Divieto terzo mandato: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9771/2024, ha stabilito i criteri per il divieto del terzo mandato consecutivo nei consigli degli ordini forensi. La ricandidatura dopo due mandati è possibile solo se è trascorso un periodo di tempo uguale alla durata effettiva dell’ultimo mandato svolto. Non è sufficiente ‘saltare’ la consiliatura successiva se questa ha una durata inferiore al mandato precedente, poiché verrebbe violata la ratio della norma volta a garantire il ricambio generazionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Divieto Terzo Mandato Avvocati: La Cassazione e la Regola del “Tempo Uguale”

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la recente ordinanza n. 9771 del 11 aprile 2024, è tornata a pronunciarsi su un tema cruciale per la vita degli ordini professionali: il divieto del terzo mandato consecutivo per i consiglieri. Questa decisione chiarisce in modo definitivo le condizioni per la ricandidatura, stabilendo un principio rigoroso basato sulla durata effettiva del mandato precedente, al fine di assicurare un reale ricambio ai vertici della professione forense.

I Fatti del Caso: una Candidatura Contestata

La vicenda trae origine dall’impugnazione della delibera di proclamazione degli eletti al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Salerno per il quadriennio 2023/2026. Al centro della contestazione vi era la candidatura di un avvocato che aveva già ricoperto due mandati consecutivi.

Nello specifico, il suo secondo mandato, relativo al quadriennio 2015/2018, si era di fatto protratto fino al luglio 2019, per una durata complessiva di quattro anni e sette mesi. L’avvocato in questione non si era candidato per la successiva consiliatura (2019/2022), ma aveva ripresentato la propria candidatura per il quadriennio 2023/2026. Il problema sollevato dai ricorrenti era che tra la fine del suo ultimo mandato e la nuova candidatura erano trascorsi solo tre anni e cinque mesi, un periodo inferiore alla durata effettiva del suo precedente incarico.

La Decisione Iniziale del Consiglio Nazionale Forense

Il Consiglio Nazionale Forense (C.N.F.) aveva inizialmente rigettato il ricorso, ritenendo legittima la candidatura. Secondo il C.N.F., la norma sul divieto mirava a impedire un terzo mandato consecutivo. L’interruzione di una consiliatura (il cosiddetto “salto”) era stata considerata sufficiente a interrompere la consecutività, a prescindere dalla precisa corrispondenza temporale tra la durata del mandato precedente e il periodo di fermo.

Il Divieto Terzo Mandato secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la decisione del C.N.F., accogliendo il ricorso. Le Sezioni Unite hanno chiarito che l’interpretazione corretta dell’art. 3, comma 3, della legge n. 113/2017 deve essere molto più rigorosa.

La Nozione di “Mandato Oggettivo” e la Durata Effettiva

La Corte ha ribadito il principio del “mandato oggettivo”, già espresso in una precedente sentenza del 2021. Questo significa che, ai fini del calcolo, si deve guardare alla durata effettiva delle consiliature. La norma prevede che “la ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale a quello in cui si è svolto il precedente mandato”.

Questo passaggio è cruciale: il legislatore non ha previsto un semplice “salto” di una consiliatura, ma un preciso periodo di fermo, o “raffreddamento”, che deve essere temporalmente equivalente alla durata dell’ultimo incarico ricoperto. Lo scopo è quello di evitare la “sclerotizzazione dei vertici ordinistici” e di impedire che un ex consigliere possa esercitare un’influenza sul corpo elettorale, derivante dalla sua posizione pregressa.

Il Calcolo del Periodo di Fermo

Nel caso di specie, il mandato precedente era durato quattro anni e sette mesi. La consiliatura “saltata” (2019-2022) aveva avuto una durata oggettiva inferiore (tre anni e cinque mesi). Di conseguenza, al momento della nuova candidatura, non era ancora trascorso il periodo di fermo richiesto dalla legge, pari a quattro anni e sette mesi. La candidatura, pertanto, era illegittima.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni della Corte si fondano sulla ratio della norma, che è quella di garantire un effettivo ricambio e impedire la cristallizzazione del potere all’interno degli organi forensi. La regola del “tempo uguale” non è un mero formalismo, ma una condizione sostanziale. Permettere una ricandidatura prima che sia decorso un periodo di fermo pari alla durata dell’ultimo mandato vanificherebbe l’obiettivo del legislatore. La Corte sottolinea che non è sufficiente un’interruzione formale (il “fermo” di una consiliatura), ma è necessario che sia decorso un periodo di tempo che la legge ritiene adeguato per consentire il “fisiologico ricambio” e annullare il possibile condizionamento sul corpo elettorale derivante dal precedente incarico.

