Eccesso di potere giurisdizionale: limiti del giudice

Una società titolare di una concessione esclusiva per il servizio di navetta portuale si è rivolta alla Corte di Cassazione, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse commesso un eccesso di potere giurisdizionale annullando la sua concessione e ordinando l’indizione di una gara pubblica. La Corte ha respinto il ricorso, chiarendo che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo valutare la legittimità degli atti di affidamento e disporre le misure correttive necessarie, come l’indizione di una gara, senza che ciò costituisca un’invasione della sfera discrezionale della Pubblica Amministrazione. La sentenza ribadisce l’importante principio dell'”effetto conformativo” delle sentenze di annullamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di potere giurisdizionale: la Cassazione definisce i confini del giudice amministrativo

L’ordinanza in esame offre un’importante lezione sui limiti del sindacato del giudice amministrativo e sulla nozione di eccesso di potere giurisdizionale. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha chiarito quando l’intervento del giudice su una concessione pubblica non invade la sfera discrezionale della Pubblica Amministrazione, ma rappresenta un legittimo esercizio della funzione giurisdizionale. Il caso riguarda l’affidamento del servizio di navetta per i crocieristi in un importante porto italiano.

I Fatti di Causa: Dalla Concessione Esclusiva al Contenzioso

Una società di servizi portuali deteneva, dal 2005, una concessione diretta da parte dell’Autorità Portuale per il servizio di trasporto dei crocieristi dal porto alla stazione ferroviaria. Un’altra azienda, operatore turistico, ha impugnato dinanzi al TAR gli atti con cui l’Autorità Portuale regolava tale servizio, lamentando l’illegittimità dell’affidamento esclusivo e diretto.

Il TAR prima, e il Consiglio di Stato poi, hanno dato ragione all’operatore turistico, annullando i provvedimenti. Le ragioni erano duplici:
1. Incompetenza Funzionale: Il servizio in questione era qualificabile come trasporto pubblico di linea, di competenza esclusiva del Comune e non dell’Autorità Portuale.
2. Perdita dei Requisiti: La società concessionaria non possedeva più i requisiti per l’affidamento diretto, poiché l’Autorità Portuale aveva ceduto la sua quota di partecipazione minoritaria nella società.

Di conseguenza, il Consiglio di Stato ha non solo confermato l’annullamento, ma ha anche ordinato all’Autorità Portuale di indire una gara pubblica entro tre mesi per l’affidamento del servizio.

La Decisione della Corte: Nessun Eccesso di Potere Giurisdizionale

La società concessionaria ha impugnato la decisione del Consiglio di Stato dinanzi alla Cassazione, denunciando un triplice eccesso di potere giurisdizionale. A suo dire, il giudice amministrativo avrebbe:
* Invaso la giurisdizione del giudice ordinario, pronunciandosi sulla validità della convenzione di concessione.
* Sconfinato nella discrezionalità amministrativa, sostituendosi all’Autorità Portuale nel valutare la decadenza della concessione.
* Ecceduto i propri poteri ordinando l’indizione di una gara e dettandone tempi e modalità.

La Corte di Cassazione ha rigettato tutti i motivi di ricorso, fornendo chiarimenti fondamentali sui limiti del sindacato giurisdizionale.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha stabilito che il Consiglio di Stato non ha commesso alcun eccesso di potere giurisdizionale. In primo luogo, il giudice amministrativo non ha giudicato la validità del contratto originario (materia del giudice civile), ma la legittimità degli atti amministrativi successivi che hanno permesso la prosecuzione di un rapporto concessorio nonostante la palese incompetenza dell’ente concedente e la perdita dei requisiti soggettivi del concessionario. Questa valutazione rientra pienamente nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni.

In secondo luogo, dichiarare l’illegittimità del servizio non ha significato invadere la discrezionalità della P.A. sulla revoca o decadenza. Il giudice ha semplicemente rilevato la presenza di cause ostative ed inderogabili all’affidamento diretto, effettuando un controllo di legittimità e non di merito.

