non come un eccesso di potere, poiché non sconfina al di fuori dei limiti esterni della giurisdizione.

Qual è la differenza tra un errore di giudizio (‘error in iudicando’) e un eccesso di potere?
L’errore di giudizio riguarda il modo in cui il giudice interpreta o applica una legge a un caso specifico e attiene ai limiti interni della giurisdizione. L’eccesso di potere, invece, riguarda i limiti esterni della giurisdizione e si verifica quando il giudice esercita un potere che la legge non gli conferisce, invadendo le competenze di altri poteri dello Stato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 31038 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 31038 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/11/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. NUMERO_DOCUMENTO–NUMERO_DOCUMENTO proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

contro

COGNOME NOME COGNOME, COMUNE DI VIMODRONE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 10049/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 13/12/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/11/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di cassazione voglia dichiarare inammissibile il ricorso, con conferma della proposta di definizione anticipata del 20 maggio 2025. Conseguenze di legge .

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno impugnato, dinnanzi al TAR Lombardia-Milano, un permesso di costruire rilasciato dal Comune di Vimodrone alla società RAGIONE_SOCIALE per la ristrutturazione e l’ ampliamento di un complesso immobiliare (edifici già esistenti, denominati ‘ A e B ‘), limitrofo al fabbricato di loro proprietà, e la costruzione di un nuovo edificio più a sud del lotto (un nuovo corpo di fabbrica, denominato ‘ corpo C ‘) .

L ‘impugnazione, per violazione anche del piano regolatore oltre che delle norme sulle distanze, veniva dichiarata, in primo grado, in toto improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, essendo emerso che il progetto iniziale della società era stato modificato nel 2010 (‘ riperimetrato tutto il corpo B dell’edificio con significativa diminuzione della volumetria, l’arretramento in prossimità dei balconi della proprietà confinante e l’eliminazione dell’ultimo piano rialzato ‘) .

Il Consiglio di Stato ha riformato la decisione del TAR, dichiarando procedibile il ricorso, e lo ha accolto limitatamente alle doglianze concernenti il permesso di costruire relativo a « realizzazione del corpo C in aderenza allo stabile degli appellanti », ritenuto in violazione dell’art.16.2.1 delle NTA (Norme tecniche di attuazione) del piano regolatore comunale.

Avverso tale decisione, la società RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, con un unico motivo, per sconfinamento della giurisdizione (‘ violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo -violazione degli artt. 103 e 111 cost., dell’art. 362 c.p.c. e dell’art. 110 c.p.a. in

relazione agli artt. 873 e 877 c.c. e all’art. 13 della l.r. Lombardia n. 12/2005 ‘), per avere il giudice amministrativo invaso il campo dell’attività riservata del Comune, ritenendo che la necessità di una distanza dal confine operasse « sempre e comunque », laddove « nessuna disposizione né di legge né di regolamentazione urbanistica » imponeva il mantenimento delle distanze del ‘ corpo C ‘ avendo il Comune, nelle NTA (norme tecniche di attuazione), previsto anche la possibilità di costruzione a distanze inferiori a 5 mt dal confine o « per assenso scritto dei confinanti o aventi causa » o sulla base (« fatti salvi i disposti legislativi vigenti in materia ») delle disposizioni codicistiche sulle distanze e quindi anche all’art.877 c.c. (‘ costruzione in aderenza ‘). Parte ricorrente lamenta che il giudice amministrativo abbia così « creato » una norma, introducendo un divieto non contemplato dalla normativa attuativa del piano regolatore. Resiste con controricorso NOME COGNOME, eccependo l’inammissibilità del ri corso. In data 20 maggio 2025 è stata comunicata ai difensori proposta di definizione, ex art. 380bis cod. proc. civ., sulla scorta della seguente motivazione: <>.
In data 27 maggio 2025 è stata depositata per la parte ricorrente rituale e tempestiva « istanza per la decisione del ricorso », la cui trattazione è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

Il sostituto procuratore generale, NOME COGNOME, ha depositato memoria, concludendo per l’inammissibilità del ricorso.

La società ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo la ricorrente denuncia, con riferimento agli artt. 360, primo comma, num. 1, e 362 cod. proc. civ., « eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito amministrativo e conseguente violazione dei limiti della giurisdizione da parte del Consiglio di Stato », in violazione degli artt. 103 e 111 Cost., 362 c.p.c., 110 c.p.ca., in relazione agli artt. 873 e 877 c.c. e 13 l.,r. Lombardia n.12/2005.

Secondo parte ricorrente, il C.d.S. con la sua decisione avrebbe arbitrariamente integrato l’art.16.2.1 delle NTA del Piano delle regole del PGT del Comune di Vimodrone, creando una nuova norma non prevista, né prevedibile.

