Disapplicazione atto amministrativo: il giudice decide

Una società di pasticceria impugna 21 multe per accesso in ZTL fuori orario. La Corte di Cassazione conferma la decisione di merito che ha annullato le sanzioni tramite la disapplicazione dell’atto amministrativo presupposto. Il regolamento comunale è stato giudicato illegittimo perché imponeva orari diversi e irragionevoli per zone simili, senza valida giustificazione, ledendo il diritto dell’impresa a svolgere la propria attività.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Regolamento ZTL discriminatorio? Il giudice può disapplicarlo

Quando un’impresa si scontra con la burocrazia, le conseguenze possono essere onerose. È il caso di una società di pasticceria sanzionata ripetutamente per essere entrata in una Zona a Traffico Limitato (ZTL) per effettuare consegne. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha chiarito i poteri del giudice ordinario di fronte a un regolamento comunale palesemente irragionevole, introducendo un importante principio sulla disapplicazione dell’atto amministrativo.

I fatti del caso: 21 multe per consegne di pasticceria

Una società di pasticceria si vedeva recapitare ben 21 verbali per aver violato gli orari di accesso a una ZTL del centro storico. L’autorizzazione comunale consentiva il carico e scarico merci solo dalle 7:00 alle 10:30 e dalle 15:30 alle 17:00. Tuttavia, l’azienda aveva la necessità di rifornire un bar, suo cliente, prima delle 7:00 del mattino per garantire la disponibilità di prodotti freschi per la colazione.

L’impresa ha quindi impugnato le sanzioni, sostenendo che il regolamento comunale fosse discriminatorio. Infatti, per un’altra ZTL poco distante, lo stesso Comune aveva concesso fasce orarie ben più ampie (dalle 00:00 alle 9:30), permettendo alla stessa società di servire un altro cliente senza problemi. Questa disparità di trattamento, secondo l’opponente, era priva di qualsiasi logica e ragionevole giustificazione.

L’iter giudiziario e la disapplicazione dell’atto amministrativo

Se in primo grado il Giudice di Pace aveva annullato i verbali per un motivo tecnico (errata individuazione della responsabilità), è stato in appello che la questione è stata centrata. Il Tribunale ha riformato la prima sentenza, ma ha comunque dato ragione alla società, accogliendo l’opposizione sotto un altro profilo: quello della illegittimità del regolamento comunale.

Il giudice d’appello ha ritenuto che la palese e ingiustificata disparità di trattamento tra zone con caratteristiche simili costituisse un vizio di legittimità. Di fronte a un atto amministrativo irragionevole che ledeva il diritto soggettivo dell’impresa a svolgere la propria attività economica, il Tribunale ha deciso di procedere con la disapplicazione dell’atto amministrativo presupposto, ossia il regolamento ZTL, annullando di conseguenza le multe che su di esso si fondavano.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

Il Comune, non accettando la sconfitta, ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo principalmente due punti:
1. Il Tribunale non poteva disapplicare il regolamento perché la società non lo aveva chiesto esplicitamente.
2. La regolamentazione del traffico rientra nel potere discrezionale dell’amministrazione e lede al massimo un interesse legittimo, non un diritto soggettivo, quindi non sarebbe sindacabile dal giudice ordinario se non per manifesta illogicità.

La Suprema Corte ha respinto entrambi i motivi. In primo luogo, ha chiarito che la richiesta di disapplicazione era stata avanzata sin dal primo grado. Inoltre, ha ribadito un principio fondamentale: nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa, il giudice ordinario ha il potere e il dovere di valutare la legittimità dell’atto presupposto (in questo caso, il regolamento). Se tale atto è illegittimo, deve disapplicarlo.

Sul secondo punto, la Corte ha specificato che il controllo del giudice può estendersi fino a verificare la ragionevolezza e la logicità delle scelte amministrative quando queste incidono su un diritto soggettivo. L’attività di consegna tempestiva delle merci è un’espressione del diritto di impresa. Un regolamento che, senza alcuna giustificazione plausibile, crea disparità e ostacola irragionevolmente tale attività, è illegittimo per eccesso di potere. Il Comune, infatti, non era stato in grado di fornire alcuna motivazione valida per la differenza di orari tra le due ZTL.

Le conclusioni

Questa ordinanza è di grande importanza pratica. Stabilisce che un cittadino o un’impresa, quando impugna una multa, può contestare non solo la violazione in sé, ma anche la legittimità della norma (regolamento, ordinanza) su cui si basa la sanzione. Il giudice ordinario può disapplicare un atto amministrativo che si riveli irragionevole, discriminatorio o privo di una valida motivazione, soprattutto quando questo va a ledere un diritto soggettivo, come il diritto a svolgere la propria attività d’impresa. Si tratta di una fondamentale garanzia di giustizia contro l’esercizio arbitrario del potere da parte della Pubblica Amministrazione.

