Eccesso di potere: Cassazione fissa i limiti del giudice

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un’impresa edile avverso una decisione del Consiglio di Stato in materia di appalti pubblici. L’impresa lamentava un eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il giudice amministrativo avesse invaso la sfera di discrezionalità della pubblica amministrazione. La Corte ha ribadito che il ricorso per motivi di giurisdizione è ammissibile solo in caso di difetto assoluto di potere del giudice, e non per presunti errori nell’applicazione della legge. La decisione del Consiglio di Stato, che ordinava una nuova valutazione dell’offerta dell’impresa ricorrente ma confermava quella della concorrente, è stata ritenuta un legittimo esercizio di controllo di legittimità, non un’invasione del merito amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di Potere Giurisdizionale negli Appalti: la Cassazione Fissa i Limiti

L’eccesso di potere giurisdizionale rappresenta una delle questioni più delicate nel rapporto tra giustizia e pubblica amministrazione. Quando un giudice, nel decidere una controversia, può dirsi che abbia invaso la sfera di competenza riservata alla P.A.? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione offre un’importante lezione su questo tema, tracciando una linea netta tra il legittimo controllo di legalità e l’indebita ingerenza nel merito delle scelte amministrative, specialmente nel contesto complesso degli appalti pubblici.

Il Caso: Una Gara d’Appalto per un Grande Evento Sportivo

La vicenda nasce da una gara d’appalto indetta da un ente pubblico per l’adattamento e la ristrutturazione di un impianto sportivo destinato a un evento internazionale. Alla procedura partecipano solo due concorrenti. La vittoria viene inizialmente assegnata a un’impresa costruttrice, ma la seconda classificata, un’associazione temporanea di imprese (ATI), impugna l’aggiudicazione. Il tribunale amministrativo regionale (T.R.G.A.) accoglie parzialmente sia il ricorso principale dell’ATI sia quello incidentale dell’impresa vincitrice. Successivamente, l’amministrazione, a seguito di una nuova valutazione, conferma l’aggiudicazione alla prima impresa. L’ATI appella la decisione al Consiglio di Stato, che ribalta la situazione: accoglie l’appello dell’ATI e respinge quello dell’impresa vincitrice, annullando di fatto la sua vittoria e stabilendo principi per la successiva azione amministrativa.

La Decisione del Consiglio di Stato e il Presunto Eccesso di Potere Giurisdizionale

Sentendosi lesa, l’impresa originariamente vincitrice ricorre alle Sezioni Unite della Cassazione, sostenendo che il Consiglio di Stato abbia commesso un eccesso di potere giurisdizionale. La tesi della ricorrente è che il giudice amministrativo non si sarebbe limitato a un controllo di legittimità, ma avrebbe invaso la sfera di discrezionalità tecnica della stazione appaltante. In particolare, avrebbe ‘cristallizzato’ la valutazione positiva dell’offerta tecnica dell’ATI, impedendo all’amministrazione una nuova e completa riconsiderazione, e avrebbe prefigurato la possibilità per l’ATI di ‘subentrare’ nei lavori, sostituendo di fatto la propria volontà a quella dell’ente pubblico.

Le Motivazioni della Cassazione

Le Sezioni Unite dichiarano il ricorso inammissibile, cogliendo l’occasione per ribadire i confini del proprio sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato. La Corte Suprema chiarisce che il vizio di eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo in due ipotesi estreme:
1. Difetto assoluto di giurisdizione: quando un giudice si occupa di una materia che non può essere oggetto di cognizione giurisdizionale, in quanto riservata al legislatore o alla discrezionalità pura dell’amministrazione.
2. Difetto relativo di giurisdizione: quando un giudice invade la sfera di competenza di un’altra giurisdizione (ad esempio, quella ordinaria o contabile).

