Eccesso di potere giurisdizionale: i limiti del giudice

Una società ha impugnato dinanzi alla Cassazione una decisione del Consiglio di Stato, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale. La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, chiarendo che gli errori procedurali o di interpretazione non costituiscono un vizio di giurisdizione, il quale si configura solo in casi di invasione della sfera di altri poteri dello Stato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di potere giurisdizionale: i limiti invalicabili del giudice

L’ordinanza in commento offre un’importante lezione sui confini della funzione giudiziaria, chiarendo quando si possa parlare di eccesso di potere giurisdizionale e quando, invece, ci si trovi di fronte a un semplice errore di giudizio non sindacabile in sede di legittimità per motivi di giurisdizione. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha delineato con precisione la differenza tra un vizio che invade la sfera di altri poteri dello Stato e un errore procedurale interno alla logica del processo.

I Fatti del Caso: Dalla Canna Fumaria alla Cassazione

Una società commerciale, nell’ambito di lavori di restauro di un immobile, si vedeva negare dalla Sovrintendenza per i beni culturali l’autorizzazione a installare una canna fumaria. La società impugnava i due pareri negativi dinanzi al TAR, sostenendo, tra le altre cose, che si fosse formato il silenzio-assenso per il decorso del tempo.

Sia il TAR che, in seguito, il Consiglio di Stato respingevano le ragioni della società, ritenendo che per quella tipologia di intervento su un bene tutelato fosse necessario un parere favorevole esplicito. La società, non rassegnata, ricorreva in Cassazione, non per contestare il merito della decisione, ma per denunciare un presunto eccesso di potere giurisdizionale. A suo dire, il Consiglio di Stato avrebbe giudicato ultra petita, ovvero oltre le richieste, valutando un diverso procedimento amministrativo (la CILA) e sostituendosi di fatto alla Pubblica Amministrazione.

La Decisione della Corte e l’Eccesso di Potere Giurisdizionale

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato il ricorso inammissibile. La Corte ha ribadito un principio fondamentale: il ricorso in Cassazione per motivi di giurisdizione non è uno strumento per correggere qualsiasi errore commesso dal giudice amministrativo. L’eccesso di potere giurisdizionale è una patologia grave e circoscritta, che si manifesta solo in ipotesi estreme.

Le Motivazioni: Perché il Ricorso è Inammissibile?

La Corte ha smontato la tesi della società ricorrente attraverso una motivazione chiara e lineare, fondata sulla distinzione tra vizi di giurisdizione e vizi del procedimento.

Distinzione tra Errore Procedurale e Difetto di Giurisdizione

Il punto centrale della decisione risiede nella netta separazione tra l’errore in procedendo (come il vizio di ultra petita) e il difetto di giurisdizione. La Cassazione ha spiegato che contestare al Consiglio di Stato di aver valutato atti diversi o di aver interpretato male le norme procedurali non significa accusarlo di aver invaso la sfera di competenza del legislatore o dell’amministrazione. Si tratta, al più, di un errore nell’esercizio del potere giurisdizionale, non di un’usurpazione di tale potere. Questo tipo di errore può essere contestato con altri mezzi, ma non attraverso il ricorso per difetto di giurisdizione.

I Confini del Potere del Giudice Amministrativo

La controversia, riguardando la materia urbanistica ed edilizia, rientra pacificamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Quest’ultimo ha il potere e il dovere di esaminare la legittimità degli atti e dei provvedimenti della Pubblica Amministrazione. Nel caso di specie, il Consiglio di Stato non si è sostituito alla Sovrintendenza, ma ha semplicemente esercitato la sua funzione di controllo, valutando la legittimità del suo operato e la corretta applicazione delle norme. L’analisi del procedimento edilizio nel suo complesso faceva parte di questa valutazione e non ha rappresentato uno sconfinamento.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza ribadisce che non si può abusare dello strumento del ricorso per motivi di giurisdizione, trasformandolo in un terzo grado di giudizio di merito. L’eccesso di potere giurisdizionale è un vizio eccezionale, che si configura solo quando il giudice si arroga poteri che non gli spettano, come creare nuove norme o compiere scelte di opportunità riservate all’amministrazione. Qualsiasi altra doglianza relativa a errori di interpretazione o di procedura resta confinata all’interno del perimetro della giurisdizione del giudice che ha emesso la decisione, senza poter essere portata all’attenzione della Cassazione sotto la veste del difetto di giurisdizione.

Quando un giudice commette un ‘eccesso di potere giurisdizionale’?
Secondo la Corte, l’eccesso di potere giurisdizionale si verifica solo in ipotesi tassative: quando il giudice invade la sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (invasione o sconfinamento), oppure quando nega erroneamente la possibilità di tutela giurisdizionale su una materia (arretramento).

