Eccesso di potere giurisdizionale: limiti del giudice

Un proprietario privato ha agito in giudizio per la restituzione di terreni occupati illegittimamente dalla Pubblica Amministrazione e per il risarcimento dei danni. Il Consiglio di Stato ha riformato la decisione di primo grado, stabilendo che nessuna statuizione risarcitoria potesse essere emessa finché l’ente pubblico non avesse deciso se acquisire il bene (ex art. 42-bis T.U. Espropri) o restituirlo. La Corte di Cassazione, investita della questione, ha rigettato il ricorso, chiarendo la nozione di eccesso di potere giurisdizionale. Ha stabilito che il Consiglio di Stato non ha sconfinato nella discrezionalità amministrativa, poiché non ha imposto una scelta specifica, e non ha commesso ‘arretramento’, in quanto la sua decisione di attendere la scelta della P.A. rappresenta una scelta interpretativa interna alla giurisdizione, e non un rifiuto di tutela.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di potere giurisdizionale: la Cassazione traccia i confini tra giudice e P.A.

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta il delicato tema dell’eccesso di potere giurisdizionale, delineando con precisione i confini tra l’autorità del giudice amministrativo e la discrezionalità della Pubblica Amministrazione. Il caso, originato dall’illegittima occupazione di un terreno privato per la realizzazione di opere pubbliche, offre spunti fondamentali per comprendere quando una decisione giudiziaria invade indebitamente le scelte amministrative e quando, invece, si mantiene nei limiti della propria funzione.

I Fatti di Causa

La vicenda ha inizio con l’azione legale di un proprietario terriero che chiede al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) la condanna di un Ente Metropolitano e della Presidenza del Consiglio dei Ministri alla restituzione dei suoi terreni, occupati senza titolo per la gestione di un’emergenza, oltre al risarcimento dei danni subiti. Il TAR accoglie la domanda, ordinando la restituzione dei suoli e condannando le amministrazioni al risarcimento.

Contro tale sentenza, le amministrazioni soccombenti propongono appello al Consiglio di Stato. Quest’ultimo ribalta la decisione di primo grado, accogliendo una tesi diversa. Secondo il Consiglio di Stato, prima di poter decidere sulla restituzione o sul risarcimento, è necessario che l’amministrazione competente (individuata nell’Ente Metropolitano) eserciti il potere conferitole dalla legge: decidere se acquisire definitivamente il bene attraverso il meccanismo dell'”acquisizione sanante” (art. 42-bis del T.U. Espropri) o se restituirlo al legittimo proprietario. Fino a tale scelta, nessuna domanda risarcitoria può essere accolta.

Il Ricorso in Cassazione per eccesso di potere giurisdizionale

L’Ente Metropolitano e il proprietario del terreno impugnano la sentenza del Consiglio di Stato dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando un duplice eccesso di potere giurisdizionale.
Da un lato, l’Ente Metropolitano denuncia un vizio di “sconfinamento”, sostenendo che il Consiglio di Stato, imponendogli di scegliere tra acquisizione e restituzione, si sia di fatto sostituito all’amministrazione in una valutazione puramente discrezionale.
Dall’altro lato, entrambe le parti lamentano un vizio di “arretramento”, poiché il Consiglio di Stato, ritenendo inammissibile la domanda di risarcimento fino alla decisione della P.A., avrebbe negato la tutela giurisdizionale a un diritto soggettivo del proprietario, di fatto rifiutandosi di esercitare il proprio potere.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione rigetta entrambi i motivi di ricorso, offrendo una chiara lezione sui limiti della giurisdizione. In primo luogo, esclude il vizio di “sconfinamento”. Il Consiglio di Stato, infatti, non ha imposto all’Ente Metropolitano una specifica e unica soluzione, ma si è limitato a riconoscere l’esistenza di un potere previsto dalla legge (l’alternativa tra acquisizione e restituzione), delineando le conseguenze processuali della mancata scelta. Non ha invaso la sfera discrezionale della P.A., ma ha semplicemente inquadrato la controversia nel corretto schema normativo. La sua decisione è stata conformativa, non sostitutiva.

