Disapplicazione atto amministrativo: la Cassazione decide

Una società di servizi sanitari ha ottenuto un’ingiunzione di pagamento contro enti pubblici. Questi si sono opposti e il Tribunale ha sospeso il giudizio in attesa di una decisione del TAR sull’atto che fissava le tariffe. La Corte di Cassazione ha annullato la sospensione, affermando il principio della disapplicazione atto amministrativo: il giudice civile, per decidere su un diritto soggettivo (il pagamento), può ignorare l’atto amministrativo illegittimo senza dover attendere il giudizio amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 dicembre 2025 in Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Disapplicazione Atto Amministrativo: Quando il Giudice Civile Può Proseguire Senza Attendere il TAR

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale nei rapporti tra giurisdizione civile e amministrativa: il potere di disapplicazione atto amministrativo. Questa decisione chiarisce che il giudice civile, chiamato a decidere su un diritto di credito di un privato verso la Pubblica Amministrazione, non è tenuto a sospendere il processo in attesa che il giudice amministrativo si pronunci sulla legittimità dell’atto che sta a monte di quel credito. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Pagamento Bloccata

La vicenda trae origine da un decreto ingiuntivo ottenuto da una società che gestisce una struttura sanitaria per il pagamento di oltre due milioni di euro. Il credito era relativo alle rette giornaliere per servizi erogati a favore di assistiti, dovute da un Assessorato Regionale alla Sanità e da un’Azienda Sanitaria Provinciale.

Gli enti pubblici si sono opposti al decreto ingiuntivo, dando il via a un giudizio ordinario. In questa sede, il Tribunale di Palermo ha deciso di sospendere il processo. La ragione? Era pendente un ricorso presso il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) avente ad oggetto proprio il provvedimento amministrativo con cui era stata determinata la tariffa giornaliera, ritenuta dalla società difforme dalla normativa generale. Il Tribunale ha quindi considerato la decisione del TAR “pregiudiziale”, ovvero necessaria per poter decidere la causa civile.

Il Potere di Disapplicazione dell’Atto Amministrativo del Giudice Ordinario

Contro l’ordinanza di sospensione, la società sanitaria ha proposto ricorso in Cassazione. La sua tesi era chiara: il giudice civile avrebbe dovuto procedere senza sospendere il giudizio, esercitando il proprio potere di disapplicazione dell’atto amministrativo. Secondo la ricorrente, il rapporto con la P.A. era di natura contrattuale e privatistica, e il giudice ordinario aveva tutti gli strumenti per valutare la legittimità dell’atto di fissazione della tariffa ai soli fini di decidere sulla richiesta di pagamento, senza dover attendere il verdetto del TAR.

Questo principio si fonda sulla netta separazione tra la tutela degli interessi legittimi, di competenza del giudice amministrativo (che può annullare l’atto), e la tutela dei diritti soggettivi, di competenza del giudice ordinario (che può, appunto, disapplicare l’atto).

La Decisione della Cassazione e la Disapplicazione dell’Atto Amministrativo

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente le argomentazioni della società ricorrente, cassando l’ordinanza di sospensione e disponendo la prosecuzione del giudizio di merito.

Le Motivazioni

La Corte ha ritenuto che il Tribunale di Palermo avesse errato nel non attivare il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo presupposto alla domanda di pagamento. Il provvedimento che determina la tariffa, pur essendo un atto amministrativo, è un atto prodromico al diritto di credito. Incide su una posizione giuridica che, nel contesto di un rapporto contrattuale, assume la consistenza di diritto soggettivo.