Infine, l’ordine di indire una gara pubblica non è un’ingerenza indebita, ma costituisce il cosiddetto “effetto conformativo” della sentenza di annullamento. Una volta annullato l’affidamento illegittimo, il giudice ha il potere-dovere di indicare alla P.A. la via maestra per ripristinare la legalità, che in questo caso è la procedura ad evidenza pubblica. Si tratta di un criterio puramente conformativo che orienta la futura azione amministrativa senza esaurirne la discrezionalità.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio cruciale: il controllo del giudice amministrativo non si ferma al mero annullamento dell’atto illegittimo. Attraverso l’effetto conformativo, la sentenza può e deve orientare la P.A. verso l’adozione di provvedimenti conformi a legge, specialmente in materie complesse come le concessioni pubbliche. La decisione chiarisce che ordinare una gara non è sostituirsi all’amministrazione, ma garantirne l’azione nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e concorrenza. Per le imprese, ciò significa avere la certezza che le illegittimità accertate in giudizio porteranno a conseguenze concrete e al ripristino delle corrette dinamiche di mercato.

Può il giudice amministrativo dichiarare illegittimo un affidamento diretto e ordinare una gara pubblica?
Sì. La Corte ha stabilito che rientra nei poteri del giudice amministrativo non solo annullare gli atti illegittimi, ma anche indicare alla Pubblica Amministrazione il percorso corretto da seguire, come l’indizione di una gara. Questo non è un eccesso di potere giurisdizionale, ma un “effetto conformativo” della sentenza.

La valutazione sulla perdita dei requisiti di un concessionario spetta al giudice o alla Pubblica Amministrazione?
Spetta al giudice amministrativo verificare se un concessionario possiede i requisiti di legge per l’affidamento. Secondo la sentenza, il rilievo della mancanza di requisiti soggettivi non è un’invasione della discrezionalità amministrativa, ma un controllo di legittimità sugli atti che hanno permesso la prosecuzione del rapporto.

Qual è la differenza tra giurisdizione di legittimità e di merito nel giudizio amministrativo?
La giurisdizione di legittimità riguarda il controllo sulla conformità degli atti amministrativi alla legge (es. incompetenza, violazione di legge). La giurisdizione di merito, invece, riguarda l’opportunità e la convenienza della scelta amministrativa. Il giudice amministrativo di regola esercita un controllo di legittimità e sconfina nel merito (commettendo eccesso di potere giurisdizionale) solo quando sostituisce la propria valutazione a quella, discrezionale, della PA.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 17490 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 17490 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 29/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11669/2023 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COMUNE DI CIVITAVECCHIA, elettivamente domiciliato in CIVITAVECCHIA, INDIRIZZO.LE COGNOME C/O CASA COMUNALE, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende -controricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOMECODICE_FISCALE

-controricorrente-

contro

AUTORITÀ DI SISTEMA RAGIONE_SOCIALE SETTENTRIONALE DI CIVITAVECCHIA

-intimata- avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO n. 317/2023 depositata il 10/01/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME la quale chiede che la Corte dichiari l’inammissibilità del ricorso.

Fatti di causa .

§ 1. RAGIONE_SOCIALE propone tre motivi di ricorso per la cassazione, ex art. 111 co. 8^ Cost., della sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Consiglio di Stato ha confermato, anche se con motivazione parzialmente diversa, la sentenza TAR Lazio n. 9346/2019, di annullamento per difetto assoluto di competenza -su ricorso dell’agenzia marittima raccomandataria e tour operator RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) e con la partecipazione al giudizio altresì del Comune di Civitavecchia – di alcuni p rovvedimenti dell’ Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale, concernenti il servizio di ‘navettamento’ dei crocieristi dal porto alla stazione ferroviaria di Civitavecchia; servizio già affidato ad essa RAGIONE_SOCIALE
spa (quale società di servizi generali costituita, ex artt. 6 e 23 legge n. 84/1994, tra società portuali e con partecipazione minoritaria dell’Autorità di Sistema, poi ceduta con gara pubblica) in forza di convenzione di concessione 26.5.2005 n. 2956, stipulata non in esito a gara ma in via diretta ex art. 23 co. 5^ legge da ultimo citata.