Ancora più significativa è la motivazione sul presunto “arretramento”. La Corte afferma che tale vizio si configura solo quando il giudice nega in astratto la tutela a una situazione soggettiva, per un difetto assoluto di giurisdizione. Nel caso di specie, invece, il Consiglio di Stato non ha negato la propria giurisdizione; ha semplicemente esercitato il proprio potere interpretativo, giungendo alla conclusione che, allo stato attuale, la domanda risarcitoria non potesse essere accolta per ragioni procedurali e sostanziali. Questa è una scelta ermeneutica, una decisione nel merito della questione processuale. Che tale scelta sia giusta o sbagliata è un problema di “errore in iudicando”, ma non integra un eccesso di potere giurisdizionale. Rimanere nei limiti interni della giurisdizione significa anche poter compiere scelte interpretative che, pur portando al rigetto della domanda, non costituiscono un rifiuto di decidere.

Le conclusioni

L’ordinanza delle Sezioni Unite riafferma un principio cardine della separazione dei poteri: il giudice non può sostituirsi alla Pubblica Amministrazione nelle sue scelte discrezionali. Tuttavia, chiarisce che il vero eccesso di potere giurisdizionale per “arretramento” si verifica solo in caso di un’aperta e ingiustificata negazione di tutela, non quando il rigetto di una domanda è il frutto di una specifica interpretazione delle norme applicabili. La decisione di sospendere il giudizio risarcitorio in attesa della scelta amministrativa tra acquisizione e restituzione del bene è, per la Cassazione, un legittimo esercizio della funzione giurisdizionale, non una sua abdicazione.

Quando un giudice commette eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento?
Secondo la Corte, si ha sconfinamento quando il giudice amministrativo compie una valutazione diretta dell’opportunità e della convenienza di un atto amministrativo o, con la sua decisione, esprime la volontà di sostituirsi a quella dell’amministrazione, imponendole l’adozione di uno specifico provvedimento in un ambito riservato alla sua discrezionalità.

Cosa significa eccesso di potere per arretramento e perché non è stato riconosciuto in questo caso?
L’arretramento si verifica quando il giudice nega in astratto e completamente la tutela a una situazione giuridica, per un difetto assoluto di giurisdizione. Non è stato riconosciuto in questo caso perché la decisione del Consiglio di Stato di ritenere inammissibile la domanda di risarcimento non è derivata da un rifiuto di esercitare la giurisdizione, ma da una precisa scelta interpretativa delle norme, che è un’attività interna alla funzione del giudice.

Può il giudice condannare la P.A. al risarcimento per occupazione illegittima prima che questa decida se acquisire o restituire il bene?
Secondo la decisione del Consiglio di Stato, confermata indirettamente dalla Cassazione sotto il profilo della giurisdizione, no. Fino a quando l’amministrazione non esercita il potere previsto dall’art. 42-bis T.U.E., scegliendo tra l’acquisizione sanante (con indennizzo) e la restituzione, la domanda di risarcimento del danno per l’illegittima occupazione non può essere proposta, in quanto strettamente connessa a un potere amministrativo non ancora esercitato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22777 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 22777 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16039/2022 R.G. proposto da:

CITTA METROPOLITANA DI NAPOLI, in persona del Sindaco in carica, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente del RAGIONE_SOCIALE in carica, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVAP_IVA che la rappresenta e difende

-controricorrente-

nonché contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente e ricorrente incidentale-

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE

-intimate- avverso la SENTENZA del RAGIONE_SOCIALE DI STATO n. 8559/2021 depositata il 23/12/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni del AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso.

Fatti di causa

NOME COGNOME ha proposto dinanzi al Tar per la RAGIONE_SOCIALE un giudizio di risarcimento dei danni per l’avvenuta illegittima occupazione di alcuni terreni, avvenuta nell’ambito della gestione emergenziale del

ciclo dei rifiuti della regione per effetto della costruzione di una strada di accesso al sito di stoccaggio denominato ‘Cava Villaricca’ .