Di conseguenza, il giudice ordinario ha la piena competenza a scrutinare tale atto incidenter tantum. Può, cioè, valutarne la legittimità al solo scopo di decidere la controversia sul diritto al pagamento. Se lo ritiene illegittimo, semplicemente lo “disapplica”, ovvero lo ignora ai fini della sua decisione, senza annullarlo (potere che spetta solo al giudice amministrativo). La Cassazione ha sottolineato che questa facoltà sussiste anche quando, come nel caso di specie, l’atto è oggetto di un giudizio amministrativo. La sospensione del processo civile non è necessaria perché non vi è un rischio di conflitto tra giudicati, ma solo una potenziale diversità di effetti pratici tra le due pronunce.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rafforza un principio cardine del nostro ordinamento: l’autonomia del giudice civile nella tutela dei diritti soggettivi nei confronti della Pubblica Amministrazione. Evitare una sospensione non necessaria del processo significa garantire una giustizia più celere ed efficiente. Per le imprese e i privati che vantano crediti verso enti pubblici, ciò si traduce in una maggiore certezza e rapidità nel veder tutelati i propri diritti, senza dover subire le lungaggini di un doppio binario giurisdizionale. Il giudice civile, accertata l’illegittimità dell’atto amministrativo a monte, può e deve procedere direttamente alla tutela del diritto soggettivo dedotto in giudizio.

Un giudice civile deve sempre sospendere una causa se è pendente un ricorso al TAR su un atto amministrativo collegato?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il giudice civile non deve sospendere il processo se può risolvere la controversia sul diritto soggettivo esercitando il proprio potere di disapplicazione dell’atto amministrativo, ritenuto illegittimo, ai soli fini della decisione.

Cosa significa “disapplicazione dell’atto amministrativo” da parte del giudice civile?
Significa che il giudice civile, pur non avendo il potere di annullare un atto della Pubblica Amministrazione, può decidere di ignorarne gli effetti nel caso specifico che sta giudicando, qualora lo ritenga illegittimo e lesivo di un diritto soggettivo.

Qual era l’errore del Tribunale di Palermo secondo la Corte di Cassazione?
L’errore è stato sospendere il processo civile ritenendo pregiudiziale la decisione del TAR. Avrebbe invece dovuto procedere, valutando autonomamente la legittimità del provvedimento di determinazione della tariffa e, in caso di illegittimità, disapplicarlo per decidere sulla richiesta di pagamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 25051 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 25051 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13477/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrenteASSESSORATO REGIONALE DELLA RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE GENERALE DELLO STATO . (P_IVA) che li rappresenta e difende

-resistente-

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE GENERALE DELLO STATO . (P_IVA) che li rappresenta e difende

-resistente- avverso ORDINANZA di TRIBUNALE RAGIONE_SOCIALE n. 3315/2021 depositata il 08/05/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. In sede di giudizio di opposizione instaurato dall’RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE avverso il decreto ingiuntivo ottenuto dalla RAGIONE_SOCIALE per il pagamento RAGIONE_SOCIALE somma pari ad € 2.489.538,00 oltre interessi, a titolo di pagamento delle rette pro die erogate agli assistiti, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con sentenza non definitiva del 28/02/2023, n. 2271/2023 dichiarava la propria giurisdizione e sospendeva il giudizio ritenendo pregiudiziale l’impugnazione dinanzi al T.A.R. Sicilia , avente ad oggetto il provvedimento amministrativo che aveva determinato la retta pro die per la sola struttura sanitaria riconducibile alla RAGIONE_SOCIALE in modo difforme a quanto previsto dalla normativa generale.
2. La RAGIONE_SOCIALE ha impugnato il predetto provvedimento di sospensione, denunciando la violazione dell’art. 295 c.p.c. e dell’art. 5 RAGIONE_SOCIALE legge abolitiva del contenzioso amministrativo , rilevando che il giudice ordinario ben avrebbe potuto procedere alla disapplicazione dell’atto a monte, trattandosi di un giudizio avente ad oggetto la tutela di un diritto soggettivo nell’ambito un rapporto iure privatorum tra la P.A . ed un privato regolato da un contratto. La Procura RAGIONE_SOCIALE ha depositato note, chiedendo il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il primo ed unico motivo di ricorso è da ritenersi fondato , per le seguenti ragioni.