Questi i fatti qui rilevanti:

Il ricorso di Medov -recante anche domanda risarcitoria per mancata messa a gara del servizio, illegittimità delle tariffe praticate, abuso di posizione dominante -aveva segnatamente ad oggetto i seguenti atti dell’ Autorità di Sistema Portuale: -l’ordinanza n. 14/2018 di regolazione del servizio di trasporto su autobus (navette) dei passeggeri crocieristi; -l’ordinanza n. 15/2018 di apertura al pubblico transito e disciplina di accesso dell’area demaniale marittima di ‘INDIRIZZO‘ nel porto di Civitavecchia; -il decreto del Presidente dell’Autorità Portuale n. 94/2018 di adozione di nuove tratte di collegamento interne in ambito portuale da e verso la stazione ferroviaria di Civitavecchia; -l’ordinanza n. 24/2018 di modifica di talune disposizioni della ordinanza n. 15/2018 cit.;
Il Tar Lazio ha annullato i provvedimenti così impugnati sul presupposto che l’Autorità di Sistema Portuale difettasse di competenza funzionale (spettante in via esclusiva al Comune, ai sensi della LR n. 30/1998 e del d.lgs n. 422/1997) a regolare i servizi di linea del trasporto pubblico sul territorio comunale quale doveva considerarsi quello in esame, con conseguente assorbimento di ogni altro profilo;

L’Autorità di Sistema Portuale ha interposto appello, contro RAGIONE_SOCIALE e nei confronti del Comune e di RAGIONE_SOCIALE, avverso la sentenza TAR di annullamento;

Il Consiglio di Stato, nel rigettare il gravame, ha affermato che:

-come evincibile dalle risultanze istruttorie, il servizio in questione concretava, in effetti, una tratta del servizio pubblico di trasporto che, per quanto dedicata ai soli crocieristi, era demandata alla istituzione ed alla regolamentazione del Comune di Civitavecchia, e ciò anche indipendentemente dalla ubicazione, dentro o fuori l’area portuale demaniale di competenza territoriale dell’ Autorità di Sistema, della zona di capolinea denominata ‘INDIRIZZO‘, con conseguente illegittimità dell’affido diretto del servizio a RAGIONE_SOCIALE; -ulteriore profilo di illegittimità era poi ravvisabile nel fatto che quest’ultima, pur legittimamente costituita, al momento dell’affidamento, quale società di servizi con partecipazione non maggioritaria (19 %) dell’ Autorità di Sistema Portuale, aveva poi perso questa legittimazione, stante la sopravvenuta cessione di questa quota non maggioritaria a favore di RAGIONE_SOCIALE; da ciò derivava la illegittimità dei provvedimenti (tra i quali quelli impugnati) con i quali l’ Autorità di Sistema Portuale aveva disposto la prosecuzione della concessione di navettamento, con esclusione di ogni altro operatore (quali tour operator, taxi e veicoli NCC) a favore di RAGIONE_SOCIALE (illegittimità già rilevata, nella sottrazione a gara pubblica e nel sistema determinativo delle tariffe di trasporto, anche dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti – ART, adita da Medov: delibera n. 131/2017); -fermi questi profili di illegittimità, Medov, come già ritenuto dal TAR, non aveva provato né nell’ an né nel quantum il diritto al conseguente risarcimento del danno;
Ha infine stabilito il Consiglio di Stato: ‘ nelle more dell’indizione della procedura di gara per l’affidamento del servizio in

questione, che dovrà avvenire entro e non oltre tre mesi dalla pubblicazione della presente sentenza, l’ Autorità di Sistema Portuale dovrà consentire l’accesso al porto, nonché il prelievo e l’accompagnamento dei crocieristi da e per il molo di attracco, ai tour operator, alle agenzie di viaggio che vendono pacchetti turistici con crociere facenti scalo nel porto di Civitavecchia, nonché agli NCC ed ai taxi che debbano trasportare i suddetti crocieristi. Ai fini dell’ordinato svolgimento del traffico all’interno del porto, potrà essere richiesto, al varco di accesso al porto, ai primi l’esibizione del documento identificativo del tour operator o dell’agenzia di viaggio dell’impresa e, ai secondi, l’esibizione del titolo di viaggio dei crocieristi trasportati in taxi o NCC ‘.
Mentre l’ Autorità di Sistema Portuale, intimata, non ha svolto difese, RAGIONE_SOCIALE ed il Comune di Civitavecchia hanno depositato controricorso, sostenendo la inammissibilità ovvero infondatezza del ricorso.