Un errore del giudice nel valutare gli atti (vizio di ultrapetizione) è un difetto di giurisdizione?
No. La Corte chiarisce che l’eventuale vizio di ultrapetizione (giudicare oltre le domande delle parti) è un ‘error in procedendo’, ovvero un errore procedurale, che non investe la sussistenza o i limiti esterni della giurisdizione, ma solo la legittimità dell’esercizio del potere giurisdizionale. Pertanto, non è sindacabile dalla Cassazione per motivi di giurisdizione.

In materia di edilizia e urbanistica, a quale giudice spetta la giurisdizione?
La sentenza conferma che le controversie in materia urbanistica ed edilizia, che concernono l’uso del territorio, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come previsto dall’art. 133, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 104 del 2010.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 215 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 215 Anno 2023

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26416/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato dellRAGIONE_SOCIALE NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende -controricorrente-

nonchè

contro

SOVRINTENDENZA

CAPITOLINA

BENI

CULTURALI

-intimato-

avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO NOME n. 5346/2021 depositata il 15/07/2021.

Vista la memoria del controricorrente.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/11/2022 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE impugna la sentenza del Consiglio di Stato 15 luglio 2021, n. 5346/2021 che ne ha respinto l’appello già promosso avverso la sentenza T AR Lazio, Sezione II, n. 3195 del 2020 resa anche in confronto a Roma Capitale su originario ricorso dell’attuale ricorrente per l’annullamento di due pareri della Soprintendenza cRAGIONE_SOCIALE;

la sentenza impugnata ha premesso che: a) la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, quale conduttrice di un immobile in Roma, aveva impugnato, per violazione dell’art.16 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale del Comune di Roma (PRG, ex d.lgs. n. 42 del 2004) e dell’art. 20 della l. n. 241 del 1990, i due pareri negativi della citata Soprintendenza , contrari all’installazione di una canna fumaria (di facciata esterna cortiliva) nell’ambito di un intervento di restauro e risanamento conservativo, rispettivamente rilasciati il 5 luglio 2018 (NUMERO_DOCUMENTO. NUMERO_DOCUMENTO) e 20 agosto 2018 (NUMERO_DOCUMENTO), il secondo con la previsione alternativa favorevole condizionata ad un’inserzione del manufatto in intercapedine esistente, con bonifica e rinforzo murario; b) la RAGIONE_SOCIALE ha dedotto la conoscenza dei pareri (vincolanti ed obbligatori) solo in occasione di ricorso al TAR Lazio contro il provvedimento, ancora di Roma Capitale, di consenso all’ accesso (di terzi) agli atti dell’intervento edilizio, dunque trattandosi di atti che, mai comunicati prima, erano tardivi (per decorso dei 60 giorni dalla richiesta), né valendo come cognizione la partecipazione al procedimento di un tecnico incaricato dalla RAGIONE_SOCIALE ed intervenuto presentando documentazione integrativa dopo il primo parere, cui era seguito un secondo, ancora
diverso e non meramente confermativo, infatti assunto in esito a rinnovata istruttoria e dunque su nuova domanda; c) il TAR dichiarava invece il ricorso irricevibile quanto al primo parere (per l’acquisita pregressa conoscenza dell’atto, desumibile dal tenore della istanza del tecnico della parte, autore di un’istanza di ‘documentazione integrativa/riesame’) ed inammissibile sul secondo (trattandosi di parere meramente confermativo del precedente);

la sentenza impugnata ha ritenuto di respingere il ricorso esponendo che, comunque, esso era infondato nel merito, in quanto: a) trattandosi di intervento insistente su bene inserito nella ‘Carta per la qualità’, ai sensi dell’art.16 comma 10 NTA del PRG, per la relativa opera di rilevante interesse architettonico e urbano l’approvazione progettuale è subordinata al parere favorevole della Soprintendenza, da esprimersi nei 60 giorni dalla richiesta ovvero, per i progetti abilitati tramite DIA, con parere acquisito prima della presentazione della stessa; b) la comunicazione della RAGIONE_SOCIALE del 18 settembre 2018, pertanto, doveva essere corredata del prescritto parere, non prevedendo affatto la citata norma il formarsi di un silenzio assenso alla scadenza del citato termine, né essendo tale esito desumibile d all’art.20 l. n.241 del 1990, inconferente – ai sensi del suo comma 4 – rispetto a provvedimenti volti alla tutela di interessi sensibili; c) la RAGIONE_SOCIALE non ha mai contestato la legittimità delle determinazioni della Soprintendenza quali in particolare, tra gli atti generali, la circolare 14.6.2016,prot. RINUMERO_DOCUMENTO che prevede gli interventi in discussione solo all’interno di chiostrine o pozzi di ventilazione, come definiti dal RGE comunale;
il ricorso deduce il difetto di giurisdizione, per violazione dei suoi limiti esterni e il difetto assoluto, per sconfinamento; ad esso resiste Roma Capitale con controricorso, illustrato anche da memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Considerato che:

il complesso motivo solleva, in relazione all’art. 111 Cost., il difetto di giurisdizione nella sentenza del Consiglio di Stato che avrebbe giudicato ultra petita , non limitandosi al sindacato sulla tempestività dei pareri della Soprintendenza -benché non comunicati alla parte – ai fini del formarsi del silenzio-assenso, ma valutando gli atti di diverso procedimento amministrativo, cioè quello promosso in CILA dalla RAGIONE_SOCIALE stessa e così reputandolo carente proprio del parere positivo, ma in tal modo sostituendosi alla stessa P.A.; viene perciò riproposta la tesi della erroneità della decisione del G.A. ove ha comunque opinato nel senso della non operatività del silenzio-assenso allo scadere dei 60 giorni dalla richiesta della parte, anche considerando le NTA sul punto avendo riguardo a tipologia di lavori (sostituzione di canna fumaria), indifferenza di un procedimento a decisione pluristrutturata, necessità di interruzione del silenzio-assenso solo con comunicazione negativa all’interessato , derivandone altresì la legittimità dei lavori intrapresi con CILA del 18.9.2018;
il ricorso è inammissibile in ciascuno dei suoi profili; va in primo luogo osservato che, per tenore inequivoco della sentenza impugnata (fine pagg. 4 e 5), la statuizione di infondatezza della domanda avanti al giudice amministrativo si è articolata come risposta negativa sia all’invocata formazione di un silenzio -assenso dell’amministrazione , sia alla legittimità del procedimento d’iniziativa edilizia che, ciononostante ed in forma di CILA, la parte ha promosso al mero esito del periodo di 60 giorni dalla originaria richiesta e così esibendo l’interesse alla domanda ; la materia, inoltre, riflette una fattispecie di pacifica esemplificazione della giurisdizione esclusiva, assegnata al giudice amministrativo dall’art. 133 co.1 lett. f) d.lgs. n. 104 del 2010, versando la controversia tra quelle aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in
materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio ;

mancano dunque i presupposti per riferire alla pronuncia quella caratterizzazione del difetto di giurisdizione, a scapito delle prerogative proprie della RAGIONE_SOCIALE., da tempo inquadrata nella giurisprudenza di questa Corte all’insegna del principio per cui , come chiarito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 6 del 2018, « l’eccesso di potere giudiziario, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, deve essere riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici; ne consegue che il controllo di giurisdizione non può estendersi al sindacato di sentenze cui pur si contesti di essere abnormi o anomale ovvero di essere incorse in uno stravolgimento delle norme di riferimento » (Cass. s.u. 29082/2019);
per un verso, allora, la nozione del citato eccesso di potere giurisdizionale « non è configurabile per “errores in procedendo”, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo » (Cass. s.u. 7926/2019, 32002/2022 e, più in generale sugli errori di diritto e di interpretazione, da ultimo Cass. s.u. 33243/2022, 33075/2022); ne deriva che anche l’allegato vizio di ultrapetizione , già in thesi , esula dal controllo sulla giurisdizione, risolvendosi nell’utilizzo e previa
interpretazione delle norme processuali, da parte del giudice speciale, nell’ambito di un istituto esistente nel relativo ordinamento e soggetto a solo differente esplicitazione attuativa nel caso concreto;

5. dall’alt ro lato, nemmeno può dirsi realizzato, nella fattispecie, un esempio di eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera riservata al potere discrezionale della PRAGIONE_SOCIALE, che si dà, peraltro nei diversi contesti di discrezionalità dell ‘azione amministrativa, quando « la pronuncia … non si limiti ad annullare il provvedimento impugnato, rimettendo all’Amministrazione ogni valutazione in ordine al prosieguo della procedura, ma si spinga fino a prefigurare il possibile esito di tale valutazione, individuando un’unica corretta modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa » (Cass. s.u. 5365/2022) oppure, più propriamente, « sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, vizio che è configurabile quando l’indagine svolta dal medesimo giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero se la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell’Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa » (Cass. s.u. 2604/2022, 33364/2022);
6. versandosi, per la materia, in uno specifico sollecitato riesame dei profili di legittimità di un atto amministrativo -il complesso doppio parere della Soprintendenza -non può non ravvisarsi nelle statuizioni dirette della pronuncia impugnata esattamente, infine ed in ogni caso – ed anche avendo r iguardo all’iniziativa edilizia

ciononostante intrapresa dalla parte -, il mero riflesso del principale giudizio di illegittimità del procedimento che da quegli atti mostri di aver voluto prescindere, ad essi invero l’impugnazione affidando un significato giuridico opposto e minore a quello fornito dalla PA e dal giudice amministrativo condiviso;

conclusivamente, il ricorso va dichiarato inammissibile; la pronuncia sulle spese è resa secondo la regola della soccombenza ed è meglio specificata per la liquidazione in dispositivo; sussistono i presupposti dell’obbligo per la parte di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dell’art. 13, comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002 (Cass. s.u. 4315/2020).

P.Q.M.

la Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese del procedimento di legittimità, liquidate in euro 5.200, di cui 200 euro per esborsi, nonché accessori come per legge e contributo spese generali nella misura del 15%; ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello prev isto per l’impugnazione, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, ove dovuto.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 22 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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