Le Conclusioni

L’ordinanza delle Sezioni Unite stabilisce un principio chiaro e invalicabile: il divieto del terzo mandato non si supera semplicemente astenendosi dalla competizione elettorale immediatamente successiva. È necessario un periodo di ineleggibilità la cui durata deve essere esattamente corrispondente a quella, effettiva e non solo legale, dell’ultimo mandato svolto. Questa decisione rafforza i principi di trasparenza e alternanza negli ordini professionali, assicurando che le regole sulla consecutività dei mandati siano applicate con rigore per tutelare la rappresentanza democratica della categoria.

Per potersi ricandidare a consigliere dell’ordine dopo due mandati, è sufficiente “saltare” una consiliatura?
No, non è sufficiente. La Corte di Cassazione ha chiarito che è necessario attendere un periodo di tempo uguale alla durata effettiva del precedente mandato svolto, non basta semplicemente non candidarsi per la consiliatura immediatamente successiva.

Cosa si intende per “numero di anni uguale a quello in cui si è svolto il precedente mandato”?
Si intende la durata effettiva e concreta dell’incarico precedente, incluse eventuali proroghe o estensioni. Il calcolo non si basa sulla durata legale quadriennale, ma sul tempo reale in cui il consigliere è rimasto in carica.

Una proroga della durata di un mandato influisce sul calcolo del periodo di “fermo” prima di potersi ricandidare?
Sì, influisce direttamente. Se un mandato viene prolungato, come nel caso esaminato (durato 4 anni e 7 mesi), il periodo di fermo obbligatorio prima di una nuova candidatura sarà pari a tale durata estesa, e non alla durata legale di quattro anni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 9771 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 9771 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso 12928-2023 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentati e difesi dagli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME AVV_NOTAIO;

Oggetto

RIC. CONTRO DECISIONI DI GIUDICI SPECIALI

ELEZIONI CONSIGLI DEGLI ORDINI FORENSI

DIVIETO DI TERZO MANDATO CONSECUTIVO

R.G.N. 12928/2023

COGNOME.

Rep.

Ud. 16/01/2024

NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dagli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrenti –

nonché contro

ORDINE DEGLI AVVOCATI DI SALERNO, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE, COGNOME NOME (detto RINO), COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME;

– intimati –

avverso la sentenza n. 73/2023 del CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE, depositata il 04/05/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

gli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno impugnato la delibera di proclamazione RAGIONE_SOCIALE eletti nella tornata per il rinnovo del COA di Salerno per il quadriennio 2023/2026, nella parte in cui ha proclamato eletto l’AVV_NOTAIO, nonché la precedente delibera di ammissione della candidatura del medesimo avvocato, in ragione della sua incandidabilità/ineleggibilità ai sensi dell’art. 3, comma 3 de lla l. n. 113/2017, chiedendone pertanto l’annullamento;
ciò in quanto l’AVV_NOTAIO , già eletto consigliere per il quadriennio 2015/2018, era rimasto in carica dal 7.2.2015 fino al 19.7.2019, allorché erano stati proclamati i consiglieri eletti per il quadriennio 2019/2022; con la conseguenza che il detto AVV_NOTAIO -che , dopo l’espletamento di due mandati, non si era candidato alla tornata elettorale 2019/2022- aveva ripresentato la sua candidatura per il quadriennio 2023/2026 senza che fosse decorso -come richiesto dall’art. 3, co. 3, terzo periodo l n. 113/2017 – un numero di anni pari a quello del precedente mandato (quattro anni e sette mesi), essendo trascorsi soltanto 3 anni e 5 mesi;
con sentenza n. 73/23 depositata il 4.5.2023, il CRAGIONE_SOCIALE ha rigettato il ricorso, richiamando la sentenza n. 173/2019 della Corte Costituzionale e la sentenza n. 8566/2021 delle Sezioni Unite di questa Corte e rilevando che:

la «nozione di mandato ‘oggettivo’ è stata utilizzata sia per il computo della durata dei mandati computabile ai fini del divieto sia per interpretare l’ultimo periodo dell’art. 3 co. 3 L. 113/2017 secondo il quale ‘ la ricandidatura è possibile quando sia decorso un numero di anni uguali a quello in cui si è svolto il precedente mandato ‘ »;