Nel corso del giudizio, il Tar ha disposto l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti della Città metropolitana di Napoli.

Con sentenza n. 1048 del 2021, il detto giudice ha accolto la domanda di restituzione dei suoli e di risarcimento del danno, in tal guisa condannando il Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti della regione RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE.

Sugli appelli principale e incidentale dei menzionati soccombenti, nonché su quello parimenti incidentale del COGNOME, la sentenza è stata riformata dal RAGIONE_SOCIALE di Stato.

Il RAGIONE_SOCIALE di Stato ha ritenuto che i motivi di gravame dedotti in via principale e incidentale consentissero il riesame dell’intera controversia e che al fondo della stessa vi fossero due essenziali questioni: (i) quella relativa all’individuazione dell’autorità amministrativa chiamata a emanare il provvedimento di restituzione del bene previa riduzione in pristino, oppure il decreto di acquisizione sanante (art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001); (ii) quella relativa all’individuazione dell’autorità ammini strativa tenuta al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima patita dal proprietario alla scadenza dei decreti di occupazione di urgenza.
Dal primo punto di vista il RAGIONE_SOCIALE di Stato ha ritenuto che l’amministrazione competente a valutare l’eventualità dell’acquisizione del bene, oppure la sua restituzione, fosse la Città Metropolitana di Napoli, quale soggetto utilizzatore dell’immobile.

Dal secondo punto di vista ha rilevato che fino alla decisione circa l’esercizio o meno del potere in questione da parte dell’amministrazione citata nessuna statuizione giudiziale potesse essere emanata sui profili risarcitori derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo. E ciò per la ragione che secondo una giurisprudenza già radicata quello risarcitorio, per l’occupazione illegittima del bene , è aspetto strettamente connesso all’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42 –

bis del T.u.e., sicché sino a quando l’amministrazione non si determina a esercitare o meno questo potere, liquidando, nel primo caso, il risarcimento per l’occupazione illegittima del fondo, nessuna domanda in tal senso può essere proposta dal privato, dovendosi considerare anche quest’ultima come relativa a un potere amministrativo non ancora esercitato.

Di conseguenza il RAGIONE_SOCIALE di Stato ha respinto la domanda risarcitoria e, a tutela della posizione del ricorrente in primo grado, ha accolto l’originario suo ricorso disponendo le conseguenti misure conformative.

Contro la sentenza, pubblicata il 23-12-2021 e non notificata, la Città Metropolitana di Napoli ha proposto ricorso per cassazione in tre motivi.

NOME COGNOME ha replicato con controricorso, proponendo a sua volta un motivo di ricorso incidentale.

La RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

Le società RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE sono rimaste intimate.

Ragioni della decisione

– Col primo motivo del ricorso principale è denunziata la v iolazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 2248 del 1865, all. E, e degli artt. art. 7, 31 e 34 cod. proc. amm.

In particolare viene dedotto l’ eccesso di potere giurisdizionale per cd. sconfinamento, giacché il RAGIONE_SOCIALE di Stato avrebbe imposto, nella sostanza, alla Città Metropolitana, l’adozione di uno specifico provvedimento, sia pure a contenuto alternativo tra l’acquisizione sanante e la restituzione del bene.

-Col secondo e col terzo motivo del ricorso medesimo è denunziata la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 34 cod. proc. amm.

In tal caso viene dedotto l’ eccesso di potere giurisdizione per cd. arretramento sotto due profili:

(i) per avere la sentenza negato l’esistenza di un potere di condanna alla restituzione del terreno illegittimamente occupato nei confronti dell’autore dell’illecito , quale reintegrazione in forma specifica del danneggiato , così precludendo, nelle more dell’esercizio di un potere autoritativo, la cognizione giurisdizionale del fatto illecito integrato dall’occupazione illegittima del fondo , in contrasto con gli artt. 2058 cod. civ., 34 cod. proc. amm. e anche con la giurisprudenza di questa Corte;
(ii) per aver negato, altresì, l’esistenza del potere di condanna anche a fronte del risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dall’illegittima occupazione del bene e dalla conseguente privazione del diritto di godimento nelle more del provvedimento da adottarsi ai sensi dell’art. 42 -bis del T.u.e.