Un giudice civile può ignorare un regolamento comunale se lo ritiene ingiusto?
Sì, il giudice ordinario può disapplicare un atto amministrativo, come un regolamento comunale, se lo ritiene illegittimo e lesivo di un diritto soggettivo. La disapplicazione non annulla l’atto in generale, ma lo rende inefficace per il caso specifico che si sta decidendo.

Avere orari ZTL diversi in zone simili della stessa città è illegittimo?
Può esserlo se il Comune non fornisce una giustificazione ragionevole e oggettiva per tale differenza. Secondo la Corte, una disparità di trattamento non motivata rende il regolamento illegittimo per irragionevolezza e violazione del principio di uguaglianza.

Per contestare una multa ZTL, si può mettere in discussione il regolamento che la istituisce?
Assolutamente sì. La sentenza conferma che nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa è possibile contestare la legittimità dell’atto presupposto. Se il regolamento che ha istituito la ZTL o i suoi orari è ritenuto illegittimo, il giudice può disapplicarlo e, di conseguenza, annullare la multa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 32991 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 32991 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso (iscritto al N.R.G. NUMERO_DOCUMENTO) proposto dal:

R.G.N. 23558/22

C.C. 9/12/2025

Sanzioni amministrative -Ingresso in ZTL fuori degli orari autorizzati -Contestazione atto presupposto -Legittimità della disapplicazione

Comune di JESI (C.F.: CODICE_FISCALE), in persona del Sindaco pro -tempore , rappresentato e difeso, in forza di decreto sindacale n. 58 del 18 luglio 2022 e di determinazione dirigenziale n. 1010 del 22 luglio 2022, giusta procura in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC del difensore;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE BONTÀ del RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in persona del suo legale rappresentante pro -tempore ;

-intimata – avverso la sentenza del Tribunale di Ancona n. 689/2022, pubblicata il 24 maggio 2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9 dicembre 2025 dal Consigliere relatore NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. -Con ricorso proposto ai sensi degli artt. 204bis del c.d.s. e 7 del d.lgs. n. 150/2011, la società ‘RAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione, davanti al Giudice di Pace di Jesi, avverso 21 verbali di accertamento dell’infrazione di cui all’art. 7, commi 9 e 14, del c.d.s., per aver fatto accesso e circolato nella zona a traffico limitato denominata ‘Pergolesi’ del Comune di Jesi, con accesso dal varco elettrico di porta Bersaglieri, prima delle ore 7:00, senza rispettare i limiti dell’autorizzazione rilasciata per carico e scarico merci nelle fasce orarie comprese tra le ore 7:00 -10:30 e le ore 15:30 -17:00, nel periodo compreso tra il 6 marzo e il 26 maggio 2018, verbali emessi dalla Polizia municipale del medesimo Comune nei confronti della società istante, quale ‘locataria in leasing’ del veicolo targato TARGA_VEICOLO, di proprietà della RAGIONE_SOCIALE
Al riguardo, l’opponente, tra l’altro, deduceva: -che l’autorizzazione così come rilasciata non rispondeva alle sue richieste ed esigenze lavorative, essendo l’accesso nella ZTL in questione funzionale alla consegna ad un cliente ( recte il gestore del bar Duomo) dei propri prodotti dolciari; – che era evidente che quest’ultimo avesse bisogno della merce in orario antecedente a quella autorizzata, considerata l’ora di apertura del locale, e quindi almeno un quarto d’ora prima delle ore 7:00; – che il regolamento comunale per la concessione delle autorizzazioni di transito e/o sosta nelle zone a traffico limitato era alquanto discriminatorio, poiché prevedeva, per la zona ‘Pergolesi’, un orario di accesso corrispondente a quello poi autorizzato mentre, per altre aree del territorio comunale, indicava, senza motivazione
alcuna, un differente orario di accesso, ben più flessibile, come quello relativo all’accesso in INDIRIZZO, che costituiva una sorta di prosecuzione di INDIRIZZO, dalle ore 00:00 alle ore 9:30, come da permesso che la medesima ricorrente aveva ottenuto per rifornire il gestore di altro bar situato in tale zona della città.

Si costituiva in giudizio il Comune RAGIONE_SOCIALE Jesi, il quale contestava le deduzioni di parte avversa e chiedeva che l’opposizione fosse respinta.