La ricorrente ha depositato memoria 14 marzo 2025.

Il Procuratore Generale, con conclusioni 28.2.2025, ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile, stante l’insussistenza nella specie di alcuna delle ipotesi di eccesso giurisdizionale, ovvero di sconfinamento nella sfera di discrezionalità della PA, dedotte dalla parte ricorrente.

Ragioni della decisione.

§ 2.1 Con il primo motivo di ricorso, RAGIONE_SOCIALE lamenta : ‘ difetto relativo di giurisdizione del giudice amministrativo il quale ha dichiarato illegittimo il servizio di navettamento affidato a RAGIONE_SOCIALE ai sensi della convenzione sottoscritta il 26 maggio 2005 con l’Autorità portuale, con conseguente invasione della giurisdizione riservata al giudice ordinario. Violazione dei c.d. limiti

esterni della giurisdizione, avendo il giudice amministrativo pronunciato su materia -quella concernente la validità e la legittimità della Convenzione -attribuita alla giurisdizione ordinaria’.

Erroneamente il Consiglio di Stato avrebbe dichiarato illegittima la Convenzione in questione (sempre che a tale affermazione dovesse riconoscersi la valenza di vera e propria ragione decisoria e non di mero obiter dictum ), in ciò pronunciando in violazione dei limiti di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo pacifico che, in materia di concessioni amministrative, le vicende relative ai rapporti successivi all’atto autoritativo a seguito del quale è stata adottata la concessione sono riservate alla giurisdizione del giudice ordinario: ‘ È pacifico, infatti, che spetta soltanto all’a.g.o. pronunciarsi sulla validità, invalidità, sulla nullità, sull’annullamento, sulla risoluzione o sull’inefficacia di una concessione ‘.
§ 2.2 Con il secondo motivo di ricorso RAGIONE_SOCIALE deduce: ‘ eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato nella parte in cui ha dichiarato illegittimo il servizio di navettamento affidato a RAGIONE_SOCIALE ai sensi della convenzione sottoscritta il 26 maggio 2005 con la autorità portuale, in assenza di una procedura di revoca o di decadenza disposta dalla predetta autorità ex lege o ex contractu’. Il Consiglio di Stato sarebbe in sostanza incorso nel vizio di eccesso di potere giurisdizionale , ‘ avendo il giudice amministrativo dichiarato illegittimo il servizio di navettamento affidato a Port Mobility (…) impedendo all’Autorità Portuale di valutare se, a seguito della sopravvenuta cessione, da parte dell’Autorità, della sua quota societaria del 19% in favore di RAGIONE_SOCIALE, vi fossero le condizioni per procedere con atto amministrativo motivato alla revoca o alla decadenza della Convenzione ‘. Ciò concreterebbe, in sostanza, l’invasione da parte del Consiglio di Stato della sfera di valutazione discrezionale dell’Autorità di Sistema Portuale in ordine alla
sussistenza dei presupposti previsti dal contratto (art. 19 Conv.) per procedere alla revoca, all’annullamento in autotutela ovvero alla decadenza della Convenzione; ciò all’esito della previa contestazione alla concessionaria e mediante adozione di atto motivato di caducazione. Del resto, tanto la disciplina speciale (‘concessione di aree e banchine’) di cui alla legge n. 84/1994, quanto la disciplina generale sui contratti pubblici (art. 176 d.lgs 50/2016, confluito nell’art. 190 d.lgs. n. 36/2023) disciplinano le ipotesi di caducazione del rapporto concessorio nelle varie forme (annullamento in autotutela, revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico, risoluzione, recesso), sempre demandando alla PA la valutazione discrezionale dei relativi presupposti; tanto che, nel caso di specie, ben avrebbe potuto l’Autorità di Sistema Portuale valutare la fuoriuscita di RAGIONE_SOCIALE dalla compagine sociale di RAGIONE_SOCIALE e la ricostituzione, a mezzo evidenza pubblica, dell’assetto societario originario o equivalente della società di servizi.
§ 2.3 I due motivi di ricorso in esame sono suscettibili di trattazione unitaria perché lamentano due forme di manifestazione di asserito sconfinamento giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato (il primo nei confronti delle prerogative giurisdizionali del giudice ordinario, il secondo in rapporto alla potestà decisionale della PA), entrambe riconducibili alla dichiarazione di illegittimità, oltre che dei quattro provvedimenti impugnati poc’anzi elencati, anche dello stesso affidamento concessorio del servizio di navettamento a Port RAGIONE_SOCIALE.
In sostanza, il Consiglio di Stato avrebbe esondato dai propri limiti giurisdizionali nel momento in cui, in assenza di istanza di parte ed andando ben oltre la stessa decisione del Tar, si sarebbe pronunciato a tutto campo anche sulla validità in sé dell’affidamento, per poi escluderla dettando addirittura i rimedi sostitutivi.