«per la ‘ricandidatura’ occorre considerare la durata oggettiva del mandato, che è quella legale (tendenzialmente) quadriennale, ovvero quella inferiore in caso di decadenza o scioglimento anticipato del COA, senza tener conto di vicende (‘variabili e non preventivabili’) riconducibili al Coa o ai suoi componenti, atte ad aumentare o ridurre il numero di giorni in cui il mandato è stato svolto»;

«è dunque evidente che la norma di divieto miri ad impedire l’esercizio di un terzo mandato consecutivo, situazione che nel caso di specie non si presenta, atteso che l’AVV_NOTAIO non ha partecipato alla consiliatura 2019/2022, determinando un’interruzione -di durata legale quadriennale e, dunque, pari ad un mandato in senso «oggettivo»rispetto alla sua precedente esperienza consiliare»;

hanno proposto ricorso per cassazione gli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, affidandosi a due motivi;

hanno resistito , con distinti controricorsi, l’AVV_NOTAIO e l’AVV_NOTAIO, nonché gli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME,

NOME COGNOME e NOME COGNOME e, altresì, gli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

il P.G. non ha rassegnato conclusioni;

i ricorrenti hanno depositato memoria.

Considerato che:

col primo motivo, i ricorrenti denunciano «violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 3 cpc per erronea interpretazione dell’art. 3 comma 3 della legge 12/7/2017 n. 113, nella forma della violazione dei criteri interpretativi di cui all’art. 12 delle preleggi»;

richiamata la normativa di riferimento, assumono che la disposizione dell’art. 3, co. 3, terzo periodo della l. n. 113/2017 («la ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato») «deve valere su tutto il suo tenore letterale, di fatto aggirato e travisato dal CNF con la sentenza impugnata»; evidenziano che «l’uso della locuzione ‘anni’ ha una doppia incidenza: una relativa alla circostanza normativamente prevista che la consiliatura superiore ai due anni per legge è assimilata ad un’intera consiliatura quanto agli effetti; l’altra è che il computo in anni consente di calcolare anche i singoli anni superiore al biennio o le frazioni dei medesimi per il caso di specifico di ‘fermo’ necessario al raggiungimento dell’obiettivo costituzionale di evitare viscosità e sclerotizzazione dei vertici ordinistici con la base elettorale»; sicché la scelta del legislatore è nel senso che «l’assolvimento della condizione necessaria alla ricandidatura dopo i due mandati consecutivi si concretizza
con il rispetto di un periodo di fermo che sia corrispondente al numero di anni di carica effettivamente ricoperta dal candidato»; contestano al CNF di avere applicato ed ammesso «una contraddittoria quanto non prevista variabilità del parametro legale fissato dal legislatore per la ‘quantificazione’ del periodo di fermo prima della possibilità di ripresentazione della candidatura che non è il numero di anni pari agli anni del precedente incarico come disposto dalla norma, ma il semplice ‘salto’ di una cand idatura elettorale immediatamente successiva»; ribadiscono che «l’AVV_NOTAIO non ha rispettato il termine minimo di fermo per la terza consiliatura di 4 anni, avendo presentato la propria candidatura dopo 3 anni e 5 mesi dall’ultimo mandato espletato di 4 anni e 7 mesi»;
col secondo motivo, i ricorrenti denunciano «violazione di legge ex art. 360 comma 1 n. 5, cpc, per erronea applicazione dell’art. 3 comma 3°, III periodo della L. n. 113/2017 e RAGIONE_SOCIALE artt. 8 e 9 della L. n. 113/2017 conseguente all’omesso esame di un fatto decisivo per giudizio in riferimento al criterio del calcolo avendo tralasciato ogni valutazione sulla revoca delle elezioni per usufruire della proroga per il rinvio dei Consigli dell’RAGIONE_SOCIALE territoriale»;

ribadito che «la seconda consiliatura da utilizzare come parametro di fermo ha avuto una durata superiore al quadriennio», i ricorrenti si dolgono che il CNF abbia ritenuto irrilevante il duplice rinvio delle elezioni per il quadriennio 2019/2022, che era stato disposto dallo stesso COA di cui

l’AVV_NOTAIO era segretario e che aveva comportato un aumento di sette mesi della durata della consiliatura; circostanza che non poteva essere considerata variabile non preventivabile (e, quindi, ininfluente), «essendo stata una variazione voluta, attuata mediante un procedimento amministrativo, deliberata, sebbene in aumento, afferente il consiglio»;

ritiene il Collegio che il primo motivo meriti accoglimento e che la sentenza vada cassata, con assorbimento del secondo motivo e rinvio al RAGIONE_SOCIALE;