Quindi, il Giudice di Pace adito, con sentenza n. 153/2019, depositata il 25 marzo 2019, accoglieva l’opposizione e, per l’effetto, annullava i verbali impugnati, ritenendo che la ricorrente fosse locataria sulla base di un contratto di noleggio senza conducente stipulato con la società proprietaria del veicolo, con la conseguente prospettata esclusione della sua responsabilità solidale.

2. -Proponeva appello avverso la pronuncia di prime cure il Comune di Jesi, il quale lamentava che la locataria sulla scorta di un contratto di noleggio senza conducente fosse responsabile solidale in ordine alle contravvenzioni elevate dalla Polizia municipale.

Si costituiva nel giudizio d’appello la società ‘RAGIONE_SOCIALE, la quale resisteva al gravame e reiterava le ulteriori censure già sollevate nel giudizio di prime cure.

Decidendo sul gravame interposto, il Tribunale di Ancona, con la sentenza di cui in epigrafe, in parziale riforma della pronuncia impugnata, accoglieva l’opposizione spiegata sotto altro profilo.

A sostegno dell’adottata pronuncia il Tribunale rilevava per quanto di interesse in questa sede: a ) che le censure formulate inducevano a compiere un sindacato incidentale di legittimità del provvedimento sulla cui base erano stati elevati i verbali impugnati, al fine di un’eventuale disapplicazione dell’atto amministrativo presupposto; b ) che espressamente l’opponente, sin dal giudizio di primo grado, aveva dedotto il carattere discriminatorio del regolamento municipale, nella parte in cui disciplinava ora ri diversi per lo svolgimento dell’attività di carico e scarico della merce in zone similari della città, senza alcuna valida giustificazione; c ) che la mancata previsione di un regime unico di accesso, per tutte le zone della città aventi connotazioni similari, aveva causato delle evidenti irragionevoli disparità di trattamento almeno per chi, come l’appellata, necessitasse di una determinata autorizzazione per effettuare l’attività di carico e scarico, consentendo ad alcuni e in alcune zone di accedere anche prima delle ore 7:00 e precludendo, per contro, ad altri, seppure esercenti la stessa attività, di farlo in forme funzionali alle attività stesse, soprattutto se inerenti a prodotti destinati al consumo alimentare; d ) che, infatti, la società appellata doveva consegnare prodotti dolciari per la prima colazione al bar Duomo per un orario presumibilmente antecedente alle ore 7:00, essendo di comune conoscenza che i clienti si rechino a far colazione al bar anche prima di tale orario e che, ad ogni buon conto, il gestore del bar dovesse avere anche il tempo materiale per sistemare i prodotti consegnati, il che era inibito, nel caso di specie, dalla mancanza di autorizzazione e, prima ancora, da un regolamento che tanto precludeva; e ) che il Comune, non solo non aveva offerto nel
regolamento una ragionevole giustificazione di tale differente disciplina, ma non aveva neppure inteso fornire alcuna argomentazione in proposito nel corso dei due gradi di giudizio, salvo soltanto, in sede di precisazione delle conclusioni, richiamare un generico riferimento all’ubicazione, dimensione della via, al traffico veicolare e all’esistenza di scuole, edifici pubblici, imprese, ecc.

-Avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, il Comune di Jesi.

É rimasta intimata la società ‘RAGIONE_SOCIALE

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., in relazione agli artt. 4 e 5 della legge n. 2248/1865, per avere il Tribunale, in funzione di giudice d’appello, disapplicato il regolamento comunale relativamente alla disciplina delle ZTL, sebbene tale disapplicazione non fosse stata richiesta dalla società opponente.

Osserva, ancora, il ricorrente che la sindacabilità del giudice ordinario in ordine ad un atto amministrativo, ai fini della sua disapplicazione se illegittimo, sarebbe stata limitata all’ipotesi di lesione di un diritto soggettivo, senza che il G.O. potesse estendere il controllo, attinente al merito, circa l’idoneità delle scelte dell’Amministrazione stessa quanto alla realizzazione degli scopi contemplati dalla legge.

1.1. -Il motivo è infondato.

Si evidenzia, infatti, che sin dall’opposizione introduttiva del giudizio di primo grado la società ‘RAGIONE_SOCIALE aveva dedotto che il regolamento comunale per la concessione delle autorizzazioni di transito e/o sosta nelle zone a traffico limitato era alquanto discriminatorio, poiché prevedeva, per la zona ‘Pergolesi’, un orario di accesso corrispondente a quello poi autorizzato mentre, per altre aree del territorio comunale, indicava, senza motivazione alcuna, un differente orario di accesso, ben più flessibile, come quello relativo all’accesso in INDIRIZZO, che costituiva una sorta di prosecuzione di INDIRIZZO, dalle ore 00:00 alle ore 9:30, come da permesso che la medesima ricorrente aveva ottenuto per rifornire il gestore di altro bar situato in tale zona della città.
E ne aveva chiesto espressamente la disapplicazione (come riconosciuto dallo stesso ricorrente nel corpo dell’atto introduttivo del giudizio di legittimità, a pag. 5).

