Eccesso di potere giurisdizionale: limiti al ricorso

Un ex amministratore pubblico, condannato dalla Corte dei Conti per danno erariale, ha presentato ricorso in Cassazione lamentando un eccesso di potere giurisdizionale. Sosteneva che i giudici contabili avessero invaso la sfera della discrezionalità amministrativa. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che il suo sindacato è confinato ai limiti esterni della giurisdizione e non può estendersi a presunti errori di giudizio (error in iudicando), confermando così la decisione della Corte dei conti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di Potere Giurisdizionale: La Cassazione Traccia i Confini con la Corte dei Conti

L’ordinanza in commento offre un’importante lezione sui limiti del sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni della Corte dei Conti, in particolare riguardo alla nozione di eccesso di potere giurisdizionale. Attraverso l’analisi di un caso riguardante la responsabilità erariale di un amministratore pubblico, le Sezioni Unite Civili chiariscono la netta distinzione tra un vizio di giurisdizione, unico motivo di ricorso ammissibile, e un mero errore di giudizio.

I Fatti del Caso: La Condanna della Corte dei Conti

Un ex componente del consiglio di amministrazione di un istituto di previdenza e assistenza per dipendenti comunali veniva condannato in appello dalla Corte dei Conti al risarcimento di un ingente danno erariale. L’addebito riguardava l’indebita autoliquidazione di compensi, tra il 2002 e il 2010, per il raggiungimento di obiettivi e per l’aggiornamento professionale, somme che si aggiungevano all’indennità di carica.

La Corte dei Conti aveva ritenuto l’amministratore corresponsabile in solido con altri, basando la sua decisione su una presunzione di partecipazione alle sedute deliberative. In assenza dei verbali, i giudici contabili avevano invertito l’onere della prova, stabilendo che spettasse ai singoli componenti dimostrare la propria assenza o il proprio dissenso. Inoltre, avevano giudicato irrilevante l’essersi adeguati a prassi amministrative pregresse, se illecite, e avevano confermato la quantificazione del danno al lordo delle ritenute fiscali.

Il Ricorso in Cassazione e l’eccesso di potere giurisdizionale

L’amministratore ha impugnato la sentenza dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, denunciando un vizio di eccesso di potere giurisdizionale. Secondo la sua tesi, la Corte dei Conti avrebbe travalicato i limiti esterni della propria giurisdizione, entrando nel merito di scelte gestionali e amministrative. In assenza di una norma di legge o regolamentare che vietasse esplicitamente tali compensi, la decisione di erogarli rientrava, a suo dire, nell’autonomia gestionale dell’ente, e il sindacato dei giudici contabili si sarebbe trasformato in un’indebita interferenza.

Le Motivazioni della Cassazione: Giurisdizione vs. Merito

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, svolgendo una approfondita disamina dei confini del proprio sindacato sulle decisioni delle giurisdizioni speciali, come quella contabile. Il principio cardine, ribadito con forza, è che il ricorso alle Sezioni Unite è consentito solo per motivi attinenti alla giurisdizione, ovvero per violazione dei cosiddetti “limiti esterni”.

Le Sezioni Unite hanno chiarito che l’eccesso di potere giurisdizionale si configura solo in due ipotesi:
1. Sconfinamento nella sfera del legislatore: quando il giudice si arroga il potere di creare una norma giuridica.
2. Invasione della sfera della discrezionalità amministrativa: quando il giudice sostituisce le proprie valutazioni di opportunità a quelle che spettano alla Pubblica Amministrazione.

Nel caso di specie, la Corte dei Conti non ha compiuto nessuna di queste operazioni. Essa ha esercitato il proprio potere istituzionale, ovvero quello di verificare se le scelte degli amministratori pubblici fossero conformi non solo alla legge formale, ma anche ai principi di legalità, economicità, efficacia e buon andamento. Questo tipo di controllo attiene alla legittimità dell’azione amministrativa e non alla sua mera opportunità.

