Eccesso di potere giurisdizionale: limiti del G.A.

Una società ha accusato il Consiglio di Stato di eccesso di potere giurisdizionale per aver confermato la legittimità della richiesta di un Comune di un accordo con i confinanti per derogare alle distanze. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, chiarendo che il Giudice Amministrativo non invade la giurisdizione civile quando, per valutare la legittimità di un atto, interpreta norme urbanistiche locali sulle distanze dai confini, senza decidere la controversia tra privati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 agosto 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di potere giurisdizionale: quando il Giudice Amministrativo può decidere sulle distanze?

La linea di confine tra le competenze del Giudice Amministrativo e quelle del Giudice Ordinario è un tema cruciale nel nostro ordinamento. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione offre un importante chiarimento in materia di edilizia, specificando i limiti entro cui il Giudice Amministrativo può operare senza commettere un eccesso di potere giurisdizionale. Il caso riguarda una società che, dopo aver visto respingere le proprie richieste in sede amministrativa, ha accusato il Consiglio di Stato di aver invaso la sfera di competenza del giudice civile.

I Fatti del Caso: Dalla Sanatoria Edilizia al Ricorso in Cassazione

Una società S.r.l. aveva richiesto a un Comune il rilascio di una concessione in sanatoria per alcuni interventi edilizi, tra cui l’ampliamento di un edificio. L’ente locale, tuttavia, aveva subordinato il rilascio del titolo alla presentazione di un accordo con il proprietario confinante, necessario per derogare alle distanze minime dal confine previste dalle norme tecniche di attuazione (n.t.a.) locali.

Ritenendo illegittima tale richiesta, la società ha impugnato gli atti del Comune davanti al TAR, sostenendo che la norma locale fosse in contrasto con la disciplina nazionale sulle distanze tra edifici (D.M. 1444/1968). Sia il TAR prima, che il Consiglio di Stato poi, hanno respinto i ricorsi della società. In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito che il caso in esame non riguardava la distanza tra edifici, bensì la distanza della costruzione dal confine, una materia correttamente disciplinata dallo strumento urbanistico locale. Per questo motivo, la richiesta del Comune era da considerarsi legittima.

La Questione Giuridica: Eccesso di Potere Giurisdizionale e Distanze dai Confini

Sentendosi lesa, la società ha proposto ricorso per Cassazione, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse commesso un eccesso di potere giurisdizionale. Secondo la tesi della ricorrente, il giudice amministrativo, decidendo sulla corretta applicazione delle norme sulle distanze dai confini, avrebbe invaso la giurisdizione del giudice ordinario, unico competente a dirimere le controversie tra privati proprietari.

La questione sottoposta alle Sezioni Unite era quindi la seguente: il Giudice Amministrativo, nel valutare la legittimità di un provvedimento in materia edilizia, può interpretare e applicare le norme locali sulle distanze dai confini, o tale attività è riservata esclusivamente al giudice civile?

La Decisione delle Sezioni Unite: i Limiti del Sindacato Amministrativo

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso manifestamente infondato, confermando la correttezza dell’operato del Consiglio di Stato e tracciando una netta linea di demarcazione.

Le Motivazioni

La Corte ha stabilito che il Giudice Amministrativo non ha affatto travalicato i propri limiti giurisdizionali. Il suo compito era, ed è, quello di verificare la legittimità dei provvedimenti della Pubblica Amministrazione. Nel caso specifico, la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia.

Il Consiglio di Stato non si è pronunciato su una lite tra privati relativa alla violazione delle distanze, ma ha semplicemente compiuto un’indagine per accertare se il Comune avesse agito correttamente. Per fare ciò, ha dovuto necessariamente interpretare la norma locale (l’art. 1, comma 11, delle n.t.a.) che disciplina la distanza dai confini. Questa attività di interpretazione è strumentale e indispensabile per decidere sulla fondatezza o meno dell’impugnazione dell’atto amministrativo.

In altre parole, il giudice amministrativo non ha risolto un conflitto di vicinato, ma ha verificato la legittimità dell’azione pubblica. Ha ravvisato che il Comune aveva correttamente applicato le proprie norme, distinguendo tra la disciplina delle distanze tra edifici (regolata a livello nazionale) e quella delle distanze dai confini (demandata agli strumenti locali), che era quella rilevante nel caso di specie.