III. -Con l’unico motivo del ricorso incidentale è denunziata, con analoghe argomentazioni, la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 34 cod. proc. amm. per eccesso di potere giurisdizionale anche in tal caso derivante da arretramento, nella parte in cui il RAGIONE_SOCIALE di Stato ha ritenuto inammissibile la domanda di risarcimento avanzata – in forma specifica e per equivalente – dal danneggiato fino a quando la pubblica amministrazione non avesse deciso e attuato una delle facoltà riconosciute dall’art. 42-bis del T.u.e.
IV. – Il primo motivo del ricorso principale è infondato.

Integra l’eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera riservata al potere discrezionale della p.a., la pronuncia che si spinga a prefigurare il possibile esito di una valutazione riservata all’amministrazione individuando un’unica corretta modalità di esercizio della discrezionalità propria di questa. In tal modo, difatti, il giudice amministrativo estende, in concreto, la propria giurisdizione direttamente nella sfera riservata all’amministrazione, invadendone l’ambito mediante una decisione strumentale alla valutazione dell’opportunità e/o della convenienza di un atto (cfr. tra le varie Cass. Sez. U n. 29082-19, Cass. Sez. U n. 7832-20, Cass. Sez. U n. 16260-
20, Cass. Sez. U n. 5365-22). E difatti in linea generale si dice che il vizio sussiste quando con la sua decisione il giudice amministrativo compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza di un atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (o esclusiva) (v. anche Cass. Sez. U. n. 18671-20).
Nella situazione di specie, il RAGIONE_SOCIALE di Stato non ha imposto all’amministrazione l’adozione di uno specifico (seppure alternativo) modulo provvedimentale, e quindi non ha usurpato la funzione amministrativa.

Si è fermato alla ricognizione del dato normativo (art. 42-bis del T.u.e.) ritenuto essenziale alla stregua di premessa per la soluzione del caso concreto, secondo le alternative in esso stabilite, e ne ha tratto le conseguenze.

Ha in vero affermato che fino alla decisione dell’amministrazione circa l’esercizio o meno del potere disciplinato dalla norma nessuna statuizione giudiziale poteva essere emanata sui profili risarcitori -in forma specifica o per equivalente derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo, trattandosi di profili correlabili a un potere amministrativo non ancora esercitato.

V. – Il secondo e il terzo motivo del ricorso principale, così come l’unico motivo del ricorso incidentale, attengono a tale specifico rilievo, e lo criticano -questa volta – per eccesso di potere da arretramento.

I motivi sono inammissibili.

La violazione del limite della giurisdizione per asserito arretramento non è configurabile neppure in astratto quando, come nella specie, la negazione di tutela alla situazione soggettiva azionata risulti frutto di una scelta ermeneutica -giusta o sbagliata che sia -a

proposito del significato delle norme di diritto applicate ( ex aliis v. Cass. Sez. U n. 27174-22).

In questa condizione si rimane nei limiti interni della giurisdizione, poiché le scelte ermeneutiche del giudice amministrativo possono integrare -come quelle di qualunque giudice – al più un errore giuridico, in iudicando o in procedendo (v. Cass. Sez. U n. 27770-20, Cass. Sez. U n. 12586-19 e molte altre).

In altre parole, così come per l’ipotesi di sconfinamento, anche il vizio di giurisdizione da arretramento può essere affermato in rapporto al solo limite esterno, e il mero fatto della negazione della tutela azionata, dipendente da una scelta interpretativa di norme di legge, non è tale da integrarlo, essendo cosa diversa dall’ ipotesi nella quale si affermi, invece, che la specifica situazione soggettiva è completamente priva di tutela in astratto, per un difetto assoluto di giurisdizione.
VI. -Le difficoltà della ricostruzione giuridica sottesa alla vicenda che ha condotto al giudizio amministrativo di danno costituisce (v. C. cost. n. 77 del 2018) grave ragione di compensazione delle spese processuali.

p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e compensa le spese processuali.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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