La censura mossa dal ricorrente, secondo la Cassazione, si traduceva in realtà in una critica all’interpretazione delle norme e alla valutazione dei fatti compiute dalla Corte dei Conti. Una simile critica, anche se fondata, configurerebbe un error in iudicando (errore nel giudizio), che è un vizio interno alla funzione giurisdizionale e, come tale, non sindacabile dalle Sezioni Unite.

Conclusioni: L’Inammissibilità del Ricorso e le Implicazioni Pratiche

L’ordinanza riafferma un principio consolidato: il sindacato della Cassazione sulla giurisdizione contabile è rigorosamente circoscritto. Non è sufficiente lamentare un’applicazione della legge ritenuta errata per poter adire le Sezioni Unite. È necessario dimostrare che il giudice contabile ha agito al di fuori delle proprie attribuzioni, invadendo le competenze di altri poteri dello Stato.

La decisione sottolinea che la Corte dei Conti ha il potere e il dovere di valutare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, assicurando che le risorse pubbliche siano gestite secondo criteri di efficienza ed economicità. Tale controllo è parte integrante della sua giurisdizione sulla responsabilità erariale e non costituisce un’indebita ingerenza. Per gli amministratori pubblici, ciò significa che le loro decisioni, anche se discrezionali, rimangono soggette a un vaglio di legittimità sostanziale da parte della magistratura contabile.

Quando si può ricorrere in Cassazione contro una sentenza della Corte dei conti per eccesso di potere giurisdizionale?
Secondo la sentenza, il ricorso è ammesso solo quando il giudice contabile ha violato i limiti esterni della propria giurisdizione, invadendo la sfera di competenza del legislatore (creando una norma dal nulla) o della pubblica amministrazione (compiendo una scelta di merito che spetta a quest’ultima). Non è possibile ricorrere per semplici errori di interpretazione o applicazione della legge.

La Corte dei conti può sindacare le scelte discrezionali di un amministratore pubblico?
Sì, la Corte dei conti può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente e con i criteri di economicità ed efficacia. Questo controllo non riguarda l’opportunità della scelta, ma la sua legittimità sostanziale, e rientra pienamente nella sua giurisdizione in materia di responsabilità erariale.

Un errore del giudice nell’interpretare una norma costituisce un eccesso di potere giurisdizionale?
No. La pronuncia chiarisce che un’errata interpretazione o applicazione di una norma di legge costituisce un “error in iudicando” (errore nel giudizio). Questo tipo di errore attiene ai limiti interni della giurisdizione e non può essere fatto valere come motivo di ricorso per cassazione avverso le decisioni della Corte dei conti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 18089 Anno 2024

Oggetto

Civile Ord. Sez. U Num. 18089 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso 28197-2022 proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO;

– controricorrente –

nonchè contro

PROCURA DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE LAZIO;

intimata –

RESPONSABILITA’ CIVILE

P.A.

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/04/2024

Corte di Cassazione – copia non ufficiale

avverso la sentenza n. 222/2022 della CORTE DEI CONTI PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO ROMA, depositata il 03/05/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/04/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha concluso affinché la Corte dichiari l’inammissibilità del ricorso.

Fatti di causa

NOME COGNOME ha proposto ricorso avverso la sentenza della sezione centrale d’appello della Corte dei Conti che lo aveva condannato in solido con altri (il presidente, il direttore, i componenti dell’organo di amministrazione e del collegio dei revisori dei conti dell’RAGIONE_SOCIALE) al risarcimento del danno in relazione alla indebita autoliquidazione di compensi disposta tra il 2002 e il 2010 per il raggiungimento degli obiettivi e/o per aggiornamento profes sionale in aggiunta all’indennità per l’incarico svolto.
1.1. In particolare, con riguardo alla sua posizione la Corte dei conti aveva ritenuto che l’importo di € 22.316,21 – discendente dalla delibera del c.d.a. n. 34 del 15.10.2009 -non poteva essergli addossato atteso che, sebbene il suo nominativo fosse riportato nella delibera, egli non aveva partecipato alla riunione effettivamente in quanto a quella data era cessato dall’incarico.