Si tratta di motivi infondati.

Va in proposito premesso e ribadito il consolidato assetto interpretativo -confortato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 6 del 2018 -secondo cui l’eccesso di potere denunziabile con ricorso per cassazione avverso sentenza del giudice speciale per ‘motivi attinenti alla giurisdizione’ va riferito in via esclusiva (v. Cass.SSUU nn. 26164/22, 7839/20, 7926/19, 29082/19, ed innumerevoli altre): a) alle ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale), ovvero di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici); b) alle ipotesi in cui il giudice amministrativo (o contabile) applichi non già la norma esistente bensì una norma da esso stesso creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete; la mancata o inesatta applicazione di norme di legge non comportando, viceversa, la creazione di una norma inesistente, con conseguente invasione della sfera di attribuzioni del legislatore, posto che il controllo sulla giurisdizione non è in alcun caso estensibile alla prospettazione di pure e semplici violazioni di legge da parte del giudice speciale; c) alle ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo della usurpazione della funzione amministrativa, configurabile allorquando, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito riservato alla P.A., detto giudice compia una diretta e concreta
valutazione della opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella della P.A. mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa.

In nessun caso può essere configurato quale ‘motivo attinente alla giurisdizione’ quello volto a far constare gli errores in iudicando o in procedendo nei quali sarebbe incorso il giudice speciale, non investendo questi errori il superamento dei suindicati limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo o contabile, quanto soltanto la legittimità e correttezza del suo esercizio. E ciò quand’anche tali errori possano risultare forieri di decisioni anomale, abnormi o segnate dal radicale stravolgimento delle norme, sostanziali o processuali, di riferimento.
§ 2.4 Ciò richiamato, si osserva che nella concretezza del caso il Consiglio di Stato (per quanto più specificamente attiene al primo motivo di ricorso) si è pronunciato in sede di gravame della sentenza TAR n.9346/19 (confermandola), la quale si era a sua volta pronunciata non sulla validità o legittimità della convenzione stipulata dall’ Autorità di Sistema RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ma sui su indicati provvedimenti autoritativi di regolazione del servizio, ritenuti illegittimi, e quindi annullati, perché adottati al di fuori della competenza (funzionale, ancor prima che territoriale, vertendosi di disciplina di servizi di linea riservata al Comune) dell’Autorità di Sistema Portuale: (ordinanza n. 14/2018 di regolazione del servizio di navettamento su autobus dei passeggeri crocieristi; – ordinanza n. 15/2018 di apertura al pubblico transito e disciplina di accesso dell’area demaniale marittima di ‘INDIRIZZO‘ nel porto di
Civitavecchia; decreto del Presidente dell’Autorità Sistema Portuale n. 94/2018 di adozione di nuove tratte di collegamento interne in ambito portuale da e verso la stazione ferroviaria di Civitavecchia; ordinanza n. 24/2018 di modifica di talune disposizioni della precedente ordinanza n. 15/2018 cit.).