Le Conclusioni

In conclusione, le Sezioni Unite affermano un principio fondamentale: il Giudice Amministrativo non commette eccesso di potere giurisdizionale quando, per sindacare la legittimità di un atto amministrativo in materia edilizia, interpreta e applica le norme urbanistiche relative alle distanze dai confini. Tale operazione rientra pienamente nelle sue funzioni, poiché finalizzata a decidere sulla legittimità dell’azione della Pubblica Amministrazione, senza invadere la sfera riservata al giudice ordinario per le controversie tra privati. La società ricorrente è stata quindi condannata al pagamento delle spese processuali e di ulteriori somme a titolo sanzionatorio.

Il Giudice Amministrativo può decidere su questioni relative alle distanze tra proprietà private?
No, non può decidere la controversia tra privati. Tuttavia, può interpretare le norme sulle distanze dai confini quando ciò è necessario per valutare la legittimità di un atto amministrativo, come un permesso di costruire, senza per questo commettere eccesso di potere giurisdizionale.

Qual è la differenza tra distanza tra edifici e distanza dai confini secondo la sentenza?
La sentenza chiarisce che la disciplina della distanza tra edifici (regolata da norme statali come il D.M. 1444/1968) è distinta da quella della distanza di una costruzione dal confine di proprietà. Quest’ultima è materia demandata agli strumenti urbanistici locali e la sua corretta applicazione da parte del Comune viene valutata dal Giudice Amministrativo.

Perché il ricorso della società è stato ritenuto manifestamente infondato?
Perché il Consiglio di Stato ha agito entro i limiti della propria giurisdizione. Ha semplicemente verificato che il Comune avesse correttamente applicato le proprie normative urbanistiche nel richiedere un accordo con il confinante. Questa è un’attività tipica del controllo di legittimità sugli atti amministrativi e non una decisione su un rapporto di diritto privato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22267 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22267 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/08/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 16251/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende; -ricorrente –

contro

COMUNE DI COGNOME, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

-controricorrente –

RAGIONE_SOCIALE

-intimata –

avverso la sentenza n. 2456/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 13/03/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/05/2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale che la Corte dichiari inammissibile il ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ricorso n. 147/2021 proposto innanzi al TAR Lombardia -Sez. staccata di Brescia, la società RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t., esponeva di aver formulato istanza per il rilascio di concessione in sanatoria, riguardante i realizzati interventi di ampliamento del quarto piano di un edificio sul fronte nord, di modifica dell’accesso alla proprietà fronte ovest e di parziale modifica del parapetto in c.a. e della rampa carrabile fronte nord di collegamento al piano primo.
La ricorrente rappresentava che, tuttavia, il Comune di Grassobbio riteneva necessaria l’allegazione dell’accordo con il confinante per la deroga alla distanza del fabbricato dai confini.

Sulla base di questa premessa la citata società deduceva l’illegittimità dell’art. 1, comma 11, delle n.t.a. per contrarietà con la normativa di rango superiore costituita dall’art. 9 del DM n.

1444/1968, nonché l’eccesso di potere per illogicità e difetto di istruttoria in quanto il suddetto Comune aveva erroneamente interpretato il menzionato art. 1, comma 11, delle n.t.a., ravvisando l’indispensabilità dell’accordo tra confinanti al fine di derogare alla distanza dai confini.

Invocava, pertanto, la dichiarazione di annullamento di tutti i relativi provvedimenti amministrativi del predetto Comune, riguardanti, cioè, il suddetto procedimento.

Il TAR adito, con sentenza n. 465/2022, respingeva il ricorso.

Decidendo sull’impugnazione della società ricorrente, il Consiglio di Stato la rigettava con sentenza n. 2456/2024, compensando le spese processuali, rilevando che – sul presupposto che dovesse trovare applicazione non la disciplina in tema di distanze tra edifici di cui al D.M. n. 1444/1968, bensì quella in materia di distanze dai confini prevista dagli strumenti urbanistici locali – il provvedimento amministrativo impugnato si doveva considerare legittimamente adottato (come già ritenuto dal giudice amministrativo di primo grado).
La società appellante ha proposto ricorso avverso la citata sentenza del Consiglio di Stato, sulla base di un unico motivo, con il quale ha denunciato l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione del disposto dell’art. 111, comma 8, Cost., del disposto di cui all’art. 360, comma 1, n. 1), c.p.c. e di cui agli artt. 112 e 362 c.p.c., oltre che di quello di cui agli artt. 110 e 133 del d.lgs. n. 104/2010 (cd. c.p.a.).