1.2. Con riguardo agli addebiti riferiti agli anni 2002,2006 e 2010-2012, invece, il giudice contabile ha ritenuto in via generale che, nel rispetto degli oneri probatori ed a fronte del comprovato seppur vano tentativo di reperire i verbali

dell’RAGIONE_SOCIALE non reperibili presso la sede, l’attore pubblico non poteva essere gravato di oneri impossibili da soddisfare. Ha infatti osservato che era ravvisabile quantomeno una presunzione semplice circa la partecipazione di tutti i condannati alle sedute del consiglio di amministrazione o del comitato esecutivo per il periodo di preposizione dei singoli componenti all’incarico . Ha ritenuto inoltre che si trattasse di prova desumibile dal fatto che occorreva tenere conto della necessaria presenza di almeno metà dei componenti a dette sedute e che ciascuno di essi era obbligato a giustificare le assenze. In tale contesto il giudice contabile ha ritenuto che fosse onere dei singoli componenti offrire la prova contraria anche attraverso la dimostrazione di circostanze incompatibili con l’avvenuta partecipazione alle sedute.
1.3. Con specifico riferimento alla posizione del COGNOME, poi, la Corte ha escluso che sotto il profilo soggettivo rilevasse il fatto di essersi adeguato a pregresse prassi amministrative illecite. Inoltre, ha ritenuto irrilevante l’ archiviazione in sede penale della vicenda osservando che ai fini della responsabilità in sede contabile era sufficiente l’accertamento anche della sola colpa grave. Quanto al danno, ha ritenuto che fosse stato correttamente quantificato al lordo delle ritenute fiscali e per l’intero invece che, come preteso, per la quota annuale di compartecipazione al patrimonio dell’RAGIONE_SOCIALE. Infine, ha ritenuto che la accertata natura dolosa della condotta escludesse in radice la possibilità di disporne una rideterminazione in melius. di appello ha accertato la per l’importo di € 124.713,49 oltre
1.4. In conclusione, il giudice responsabilità del COGNOME rivalutazione ed interessi.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza affidato ad un motivo. La Procura Generale presso la Corte dei conti ha resistito con controricorso. Il Procuratore generale della Cassazione ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile.

Ragioni della decisione

Con il ricorso è denunciato in relazione all’art. 111 Cost. ed all’art. 207 d.lgs. 26 agosto 2016 n. 174 l’eccesso di giurisdizione e l’illegittimità del sindacato della Corte dei conti nel merito della gestione in assenza di divieti espressi di rango legale o regolamentare. Ad avviso del ricorrente la sentenza sarebbe incorsa in un eccesso di potere giurisdizionale, denunciabile davanti alla Corte di Cassazione, in quanto non sarebbe stato illustrato il quadro normativo e regolamentare in base al quale sarebbe stata ritenuta illegittima e dannosa l’elargizione di compensi agli amministratori dell’ente. La sentenza avrebbe valicato il limite esterno della giurisdizione, non essendo consentite interferenze con l’autonomia di gestione amministrativa dal punto di vista del merito e della opportunità delle scelte di gestione e, in mancanza di norme di legge e regolamentari, si era ritenuta illegittima la condotta tenuta.
Il ricorso è inammissibile.

4.1. In linea generale va ricordato che ai sensi degli artt. 111 comma 8 Cost., 362 c.p.c. e 207 del d.lgs. n. 174 del 2016 il ricorso avanti alle sezioni unite della Cassazione è ammissibile quando la sentenza del giudice contabile abbia violato l’ambito della giurisdizione in generale, esercitandola nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure, al contrario, l ‘ abbia negata sull ‘ erroneo presupposto che la

domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale.

4.2. Il controllo delle Sezioni Unite è limitato alla verifica dell’osservanza dei limiti esterni della giurisdizione e non si estende ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale (neppure nel caso di sentenze ‘abnormi’ o ‘anomale’ ovvero di uno ‘stravolgimento’ radicale delle ‘norme di riferimento’ ).