Qualsiasi altro errore, compresa un’errata interpretazione o applicazione di norme di legge (il cosiddetto error in iudicando), non costituisce un vizio di giurisdizione, ma attiene al modo in cui il potere è stato esercitato e, come tale, non è sindacabile dalla Cassazione. Nel caso di specie, il Consiglio di Stato non ha sostituito la propria valutazione a quella della P.A., ma ha esercitato il suo potere di annullamento, censurando l’illegittimità della valutazione operata nei confronti dell’impresa ricorrente. Ha quindi ordinato all’amministrazione di effettuare una nuova valutazione alla luce dei principi affermati, mantenendo ferma la valutazione sull’offerta dell’ATI in quanto non oggetto di censure valide. Questo, secondo la Cassazione, rientra pienamente nei limiti del controllo di legittimità e non costituisce un’invasione del merito amministrativo. L’amministrazione, infatti, conservava il potere-dovere di procedere a una nuova aggiudicazione all’esito della rinnovata valutazione.

Le Conclusioni: i Confini Invalicabili tra Giudice e Amministrazione

La decisione riafferma un principio cardine del nostro ordinamento: il giudice amministrativo è il custode della legalità dell’azione pubblica, non un amministratore sostituto. Il suo compito è verificare che la P.A. abbia agito nel rispetto della legge e dei principi di logicità e ragionevolezza, non di decidere quale sia la scelta migliore nel merito. L’eccesso di potere giurisdizionale si configura solo quando il giudice valica i confini esterni della sua funzione, arrogandosi poteri che la legge non gli conferisce. Un’eventuale interpretazione errata delle norme di gara o del diritto amministrativo da parte del Consiglio di Stato costituisce un errore di giudizio, non sindacabile in sede di legittimità per motivi di giurisdizione. Questa pronuncia consolida la certezza del diritto, chiarendo che le decisioni della giustizia amministrativa sono definitive sul merito, salvo i rari casi di sconfinamento in altre sfere di potere.

Quando si verifica un eccesso di potere giurisdizionale?
Si verifica solo quando un giudice si pronuncia in materie riservate esclusivamente al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (difetto assoluto), oppure quando invade la sfera di competenza di un’altra giurisdizione, come quella ordinaria (difetto relativo).

Il giudice amministrativo può sostituire la propria valutazione a quella della commissione di gara in un appalto pubblico?
No, il giudice amministrativo non può sostituirsi alla Pubblica Amministrazione compiendo una valutazione di merito sull’opportunità o convenienza di un atto. Il suo compito è un controllo di legittimità, ovvero verificare che l’azione amministrativa sia conforme alla legge e non viziata da illogicità o irragionevolezza.

Un’errata applicazione della legge da parte del Consiglio di Stato può essere contestata davanti alla Cassazione per eccesso di potere?
No. Un’eventuale errata interpretazione o applicazione di norme (error in iudicando o in procedendo) non costituisce un eccesso di potere giurisdizionale, ma un errore di giudizio che non rientra tra i motivi per cui si può ricorrere alle Sezioni Unite avverso le decisioni del Consiglio di Stato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29142 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 29142 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/11/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 3455-2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME

COGNOME, che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

contro

COMUNE DI RASUN ANTERSELVA;

– intimato –

avverso la sentenza n. 9579/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 07/11/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte respingano il ricorso.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, Sesta Sezione, n. 9579 del 2023, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante RAGIONE_SOCIALE, nonché nei confronti del Comune di Rasun Anterselva.

La ricorrente ha articolato un motivo di ricorso, per eccesso di potere giurisdizionale, illustrato con due censure.

Si è costituita con controricorso assistito da memoria RAGIONE_SOCIALE, in proprio e quale mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante RAGIONE_SOCIALE

Il Comune di Rasun Anterselva è rimasto intimato.

Il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha concluso per il rigetto del ricorso.