La ricorrente prospetta che il Consiglio di Stato avrebbe travalicato i limiti esterni della propria giurisdizione, attribuendo rilevanza

dirimente ad una questione sottoposta al giudice ordinario, con l’indebito richiamo del principio per essa affermato alla fattispecie in esame, quale istituto vincolante e preclusivo di un diverso orientamento, così legittimando, in concreto, un’applicazione illogica ed incoerente della norma tecnica in discorso.

Il Comune di Grassobbio ha resistito con controricorso, mentre l’altra intimata RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensive.

La Prima Presidente ha formulato, in data 8 gennaio 2025, una sintetica proposta di definizione del giudizio ai sensi dell’art. 380 -bis, comma 1, c.p.c., ravvisando la manifesta infondatezza del ricorso.

La ricorrente, con istanza del 29 gennaio 2025, ha chiesto -in applicazione dell’art. 380 -bis, comma 2, c.p.c. -la decisione del ricorso, da cui la conseguente fissazione dell’adunanza camerale, in prossimità della quale entrambe le parti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Ritengono queste Sezioni unite che il ricorso -come articolato nell’unica censura in precedenza riportata è manifestamente infondato, in conformità alla proposta formulata ai sensi dell’art. 380-bis, comma 1, c.p.c.

Si osserva che, in effetti, il Consiglio di Stato non ha travalicato i limiti della propria giurisdizione, essendosi, nell’ambito di un controversia instauratasi tra la ricorrente e il Comune di Grassobbio (per avere la prima impugnato un provvedimento relativo al rilascio di permesso di costruire in sanatoria, rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico-edilizia),

limitato a considerare se il citato Comune avesse compiuto le necessarie indagini istruttorie al fine di verificare la sussistenza delle condizioni poste a sostegno del diritto fatto valere dalla ricorrente richiedente il titolo abilitativo, sulla base degli elementi dalla stessa forniti.

In tal modo, il Consiglio di Stato non è venuto ad ingerirsi in una controversia tra privati proprietari, relativa alla violazione delle distanze tra le costruzioni o rispetto ai confini, la quale, invece, sarebbe appartenuta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il giudice amministrativo di appello -proprio al fine di verificare la fondatezza o meno dell’impugnativa dei su indicati provvedimenti amministrativi e la legittimità o meno degli stessi (costituenti propriamente oggetto del ricorso nella sede giurisdizionale amministrativa) -ha ravvisato la legittimità dell’applicazione, nel caso di specie, dell’art. 1, punto 11, delle n.t.a. del Comune di Grassobbio, disciplinante la materia afferente alle distanze dai confini, non rientrandosi nel caso regolamentato dal D.M. n. 1444/1968 (invocato dalla ricorrente), riguardante esclusivamente la distanza tra edifici e non anche quella dai confini.
In altri termini, il Consiglio di Stato -proprio allo scopo di ritenere la legittimità degli atti amministrativi oggetto di impugnazione da parte della società ricorrente -ha rilevato che il citato strumento regolatore locale aveva legittimamente introdotto norme integrative del codice civile in tema di distanze dai confini, onde la deduzione della RAGIONE_SOCIALE secondo cui il giudice amministrativo avrebbe esorbitato dai suoi limiti giurisdizionali per aver ravvisato l’applicabilità – proprio in funzione di desumere la legittimità degli
atti amministrativi impugnati dell’indicato art. 1, comma 11, delle n.t.a, si profila manifestamente infondata.

In definitiva, il ricorso va rigettato, in tal senso rimanendo confermata la prognosi indicata nella proposta ex art. 380-bis, comma 1, c.p.c.

Conseguono la condanna della ricorrente soccombente al pagamento delle spese del presente giudizio in favore del controricorrente Comune (che si liquidano come in dispositivo), nonché le condanne previste dall’art. 96, commi 3 e 4, c.p.c., così come richiamati dall’art. 380 -bis, comma 3, c.p.c., risultando definito il giudizio in conformità alla proposta prevista dallo stesso art. 380-bis, al comma 1.

Infine, occorre dare atto -ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente Comune di Grassobbio, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 6.200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre contributo forfettario, iva e cpa nella misura e sulle voci come per legge.

Condanna, altresì, la stessa ricorrente al pagamento, sempre in favore del medesimo controricorrente ed ai sensi dell’art. 96,

comma 3, c.p.c., dell’importo di euro 3.000,00, nonché al pagamento, in applicazione dell’art. 96, comma 4, c.p.c., della somma ulteriore di euro 3.000,00, in favore della Cassa delle ammende.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite in data 6

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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