Si legge nella sentenza del Consiglio di Stato (pag.29) che l’interesse fatto valere da COGNOME nel ricorso introduttivo era quello di ‘ rimuovere il limite alla propria attività di tour operator e di agenzia turistica derivante dai provvedimenti impugnati i quali avrebbero disposto una illegittima esclusiva a favore di una società (RAGIONE_SOCIALE per di più priva dei requisiti di legge; rimuovere la discriminante applicazione di tariffe, disomogenee rispetto a quelle applicate a tutti gli altri operatori, disposta con gli atti impugnati ‘.
Il Consiglio di Stato recepisce poi totalmente (pagg.31 segg.) la ratio dei primi giudici relativa all’incompetenza funzionale dell’Autorità Portuale, non già a stipulare la convenzione concessoria, ma proprio a disciplinare la materia dedotta nei provvedimenti impugnati, osservando poi (pag.34): ‘ è evidente dalla semplice lettura del dato testuale del decreto riportato come l’autorità portuale abbia esorbitato dalle proprie competenze spingendosi ad istituire e regolare tratte di trasporto pubblico, quantunque dedicato ai crocieristi, incidenti sul territorio del Comune di Civitavecchia, per di più riservandone l’affidamento in esclusiva alla RAGIONE_SOCIALE‘.
Ciò posto, il Consiglio di Stato va però oltre quanto statuito dal TAR, osservando anche che, in effetti, e come già rilevato dall’Autorità Regolativa dei Trasporti, il rapporto attualmente in essere con RAGIONE_SOCIALE non poteva proseguire, non avendo più, quest’ultima, i requisiti di affidamento (propri della società di servizi ai sensi della legge 84/1994), stante l’avvenuta cessione della quota non di maggioranza già in essa detenuta dalla Autorità Portuale; ‘ ne

discende che sono illegittimi i provvedimenti con cui l’autorità, nonostante la dismissione della sua quota societaria, ha negli anni disposto o autorizzato la prosecuzione del rapporto concessorio del 26 maggio 2005 di affidamento a RAGIONE_SOCIALE avente ad oggetto la concessione in esclusiva del servizio di gestione dei parcheggi e di mobilità in ambito portuale, ivi compresi i provvedimenti da ultimo impugnati, dei quali è stata già accertata la nullità per difetto assoluto di competenza ‘ (sent.pag. 36).
Appare dunque sufficientemente chiaro che il Consiglio di Stato non si sia limitato a pronunciare (confermando la prima decisione) l’annullamento delle quattro ordinanze impugnate da COGNOME, ma abbia affermato anche l’illegittimità di provvedimenti ulteriori, quelli aventi segnatamente ad oggetto la prosecuzione del rapporto concessorio del 2005 con RAGIONE_SOCIALE pur dopo il venir meno in quest’ultima del requisito della quota di partecipazione non di maggioranza ai sensi della legge citata. La stessa prescrizione, contenuta in sentenza, di provvedimenti lato sensu attuativi e conseguenziali di questa illegittimità non si spiega se non sul presupposto dell’effettivo annullamento dei suddetti provvedimenti di affido, oltre a quelli (direttamente e specificamente impugnati) aventi più ristretto oggetto nella regolamentazione in sé del servizio affidato (così, ad esempio, quanto a tratte esercitabili; a disponibilità ed accesso all’area di INDIRIZZO; ad esclusiva della prestazione).
Ebbene, e con ciò avvicinandosi ai profili di giurisdizione che, soli, possono essere presi in considerazione in questa sede, a tanto il Consiglio di Stato si è risolto sulla considerazione che fin dal primo motivo del ricorso originario (riproposto in appello) COGNOME aveva lamentato ‘ che l’affidamento dell’intero servizio di navettamento dei crocieristi in esclusiva a Port Mobility sarebbe illegittimo in quanto disposto in via diretta, al di fuori di una regolare procedura ad
evidenza pubblica e nei confronti di una società che non possiede più i requisiti di legge ‘ (sent. pag. 34). Dal ragionamento seguito dal Consiglio di Stato emerge poi la stretta connessione e diretta incidenza che l’annullamento delle ordinanze impugnate sortiva sulla legittimità in sé (oltre che sulla pratica attuabilità) del rapporto di ‘ navettamento ‘ globalmente ed unitariamente considerato, quantomeno sotti i profili sia dell’incompetenza funzionale della Autorità di Sistema Portuale a disciplinare tratte di trasporto pubblico sul territorio (anche) comunale, sia della illegittimità del regime di affidamento in esclusiva e tariffazione, senza evidenza pubblica.
Appare dunque evidente che, così facendo, il Consiglio di Stato ha adottato una decisione sul merito di domande che ha reputato essere state ad esso in effetti devolute, così come in sentenza ricostruite e qualificate; sennonchè, l’attività di qualificazione delle domande di parte e, prima ancora, il rispetto del principio generale di correlazione tra il chiesto ed il pronunciato, rientrano nell’osservanza della disciplina processuale, in modo tale che la loro eventuale violazione non implica sconfinamento giurisdizionale ma, a tutto concedere, error in procedendo (erronea individuazione dell’oggetto del contendere) irrilevante nella presente sede.
Né lo sconfinamento di giurisdizione potrebbe qui ravvisarsi sul presupposto che, dopo aver ecceduto dai limiti della domanda, il Consiglio di Stato avrebbe anche, e conseguenzialmente, ecceduto dai limiti stessi della giurisdizione amministrativa, per attingere a quella propria del giudice ordinario.