La ricorrente RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria, insistendo nell’accoglimento del ricorso, e chiedendo il rigetto della domanda con cui la RAGIONE_SOCIALE ha chiesto la condanna per responsabilità processuale aggravata ex art. 96, comma 1 e comma 3, c.p.c., nonché l’aumento del compenso ex art. 4, comma 1bis , del D.M. 55/2014.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Per una compiuta disamina delle censure occorre premettere che, con bando pubblicato in data 23.12.2022, il Comune di Rasun Anterselva ha indetto una gara attraverso procedura aperta sopra soglia europea con modalità telematica, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’appalto dei lavori di “adattamento e ristrutturazione del centro di biathlon di Anterselva per le Olimpiadi invernali 2026”.

All’esito delle operazioni di gara (alla quale hanno partecipato solo due concorrenti) è stata dichiarata vincitrice RAGIONE_SOCIALE, la cui offerta ha conseguito un maggior punteggio, rispetto a quello conseguito da RAGIONE_SOCIALE

Il T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, ha parzialmente accolto il ricorso principale della RAGIONE_SOCIALE nonché il ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE avverso gli atti relativi alla suddetta procedura di gara.

NOME, dopo aver premesso come la Commissione di gara avesse provveduto a rinnovare le valutazioni, e come fosse stata disposta una nuova aggiudicazione in favore di RAGIONE_SOCIALE, ha promosso appello al Consiglio di Stato avverso il solo capo della sentenza di primo grado con cui è stato accolto il motivo del ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE.

Il Consiglio di Stato (punto 25.3 della sentenza impugnata) ha premesso: ‘ di non ritenere sussistenti ragioni processuali ostative alla decisione sul merito dell’appello principale e dell’appello incidentale.

Infatti, se è vero che l’Amministrazione ha proceduto ad una nuova aggiudicazione all’esito di una rinnovata verifica delle offerte va, comunque, considerato come la nuova azione amministrativa si sia collocata nel solco della

sentenza di primo grado ( …) , che ha ravvisato elementi di illegittimità della precedente valutazione compiuta tanto in relazione all’offerta di RAGIONE_SOCIALE quanto in ordine a quella di NOME.

Tale sentenza ha, quindi, fissato l’oggetto e il perimetro della nuova azione amministrativa imponendo alla stazione appaltante proprio una rinnovata valutazione alla luce delle illegittimità riscontrate. Ne consegue il perdurante interesse delle parti alla decisione di appello che è deputata a verificare la correttezza della decisione di primo grado e, conseguentemente, del perimetro tracciato dalla stessa per la nuova azione amministrativa ‘ .

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e ha rigettato quello incidentale.

La ricorrente articola il motivo di ricorso in due censure attinenti alla giurisdizione, che vertono sulle statuizioni finali e precisazioni che il Consiglio di Stato ha svolto, nella sentenza n. 9579/2023, sugli effetti e sulla portata della sentenza medesima.

Il Consiglio di Stato dopo aver accolto l’appello principale di RAGIONE_SOCIALE e aver respinto l’appello incidentale di RAGIONE_SOCIALE, per l’effetto , in parziale riforma della sentenza appellata, ha integralmente respinto il ricorso incidentale di primo grado di RAGIONE_SOCIALE, mentre ha confermato, per il resto, la sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano.

Con il motivo di ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 103 e 113, Cost., degli artt. 4, 7, 34 e 134 del d. lgs. 104/2010, in relazione agli artt. 360, comma 1, n. 1, e 362, c.p.c., nonché agli artt. 91, 110 e 111, del d. lgs. 104/2010 e de ll’art. 111, ottavo comma, Cost., per eccesso/difetto di potere giurisdizionale del giudice amministrativo.

Con una prima censura, si impugna la sentenza nella parte in cui il Consiglio di Stato, nel vincolare la Pubblica Amministrazione a mantenere ‘inalterate’ le valutazioni relative all’offerta tecnica del RAGIONE_SOCIALE e ‘intatto’ il relativo punteggio di gara, ha esercitato un inammissibile sindacato di merito,

al di fuori del rigoroso perimetro stabilito dall’art. 134 , c.p.a., e dunque in violazione della sfera riservata alla discrezionalità amministrativa.