come è noto, la sentenza n. 8566/2021 di queste Sezioni Unite ha affermato il seguente principio di diritto: «ai fini dell’applicazione della norma di cui al terzo comma dell’art. 3 della legge n. 113/2017, che prevede che i consiglieri dell’RAGIONE_SOCIALE non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi, occorre far riferimento alla nozione di mandato in senso oggettivo, senza che possa avere rilievo la circostanza che il consigliere già eletto per il secondo mandato si sia dimesso anticipatamente rispetto alla durata legale della consiliatura, non potendo quindi ripresentarsi alle elezioni immediatamente successive. Né può rilevare in senso contrario la diversa previsione del terzo periodo del terzo comma, secondo cui la ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato, atteso che la norma mira a rafforzare il divieto di cui al precedente periodo, disponendo che il divieto di rielezione opera anche nel caso in cui, pur non essendovi stata un’immediata ripresentazione, la
successiva consiliatura abbia avuto una fine anticipata rispetto al termine legale, non sia ancora decorso un numero di anni uguale a quello del precedente mandato, sempre inteso come riferito alla durata della consiliatura»;

con specifico riferimento alla portata del terzo periodo del 3° co. dell’art. 3 l. n. 113/2017, le medesime Sezioni Unite hanno spiegato che, «ancorché la durata del mandato sia stata ormai fissata in quattro anni, ai sensi dell’art. 28 della legge n. 247 del 2012, la consiliatura potrebbe avere una fine anticipata rispetto alla scadenza legale, nel caso di decadenza di cui al comma 8 dello stesso art. 28, ovvero nelle ipotesi di scioglimento anticipato di cui all’art. 33» . La previsione del terzo periodo del terzo comma trova quindi una sua giustificazione, rispetto al già disposto divieto di rielezione dopo due mandati consecutivi, in quanto nel caso in cui la terza consiliatura abbia avuto una durata inferiore a quella legale, l’ex consigliere, non presentatosi per la terza volta, può partecipare alla nuova elezione solo se sia trascorso un numero di anni uguale a quello nei quali si è svolto il precedente mandato»; di talché la disposizione di cui al secondo periodo, che contempla il generale divieto di terzo mandato consecutivo, trova «un completamento nella previsione del terzo periodo che del pari vieta la candidatura allorché, pur non ricorrendo più il limite del terzo mandato (essendosi svolta una nuova competizione elettorale ed alla quale il consigliere uscente non abbia preso parte), non sia intercorso un periodo di tempo che la legge ritiene necessario per consentire il fisiologico ricambio
all’interno dell’organo ed impedire la cristallizzazione della rappresentanza»;

e ciò è quanto è accaduto nel caso di specie, in cui è pacifico che la consiliatura ‘saltata’ dall’AVV_NOTAIO (2019/2022) ha avuto -oggettivamente- una durata inferiore al quadriennio (tre anni e cinque mesi) a seguito della proroga di quella precedente (durata -di fatto- quasi quattro anni e sette mesi);

in una situazione siffatta, la ricandidatura dell’AVV_NOTAIO alla tornata elettorale 2023/2026 ha violato la prescrizione dell’ultimo periodo del 3° co. dell’art. 3 l. n. 113/2017, in quanto effettuata senza che fosse trascorso un intervallo uguale a quello RAGIONE_SOCIALE anni in cui si era svolto il precedente mandato;

deve invero ribadirsi che la nozione di mandato va intesa in senso oggettivo, dovendosi far riferimento alla durata effettiva delle consiliature, con la conseguenza che, ai fini della verifica del rispetto della previsione anzidetta, non è sufficiente che vi sia stato un ‘fermo’ di consiliatura e che la consiliatura saltata sia giunta alla naturale scadenza, ma occorre anche che sia decorso un periodo di durata eguale al mandato precedentemente svolto (ossia il periodo che il legislatore ha considerato necessario ad escludere il possibile condizionamento sul corpo elettorale derivante dal pregresso espletamento del mandato consiliare);
ciò comporta, come anticipato, la cassazione della sentenza e il rinvio al C.N.F.;

la peculiarità della vicenda (che ha comportato la necessità di estendere i principi espressi dalle Sezioni Unite del 2021 ad un’ipotesi di consiliatura intermedia giunta a termine, ma di durata inferiore a quella del precedente mandato svolto dal candidato) giustifica la compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al RAGIONE_SOCIALE; compensa le spese di legittimità. Roma, 16.1.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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