Basterà infatti osservare come, pur volendosi ravvisare il primo profilo (ultrapetizione), il secondo (eccesso di giurisdizione) sarebbe ad ogni modo escluso dal fatto che gli elementi di illegittimità ravvisati dal Consiglio di Stato concernevano non lo svolgimento successivo e paritetico del rapporto di concessione ovvero la

regolazione delle sue partite economiche tra le parti, ma proprio le modalità del suo affidamento-rinnovo (senza evidenza pubblica ed in assenza dei requisiti soggettivi), con ciò vertendosi in ogni caso di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 co. 1^ lett. c) e lett. e) nn. 1 e 2 cod.proc.amm. (v. Cass.SSUU n. 584/14, n. 13701/18, n. 27768/20, in materia di accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi di natura concessoria).

§ 2.5 Parimenti da escludersi è anche l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella discrezionalità della PA in ordine alla valutazione dei presupposti di revoca e riaffido del servizio (dedotto specificamente nel secondo motivo di ricorso), dal momento che la ritenuta illegittimità della concessione in essere è stata affermata in via derivativa dal fatto che essa disciplinava il rapporto: -sulla base di provvedimenti di regolazione del servizio annullati perché illegittimi (difetto di competenza); -a favore di un soggetto che non aveva i requisiti legali per rendersene affidatario.
Nessuna di queste ragioni ha tuttavia a che fare con l’esercizio di potere discrezionale della PA in ordine all’opportunità ed alle modalità di caducazione del rapporto (per quanto partitamente disciplinate dalla legge), quanto piuttosto con il rilievo obiettivo di cause ostative ed inderogabili all’affidamento diretto.

E tutto ciò non senza considerare che, secondo l’impostazione del Consiglio di Stato (e già del Tar), la concessione in oggetto doveva comunque venire meno (anche indipendentemente dalla mancanza del requisito soggettivo di partecipazione in capo a RAGIONE_SOCIALE) perché comportante un regime di esclusiva del servizio di navettamento (equiparato a servizio di trasporto comunale) basato sui provvedimenti autoritativi annullati per difetto di competenza della Autorità di Sistema Portuale, affermazione, questa, certamente ascrivibile alla giurisdizione amministrativa.
§ 3.1 Con il terzo motivo di ricorso RAGIONE_SOCIALE lamenta ‘ eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato nella parte in cui, dopo aver dichiarato illegittimo il servizio di navettamento affidato a RAGIONE_SOCIALE ai sensi della convenzione sottoscritta con l’autorità portuale il 26 maggio 2005, ha ordinato l’indizione della ‘procedura di gara per l’affidamento del servizio in questione, che dovrà avvenire entro e non oltre 3 mesi dalla pubblicazione della presente sentenza’ . L’eccesso di potere giurisdizionale sarebbe qui ravvisabile là dove il Consiglio di Stato, dopo aver confermato la sentenza TAR di annullamento ex art. 21 septies l.241/90, si è poi pronunciato sulla necessità della indizione di una procedura di gara per l’affidamento del servizio, fissandone anche i tempi (tre mesi dalla sentenza) ed i contenuti (modalità di accesso al porto di tour operator, agenzie di viaggio, taxi, NCC), con ciò ingerendosi nel merito dell’azione amministrativa.
§ 3.2 Anche questo motivo è infondato.