Attraverso la sentenza, il giudice amministrativo avrebbe operato un indebito ampliamento della propria sfera di cognizione (limitata ai soli motivi di legittimità dedotti in giudizio), verso uno sconfinamento nel merito delle future valutazioni riservate alla pubblica amministrazione.

La sentenza del Consiglio di Stato, concretandosi in una pronuncia autoesecutiva interamente sostitutiva di un atto discrezionale della pubblica amministrazione, risulterebbe, quindi, viziata per eccesso di potere giurisdizionale.

7.1. La censura, che denuncia eccesso di potere giurisdizionale per invasione del merito amministrativo, è inammissibile.

Secondo il principio consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni Unite, l ‘ eccesso di potere denunziabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici), e tale vizio non è configurabile in relazione ad errores in procedendo o in iudicando , i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo e ai giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo ( ex aliis , Cass., S.U., n. 7926 del 2019).
In particolare, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al merito amministrativo è configurabile quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del

provvedimento impugnato e, sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, evidenzi l’intento dell’organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell’amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (v, da ultimo, Cass., S.U., n. 22959 del 2025, n. 7530 del 2025).
Nella specie non è ravvisabile né una compressione del potere discrezionale esercitabile dalla pubblica amministrazione in sede di rivalutazione dell’offerta tecnica presentata da RAGIONE_SOCIALE, né la sostituzione del giudice amministrativo alla pubblica amministrazione, in quanto il Consiglio di Stato relativamente alla posizione di RAGIONE_SOCIALE, ha rigettato l’impugnazione di RAGIONE_SOCIALE, rimanendo così ferma la valutazione dell’ amministrazione alla quale non si è, quindi, sostituito.
Sotto altro e concorrente profilo, la sentenza è censurata anche nella parte in cui il Consiglio di Stato ha riconosciuto alla Stazione Appaltante la possibilità di ‘verificare i presupposti per il subentro di NOME nei lavori’.

Ad avviso della ricorrente, attraverso tali statuizioni, il Consiglio di Stato avrebbe invaso la sfera di competenza riservata ad altro organo dello Stato ( in primis, quello legislativo, in secundis , quello amministrativo), esercitando un potere giurisdizionale non riconosciutogli, perché sottratto al giudice amministrativo in forza del combinato disposto dell’art. 125 c.p.a., dell’art. 3, del d.l. 11 marzo 2020, n. 16, nonché del D.P.C.M. dell’8 settembre 2023.

8.1. La censura, che prospetta eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore e all’ amministrazione, è inammissibile.

Nel richiamare i principi già illustrati nella trattazione del primo motivo di ricorso, si ricorda che questa Corte ha già avuto modo di affermare (v., Cass., S.U., n. 18722 del 2024, che richiama Cass., S.U., n. 18492 del 2021, n. 9766 del 2024) che non è ravvisabile una questione involgente la giurisdizione là dove si sia in presenza di una attività interpretativa -senza che assuma rilievo, a tali fini, l’esito dell’interpretazione -atteso che nessun eccesso è configurabile tutte le volte in cui emerga, con evidenza, che un’interpretazione sia stata svolta: questa -perché effettiva, pur se, in astratta ipotesi non condivisibile -al tempo stesso in cui fa emergere l’inconsistenza dell’ipotesi di eccesso di potere, preclude alle Sezioni Unite il sindacato sui suoi risultati.
Nella specie, il Consiglio di Stato lungi dallo sconfinare nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione, ha in sede interpretativa e nei limiti della propria sfera di giurisdizione, ritenuto applicabile alla fattispecie il combinato disposto dell’ art. 39, comma 1, c.p.a. , e dell’art. 336, c.p.c., e l’art. 121, c.p.a., nonché in relazione al motivo assorbito, l’ art. 112, comma 3, c.p.a., quanto all’eventuale competenza del giudice dell’ottemperanza .