1.1. Preliminarmente va ritenuta l’ammissibilità del regolamento di competenza alla luce dell’orientamento di questa Corte (Ordinanza n. 16361 del 18/06/2019) secondo cui ‘In tema d’impugnazione del provvedimento di sospensione del processo, non osta all’ammissibilità del regolamento di competenza la circostanza che la sospensione non sia stata disposta con ordinanza, ma con sentenza, essendo la forma di detto provvedimento irrilevante ai fini dell’individuazione del mezzo d’impugnazione, costituito, ai sensi dell’art. 42 c.p.c., esclusivamente dal regolamento di competenza.’.
2.Per quanto concerne la domanda di regolamento di competenza, osserva la Corte come sia ammissibile la sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. del giudizio civile in pendenza di un giudizio amministrativo, qualora la stessa sia imposta dall’esigenza di evitare un conflitto fra giudicati, benché nel testo dell’art. 295 c. p. c., modificato dall’art. 35 RAGIONE_SOCIALE l. n. 353 del 1990, manchi il riferimento ad una pregiudiziale “controversia amministrativa” (presente, invece, nella precedente formulazione). Conflitto di giudicati che però non ricorre se il possibile contrasto riguardi soltanto gli effetti pratici dell’una o dell’altra pronuncia, e se, in particolare, tra i giudizi sussista diversità di parti, ostandovi in questo caso il rispetto del principio del contraddittorio. Peraltro, il giudice ordinario resta competente a conoscere dei provvedimenti amministrativi eventualmente incidenti sui presupposti RAGIONE_SOCIALE domanda, ai fini e nei limiti di una loro eventuale disapplicazione agli effetti RAGIONE_SOCIALE decisione sulla controversia relativa a diritti soggettivi. (Sez. U, Ordinanza n. 30148 del 13/10/2022; Cass. 31539/2023).
3.- Ciò premesso, ritiene la Corte che il giudice del merito non abbia fatto buon governo dei principi in materia di disapplicazione dell’atto amministrativo da parte dell’A.RAGIONE_SOCIALE.O.. Ed invero, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha sospeso il processo sull’erroneo presupposto che il

giudizio dinanzi al TAR avesse carattere pregiudiziale rispetto al giudizio civile avente ad oggetto il pagamento di rette per servizi sanitari, non attivando il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo presupposto alla domanda di pagamento che poteva essere esercitato incidenter tantum . Ed invero, il provvedimento amministrativo di determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa per la retta giornaliera da corrispondere alla RAGIONE_SOCIALE per i programmi riabilitativi è un provvedimento prodromico al diritto di credito, quale atto presupposto incidente su una posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo, con conseguente scrutinabilità da parte del giudice ordinario nell’esercizio del potere di disapplicazione anche nell’ipotesi in cui, come nel caso di specie, il giudizio amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva abbia ad oggetto un provvedimento incidente su interessi legittimi, potendo, in quest’ultima ipotesi, il giudice ordinario disapplicare il provvedimento amministrativo (Cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 20491 del 03/08/2018). Peraltro, è da rilevarsi come l’odierna parte ricorrente abbia dedotto nel giudizio civile la carenza di potere in concreto RAGIONE_SOCIALE p.a., non potendo la Regione sostituirsi nell’esercizio del potere alla ASL territorialmente competente, con conseguente configurabilità nel giudizio civile di una posizione piena di diritto soggettivo RAGIONE_SOCIALE parte privata.
4.- In conclusione, il ricorso va accolto, disponendosi all’uopo la prosecuzione del giudizio anche con riferimento alla regolamentazione delle spese RAGIONE_SOCIALE presente fase.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa l’ordinanza di sospensione; dispone la prosecuzione del giudizio dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE. Spese al merito.

Così deciso in Roma, il 28/06/2024.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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