Fermi i già rilevati limiti generali di sindacato esercitabili da questa Corte quanto a ‘motivi inerenti alla giurisdizione’, va qui ulteriormente specificato (v. Cass.SS.UU. n. 7530/25, n. 20798/22 con ulteriori richiami) il principio secondo cui l’eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, denunciabile con il ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal Giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell’Amministrazione, mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed
avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, ‘ non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa ‘ (cfr. Cass., Sez. Un., 24/05/2019, n. 14264; 26/11/ 2018, n. 30526; 2/02/2018, n. 2582). Il che accade ‘nelle ipotesi in cui il Giudice amministrativo invade arbitrariamente il campo dell’attività riservata alla Pubblica Amministrazione attraverso l’esercizio di poteri di cognizione e di decisione non previsti dalla legge, cioè compiendo atti di valutazione della mera opportunità dell’atto impugnato, oppure sostituendo propri criteri di valutazione a quelli discrezionali dell’Amministrazione, o ancora adottando decisioni finali c.d. autoesecutive, ovverosia interamente sostitutive delle determinazioni dell’Amministrazione, con conseguente trapasso da una giurisdizione di legittimità a quella di merito (cfr. Cass., Sez. Un., 9/11/2011, n.23302; 15/03/1999, n. 137) ‘. (Cass.n. SS.UU. n. 20798/22 cit.).
L’accertamento di un simile sconfinamento giudiziale nelle prerogative discrezionali della PA deve tuttavia tenere conto (v. anche Cass.SSUU n. 5365/22) che ‘ la sentenza di annullamento del Giudice amministrativo, oltre a determinare un effetto demolitorio, consistente nell’eliminazione dello atto impugnato, che impone una riedizione del potere esercitato attraverso l’adozione dello stesso, produce anche un effetto conformativo, in quanto, evidenziando le ragioni dell’illegittimità, può contenere, ove il giudizio non si sia limitato all’accertamento della sussistenza di vizi formali o procedurali, l’individuazione delle corrette regole di condotta cui l’Amministrazione deve attenersi nell’attività futura; tale effetto vincola l’Amministrazione a porre in essere un’attività successiva conforme ai canoni di legittimità individuati dalla pronuncia di annullamento, e ciò non solo in presenza di un’attività vincolata, ma anche nel caso in cui si tratti di attività discrezionale, dovendosi
necessariamente tener conto, a pena di elusione del giudicato, delle statuizioni contenute nella sentenza da eseguire, anche se i margini di discrezionalità non risultano interamente esauriti (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2/03/2020, n. 1489; 26/03/2019, n. 1986; 17/09/2013, n. 4623 ).

Il che è esattamente quanto si verifica nel caso di specie, nel quale il Consiglio di Stato, lungi da sostituirsi alla PA con direttive specifiche, autoesecutive e sostanzialmente impeditive delle scelte di merito della PA, ha stabilito criteri di riaffido puramente conformativi sia alla disciplina legale del rapporto, sia alle ragioni che avevano determinato l’annullamento giudiziale, ferma restando l’ampia discrezionalità della Autorità di Sistema Portuale nel dettare -in ottemperanza a quelle indicazioni -le condizioni di riassegnazione del servizio, depurate dalle riscontrate cause di illegittimità.
§ 4. Ne segue il rigetto del ricorso.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte

-rigetta il ricorso;

-condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida, a favore di ciascuna parte controricorrente, in euro 7.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario ed accessori di legge;

-v.to l’art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla L. n. 228 del 2012;

-dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per

il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art.13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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