In particolare si rileva che l’art. 112, comma 3 , cit. sancisce ‘Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione’.

Il richiamo da parte del Consiglio di Stato di tale disposizione ha come premessa la statuizione di assorbimento della domanda subordinata di RAGIONE_SOCIALE di risarcimento del danno per equivalente, e si sostanzia nel l’affermazione della competenza del giudice amministrativo a statuire, in sede di giudizio di ottemperanza, sul risarcimento del danno connesso all’impossibilità o mancata esecuzione in forma specifica, così interpretando, nei limiti interni della propria giurisdizione, il Consiglio di Stato il citato art. 112, comma 3, del d.lgs. 104 del 2010.
La doglianza della ricorrente – che si incentra sulla mancata applicazione dell’art. 125 c.p.a., che detta una disposizione speciale per le infrastrutture strategiche che esclude in radice la declaratoria giurisdizionale d’inefficacia del contratto, circoscrivendo la tutela erogabile al solo risarcimento del danno ex art. 34, comma 3, c.p.c., e al paradigma generale ivi enunciato, nella sostanza prospetta un error in procedendo che esula dall’ambito dell’eccesso di potere giurisdizionale per difetto assoluto di giurisdizione, e rientra nei limiti interni della giurisdizione amministrativa.
L’alveo del controllo sul rispetto della giurisdizione non può estendersi ai casi di sentenze affette da asserite violazioni di legge, sostanziale o processuale, concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando , o un error iuris in procedendo , ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione ( ex multis , cfr . S.U. n. 14301 del 2022; n. 25503 del 2022; n. 5862 del 2023).

Inoltre, il Consiglio di Stato , nel rispetto dell’ambito della discrezionalità amministrativa, ha stabilito che ‘ la Commissione tecnica dovrà riverificare l’offerta tecnica di RAGIONE_SOCIALE alla luce dei motivi accolti dal T.R.G.A. e confermati dal Collegio, e delle indicazioni contenute nella presente sentenza. All’esito di tale valutazione l’Amministrazione dovrà, quindi, verificare il punteggio attribuito a RAGIONE_SOCIALE e disporre, di seguito, una nuova aggiudicazione in favore del concorrente la cui offerta risulterà vincitrice, fatte salve, ovviamente, diverse determinazioni consentite dall’ordinamento’ , sancendo poi che ‘spetterà all’amministrazione v erificare i presupposti per il subentro di NOME nei lavori’ , sempre salvaguardando la sfera del merito amministrativo.
In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. Non è dovuta pronuncia sulle spese per la parte rimasta intimata.

11. Considerata la prospettazione di questioni giuridiche in merito alla complessa vicenda per cui è causa, e non ravvisandosi la sussistenza dei presupposti della mala fede o colpa grave della parte soccombente, non sussistono i presupposti per accogliere la richiesta di RAGIONE_SOCIALE di condanna della soccombente ai sensi dell ‘art. 96, commi primo e terzo, c.p.c.

Quanto alla domanda di RAGIONE_SOCIALE di attribuzione dell’aumento ex art. 4, comma 1bis , del D.M. n. 55 del 2014, si osserva che l’art. 196 -quater disp. att. cod. proc. civ., come introdotto dall’art. 4, comma 12, del d.lgs. n. 149 del 2022 ed entrato in vigore il 1° gennaio 2023 (decorrenza confermata dall’art. 1, comma 380, della legge n. 127 del 2022), ha previsto l’obbligatorietà del deposito telematico degli atti dei difensori anche nei ‘procedimenti davanti … alla Corte di cassazione’ , e che le modalità di redazione delle difese non hanno agevolato in modo apprezzabile la consultazione delle produzioni (Cass., n. 37692 del 2022).

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in euro 7.000,00 per compensi professionali, euro 200,00 per esborsi, spese generali in misura del 15% e accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13., se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili il 23 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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