4.3. Si è ritenuto infatti che la nozione di eccesso di potere giurisdizionale non tolleri letture estensive neppure in ipotesi estreme come quelle riportate (cfr. Corte cost. n. 6 del 2018 e S.U. n. 3295 del 2024; n. 1395 del 2022; n. 38598; n. 2869; n. 2605 del 2021; n. 28385, n. 26387 e n. 23751 del 2020).

4.4. Sebbene qualsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme ovvero qualsiasi vizio di attività processuale in cui il giudice possa incorrere nell’esercizio della funzione giurisdizionale, ove incida sull’esito della decisione, può essere letto in chiave di lesione della pienezza della tutela giurisdizionale cui ciascuna parte legittimamente aspira, perché la tutela si realizza compiutamente se il giudice interpreta ed applica in modo corretto le norme destinate a regolare il caso sottoposto al suo esame e se esamina e valuta tutti i punti essenziali della controversia, tuttavia, come detto, non ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale assoggettabile al sindacato della Corte di cassazione, quale risulta delineato dall’art. 111, ottavo comma, Cost. e dagli artt. 362 cod. proc. civ. e 207 cod. giust. cont.. Diversamente risulterebbe del tutto obliterata la distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle
sentenze del giudice contabile verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che si esercita sui provvedimenti del giudice ordinario: ciò che la norma costituzionale e le disposizioni processuali richiamate non sembrano invece consentire (Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19085; Cass., Sez. Un., 13 gennaio 2023, n. 963).

4.5. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 6 del 2018, ha sottolineato che la tesi del concetto di giurisdizione in senso dinamico, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in iudicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione, comporta una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso, ai sensi del settimo e dell’ottavo comma dell’art. 111 Cost., e si pone in contrasto con tale disposizione costituzionale e con l’assetto plural istico delle giurisdizioni stabilito dalla Carta fondamentale che, appunto per questo, ha sottratto le sentenze della Corte dei Conti al controllo nomofilattico della Corte di cassazione, stabilendo una riserva di nomofilachia in favore dell’organo di vertice della giurisdizione speciale.
4.5. Neppure la negazione in concreto della tutela della situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme, concreta un eccesso di potere giurisdizionale (cfr. oltre alle sentenze già richiamate Cass. s.u. 26/02/2021 n. 5419 e 23/02/2021 n. 4848). Si tratta di violazione che è stata esclusa, come detto, anche in caso di sentenze ‘abnormi’ o ‘anomale’ ovvero di uno ‘stravolgimento’ radicale delle ‘norme di riferimento’ .

Alla luce di questi principi, del tutto consolidati, la nozione dei ‘motivi di giurisdizione’ deve essere perciò coerente con quella esplicitata dalla Corte costituzionale e non può estendersi al sindacato di sentenze alle quali sia imputato di essere incorse in uno stravolgimento delle norme di riferimento. Si tratta in quel caso di una attività di interpretazione delle norme che può, in

ipotesi, dare luogo ad un error in iudicando , ma nella quale non è ravvisabile la violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (cfr. Cass. s.. 02/08/2023 n. 23532, 05/05/2022 n. 14301, 08/04/2022 n. 11549, 04/06/2021 n. NUMERO_DOCUMENTO, 28/12/2020 n. 29653, 21/09/2020 n. NUMERO_DOCUMENTO, 11/11/2019 n. 29082, 25/03/2019 n. 8311).

5.1. L’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento ed invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile solo quando il giudice abbia posto in essere un’attività di produzione normativa attribuita in via esclusiva al legislat ore, ragion per cui l’ipotesi non ricorre quando il giudice speciale si sia attenuto al principio interpretativo che gli è proprio tale operazione ermeneutica, muovendosi nella dinamica dell’inveramento della norma nella concretezza dell’ordinamen to ad opera della giurisprudenza, può dar luogo, tutt’al più, ad un ‘ error in iudicando non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale’ (Cfr. Cass. s.u. 17/12/2021 n. 40550). 5.2. In sostanza, gli errores in iudicando (ed anche quelli in procedendo ) non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (tra le molte, successivamente alla sentenza n. 6 del 2018 della Corte costituzionale cfr. Cass. s.u. 20/03/2019 n. 7926 oltre alle già citate Cass. s.u. n. 8311 del 2019, n. 29082 del 2019). 5.3. Il controllo del limite esterno della giurisdizione che l’art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione – non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo o contabile suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo, anche per contrasto con il diritto dell’unione europea, operando i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte. Si tratta di limiti invalicabili, quand’anche motivati per implicito, allorché si
censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo o contabile, non potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale (Cass. s.u. 10/05/2019 n. 12586).