D’altronde, il giudice ordinario, nel giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria amministrativa, può sindacare sotto il profilo della legittimità, al fine della sua eventuale disapplicazione, il provvedimento cosiddetto presupposto, e cioè quello integrativo della norma la cui violazione è stata posta a fondamento di detta sanzione (Cass. Sez. 2, Sentenza n. 1742 del 24/01/2013; cfr. anche Cass. Sez. 6-2, Ordinanza n. 22793 del 27/10/2014).
E non vi è dubbio che il regolamento che individuava le fasce orarie di accesso nella ZTL costituisse il presupposto delle sanzioni irrogate (appunto per l’ingresso nella zona ‘Pergolesi’ in orario diverso da quello stabilito nelle fasce orarie di cui al

regolamento), fondando la soggezione del privato ad obblighi, positivi o negativi, per la cui inosservanza sono state comminate le sanzioni (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 12679 del 29/05/2009; Sez. U, Sentenza n. 22518 del 20/10/2006; Sez. U, Sentenza n. 6627 del 29/04/2003; Sez. U, Sentenza n. 12868 del 02/12/1992).

Il che consentiva al giudice chiamato a pronunziare sull’opposizione contro l’irrogazione di sanzioni amministrative di conoscere incidenter tantum della conformità a legge del provvedimento presupposto.

2. -Con il secondo motivo il ricorrente prospetta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5 della legge n. 2248/1865, in relazione all’art. 3 della legge n. 241/1990, per avere il Tribunale, in funzione di giudice d’appello, ritenuto che il regolamento comunale ledesse diritti soggettivi della società opponente mentre, in realtà, l’utenza della strada sarebbe stata sottoposta alla disciplina della pubblica amministrazione, per cui la posizione dei circolanti rispetto all’atto di esplicazione di essa avrebbe rivestito il rango di un mero interesse legittimo, con l’effetto che i provvedimenti limitativi della circolazione stradale, quali espressioni di scelte ampiamente discrezionali, non sarebbero stati sindacabili in sede giurisdizionale, se non per manifesta illogicità e irragionevolezza.
Obietta il ricorrente che la disciplina degli orari per l’accesso alla ZTL ‘Pergolesi’ sarebbe stata rinvenibile in una serie di delibere sottese al regolamento e che, per la diversa natura delle zone interessate, una disciplina unica di accesso sarebbe stata

impossibile, con la conseguente esclusione di alcuna ingiustificata disparità di trattamento, senza che fosse necessaria una specifica motivazione di tali differenze.

2.1. -Anche questo motivo è infondato.

Infatti, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, è devoluto al giudice ordinario anche il sindacato di legittimità del provvedimento amministrativo presupposto, al fine della sua eventuale disapplicazione, e, quando venga prospettato un eccesso di potere, tale controllo -sebbene non possa tradursi in una indebita ingerenza nel merito delle scelte operate dall’Amministrazione -può spingersi fino a verificare la rispondenza delle finalità perseguite dall’amministrazione con quelle indicate dalla legge, nei limiti in cui il difetto di rispondenza incida sulla legittimità del provvedimento (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 21315 del 25/07/2025).
Questo è proprio quanto avvenuto nel caso di specie, avendo il giudice d’appello escluso che la diversa individuazione delle fasce orarie degli ingressi nelle ZTL fosse riconducibile ad una giustificazione ragionevole, tanto da incidere sulla lesione del diritto soggettivo della società ‘RAGIONE_SOCIALE in ordine all’utile ( recte tempestiva) consegna dei prodotti dolciari presso il destinatario indicato, nonostante l’autorizzazione all’accesso fosse stata richiesta per orari diversi (e utili allo scopo) rispetto a quelli accordati (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 14820 del 15/11/2000; Sez. 1, Sentenza n. 1061 del 12/02/1996; Sez. U, Sentenza n. 402 del 15/01/1992; Sez. 1, Sentenza n. 1085 del 22/02/1986; Sez. 1, Sentenza n. 6219 del
09/12/1985; Sez. U, Sentenza n. 2645 del 22/04/1985; Sez. U, Sentenza n. 6348 del 04/12/1984).

3. -In conseguenza delle argomentazioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese e compensi di lite, poiché la controparte del soccombente è rimasta intimata.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte Suprema di Cassazione rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione civile, in data 9 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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