La ricorrente sostiene che, in tal modo, il giudice amministrativo avrebbe invaso il campo dell’attività riservata del Comune, ritenendo che la necessità di una distanza dal confine operasse « sempre e comunque », laddove « nessuna disposizione né di legge né di regolamentazione urbanistica » imponeva il mantenimento delle distanze del corpo C, avendo il Comune, nelle NTA, previsto anche la possibilità di costruzione a distanze inferiori a 5 mt dal confine o « per assenso scritto dei confinanti o aventi causa » o sulla base (« fatti salvi i disposti legislativi vigenti in materia ») delle disposizioni codicistiche sulle distanze e quindi anche all’art.877 c.c. (costruzione in aderenza) ; il C.d.S. avrebbe, quindi, « creato » una norma, introducendo un divieto non contemplato dalla normativa attuativa del piano regolatore.
Come rilevato nella proposta di definizione ex art. 380bis c.p.c. il motivo di ricorso si appalesa inammissibile.

Secondo un principio consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, l’eccesso di potere denunziabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che
appartenga ad altri giudici), e, in coerenza con la relativa nozione posta da Corte Cost. n. 6 del 2018, tale vizio non è configurabile in relazione ad errores in procedendo o in iudicando , i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo e dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (v., tra le molte: Sez.Un. 18722 del 2024; 19244 del 2021; 30605 e 34499 del 2024; Sez. Un. n. 18259 del 2021; Sez. Un. n. 8588 del 2022).
In particolare, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al merito amministrativo è configurabile quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e, sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell’amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (Cass. Sez. Un. 04/02/2021, n. 2604; Sez.Un. 05/06/2018, n. 14437; Sez. Un. 09/04/2018, n. 8720; Sez. Un. 09/04/2018, n. 8719; v. altresì Sez. Un. 02/05/2018, n. 10440; Sez. Un. 28/04/2011, n. 9443). In sintesi, il controllo del limite esterno della giurisdizione che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione – non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori “in iudicando” o “in procedendo”, senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell’attività giurisdizionale (Cass. Sez. Un. 27770/2020; Cass. Un. Sez. 29653/2020; Cass. Sez. Un. 19244/2021)».
Si è anche detto che, alla luce della pronuncia della Corte costituzionale n. 6/2018, l ‘eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la

norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento “abnorme o anomalo” ovvero abbia comportato uno “stravolgimento” delle “norme di riferimento”, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un “error in iudicando”, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione” (Cass. Sez. Un. 8311/2019).
4. Nel caso in esame, parte ricorrente sostiene che il giudice amministrativo avrebbe invaso il campo dell’attività riservata del Comune, ritenendo che la necessità di una distanza dal confine operava « sempre e comunque », laddove « nessuna disposizione né di legge né di regolamentazione urbanistica » imponeva il mantenimento delle distanze del corpo C, avendo il Comune, nelle NTA, previsto anche la possibilità di costruzione a distanze inferiori a 5 mt dal confine o « per assenso scritto dei confinanti o aventi causa » o sulla base (« fatti salvi i disposti legislativi vigenti in materia ») delle disposizioni codicistiche sulle distanze e quindi anche all’art.877 c.c. (costruzione in aderenza) .
Con la proposta di definizione è stata rilevata l’inammissibilità del ricorso, in quanto teso a <>. In particolare, con la sentenza impugnata, il C.d.S., interpretando le norme in materia, aveva ritenuto che il permesso di costruire un fabbricato in aderenza allo stabile degli appellanti fosse in aperto contrasto con la disciplina dell’art.16.2.1 delle NTA, che stabiliva, salvo diverso accordo tra i confinanti, una distanza minima dal confine di m.5. Il C.d.S., dunque, ha esercitato il proprium della funzione giurisdizionale, che non può dar luogo ad uno sconfinamento nell’area riservata alla discrezionalità della Pubblica Amministrazione, cosicché si è al di fuori di una violazione dei limiti esterni della giurisdizione.
L’istanza di decisione ex art. 380bis c.p.c. e la memoria che, come detto, è stata successivamente depositata dal ricorrente, ai sensi dell’art. 380 -bis.1 , primo comma, cod. proc. civ., reiterano le tesi censorie già esposte in ricorso e non offrono argomenti che possano indurre ad un diverso esito dell’esposto vaglio del motivo che ne è posto a fondamento.

5. Il ricorso, dunque, deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese in favore di parte controricorrente seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Nulla deve disporsi in ordine alle spese per le parti intimate, che non hanno svolto attività difensiva.

Deve darsi atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

La conformità tra la presente decisione e la proposta di definizione anticipata comporta la condanna della ricorrente ai sensi dell’art. 96, commi terzo e quarto, cod. proc. civ.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento, in favore di parte controricorrente, delle spese processuali, che liquida in euro 2.500,00 per compensi, euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario nella misura del 15 per cento dei compensi e agli accessori di legge.

Condanna la ricorrente al pagamento dell’ulteriore importo di euro 1.250,00 ex art. 96, terzo comma, cod. proc. civ., nonché dell’importo di euro 1.250,00 in favore della Cassa delle ammende ex art. 96, comma quarto, cod. proc. civ.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1 -bis dello stesso art.

13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte Suprema di Cassazione, in data 11 novembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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