5.4. In definitiva le sezioni unite della Cassazione possono vincolare la Corte dei Conti (come il Consiglio di Stato) a ritenersi legittimata o non legittimata a decidere la controversia, ma certamente non con riguardo al contenuto della decisione atteso che la Corte di cassazione è l’organo regolatore della giurisdizione e non il garante ultimo della nomofilachia, ovvero della legittimità comunitaria, convenzionale e addirittura costituzionale delle norme (di rito e di merito) applicate dal giudice contabile (e dal giudice amministrativo).
5.5. Ciò posto nella fattispecie si sostiene che la sentenza sarebbe viziata da una illegittima attribuzione di giurisdizione (per sconfinamento nella sfera riservata al legislatore ed alla discrezionalità amministrativa) per aver accertato la responsabilità erariale, a titolo di concorso con altri soggetti, del componente del Consiglio di Amministrazione dell’RAGIONE_SOCIALE del Comune di RAGIONE_SOCIALE.

Va al riguardo rammentato che il fatto che non siano sindacabili “nel merito” le scelte discrezionali compiute da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che le stesse siano del tutto sottratte ad ogni possibilità di controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa.

6.1. La Corte dei conti può e deve infatti verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, che devono essere ispirati ai richiamati criteri di economicità ed efficacia, rilevanti sul piano non della mera opportunità bensì della legittimità dell’azione amministrativa (cfr. Cass. s.u. 17/12/2021 n. 40549). Pertanto, non esorbita

dall’ambito della sua giurisdizione il giudice contabile che compie tale verifica.

6.2. In tema di giudizi di responsabilità amministrativa, la Corte dei conti può valutare, da un lato, se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati – anche con riguardo al rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti – oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire e, dall’altro, se nell’agire amministrativo gli amministratori stessi abbiano rispettato i principi di legalità, di economicità, di efficacia e di buon andamento, i quali assumono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa (in tale prospettiva, pertanto, si è ritenuto che non violi i limiti esterni della giurisdizione contabile, né quelli relativi alla riserva di amministrazione, la pronuncia con la quale la Corte dei conti riconosca la responsabilità di un Direttore di dipartimento di una Regione per avere il medesimo contribuito a determinare a condizioni diseconomiche l’importo di un accordo transattivo volto alla definizione dei rapporti tra una società e la predetta Regione. Cass. s.u. 15/05/2020 n. 8848) 6.3. È questo quello che ha fatto il giudice contabile nel verificare e accertare la responsabilità erariale, a titolo di concorso con altri soggetti, del componente del Consiglio di Amministrazione dell’IPA del Comune di RAGIONE_SOCIALE oggi ricorrente.
6.4. Il vizio denunciato – anzitutto con riferimento al preteso error in iudicando -ove pure esistente attiene ad un limite interno e non esterno alla giurisdizione, con conseguente insindacabilità in sede di legittimità.

6.5. Le censure, peraltro, investono l’apprezzamento degli elementi di fatto valorizzati dalla Corte dei conti e si risolvono nella denuncia di un vizio di motivazione che esorbita indubbiamente da quelli in questa sede deducibili.

In conclusione il ricorso è inammissibile. Non occorre provvedere sulle spese, stante la posizione di parte solo in senso formale del Procuratore generale della Corte dei conti. Il Procuratore generale, infatti, così come non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non può essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombente risulti il suo contraddittore. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002 va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art.13 comma 1 bis del citato d.P.R., se dovuto.
P.Q.M

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art.13 comma 1 bis del c itato d.P.R., se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE nella camera di consiglio del 9 aprile 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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