Disapplicazione atto amministrativo: il giudice decide

Una società di distribuzione ha impugnato una multa per violazione di una Zona a Traffico Limitato (ZTL), sostenendo l’illegittimità dell’atto comunale che la istituiva. Dopo aver perso nei primi due gradi di giudizio, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, affermando il principio cruciale della disapplicazione atto amministrativo: il giudice ordinario, nel decidere sull’opposizione a una sanzione, ha il potere di valutare e non applicare l’atto presupposto se lo ritiene illegittimo. La causa è stata rinviata al Tribunale per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Disapplicazione Atto Amministrativo: Il Potere del Giudice Ordinario sulle Multe ZTL

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale per chiunque si trovi a impugnare una sanzione amministrativa, come una multa per accesso in una Zona a Traffico Limitato (ZTL). La Corte ha ribadito il potere del giudice ordinario di procedere alla disapplicazione atto amministrativo che costituisce il fondamento della sanzione, qualora lo ritenga illegittimo. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Dalla Multa al Ricorso in Cassazione

Una società di distribuzione riceveva una sanzione per aver violato le norme di accesso a una ZTL. L’azienda decideva di opporsi all’ordinanza-ingiunzione emessa dalla Prefettura. Sia il Giudice di Pace prima, sia il Tribunale in sede di appello, rigettavano le sue ragioni.

Non soddisfatta, la società proponeva ricorso per Cassazione, basandolo su tre motivi principali:
1. La mancata prova della delega di firma al funzionario che aveva emesso l’ingiunzione.
2. La nullità del verbale per l’omesso deposito della documentazione fotografica della violazione.
3. L’illegittimità dell’atto comunale che aveva istituito la ZTL.

La Decisione della Corte e il Principio sulla Disapplicazione Atto Amministrativo

La Corte di Cassazione ha esaminato i tre motivi con esiti diversi, concentrandosi in particolare sul terzo punto, quello cruciale.

Analisi dei Primi Due Motivi

Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha ritenuto che la contestazione del Tribunale, secondo cui non vi era traccia della richiesta di accesso agli atti, costituisse un errore di fatto da far valere con il rimedio della revocazione, non con il ricorso per Cassazione.

Il secondo motivo è stato giudicato infondato. Gli Ermellini hanno ricordato che il verbale di accertamento redatto da un pubblico ufficiale è un atto pubblico e, come tale, fa piena prova fino a querela di falso. La semplice assenza delle fotografie non è sufficiente a invalidarlo.

L’Accoglimento del Terzo Motivo

Il cuore della decisione risiede nell’accoglimento del terzo motivo. Il Tribunale aveva errato nel sostenere che la legittimità dell’atto istitutivo della ZTL dovesse essere contestata esclusivamente davanti al giudice amministrativo. La Cassazione ha ribaltato questa visione, riaffermando un principio consolidato.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che, quando un cittadino contesta il proprio diritto a non essere sottoposto al pagamento di una sanzione illegittima, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. In questo contesto, il giudice ordinario ha il potere-dovere di sindacare, in via incidentale, la legittimità di tutti gli atti amministrativi che costituiscono il fondamento della pretesa sanzionatoria.

L’atto che istituisce una ZTL è un “atto presupposto” rispetto alla multa. La violazione del divieto imposto da tale atto integra la fattispecie sanzionatoria. Di conseguenza, il Tribunale non poteva sottrarsi dal valutare la legittimità di tale atto, come richiesto dalla società ricorrente. Se l’atto presupposto è illegittimo, anche la sanzione che ne deriva è illegittima.

Le Conclusioni

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Chiunque impugni una multa (per ZTL, autovelox o altre violazioni basate su atti amministrativi a monte) può sollevare questioni sulla legittimità di tali atti direttamente davanti al Giudice di Pace o al Tribunale. Non è necessario avviare un separato e più complesso giudizio amministrativo.

La Corte ha quindi cassato la sentenza del Tribunale e ha rinviato la causa allo stesso giudice, in diversa composizione, che dovrà riesaminare il caso applicando il corretto principio di diritto sulla disapplicazione atto amministrativo.

Il verbale di una multa ha valore anche senza le foto della violazione?
Risposta: Sì. Secondo la Corte, il verbale di accertamento è un atto pubblico che fa piena prova fino a querela di falso. La mancata produzione della documentazione fotografica non ne diminuisce di per sé il valore probatorio.

È possibile contestare la legittimità di una delibera comunale che istituisce una ZTL davanti al giudice ordinario quando si impugna una multa?
Risposta: Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che il giudice ordinario, nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa, ha il potere e il dovere di valutare la legittimità dell’atto amministrativo presupposto (come la delibera sulla ZTL) e, se lo ritiene illegittimo, di disapplicarlo ai fini della decisione sul caso specifico.

Cosa significa “disapplicazione” di un atto amministrativo da parte del giudice ordinario?
Risposta: Significa che il giudice ordinario, pur non potendo annullare l’atto amministrativo con effetti generali (competenza del giudice amministrativo), può decidere di non applicarlo al caso concreto che sta esaminando, se lo ritiene illegittimo. Di conseguenza, la multa basata su quell’atto viene annullata, ma l’atto stesso rimane formalmente in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 27175 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 27175 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 10/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9364/2022 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME (CODICE_FISCALE) unitamente all’avvocato NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

NAPOLI

COMUNE

-intimato-

nonché

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-resistente-

avverso SENTENZA di TRIBUNALE NAPOLI n. 7928/2021 depositata il 30/09/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/09/2025 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

Il ricorso trae origine dall’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE dinanzi al Giudice di Pace di Napoli avverso l’ordinanza -ingiunzione n. 00031452, emessa dal Prefetto di Napoli il 23 gennaio 2017.

1.1 A fondamento RAGIONE_SOCIALE‘opposizione, la RAGIONE_SOCIALE dedusse il difetto di prova circa la delega conferita dal Prefetto al responsabile d’Area, che aveva sottoscritto l’ordinanza; denunciò la nullità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza ingiunzione per omesso deposito RAGIONE_SOCIALEa documentazione riguardante l’infrazione contestata; contestò, infine, l’illegittimità del verbale, posto che la ZTL andava istituita con delibera RAGIONE_SOCIALEa Giunta Comunale e non con ordinanza sindacale.

1.3 Il Giudice di pace di Napoli rigettò l’opposizione.

1.4. Il Tribunale di Napoli, nella contumacia RAGIONE_SOCIALEa Prefettura, con sentenza resa pubblica il 30.09.2021, rigettò l’appello proposto dalla RAGIONE_SOCIALE.

1.5 Per quel che ancora rileva in questa sede, il Tribunale ritenne inammissibili la censure relative al difetto di prova RAGIONE_SOCIALEa delega conferita al funzionario che aveva emesso il provvedimento, affermando che la parte, in sede di appello, si era limitata a riprodurre i motivi di opposizione già formulati innanzi al giudice di prime cure, senza muovere specifiche critiche alla motivazione di rigetto del medesimo. Peraltro, la doglianza circa il mancato esercizio dei poteri istruttori da parte del medesimo Tribunale in relazione
all’acquisizione RAGIONE_SOCIALEa delega al funzionario era infondata, essendo onere RAGIONE_SOCIALEa parte formulare istanza di accesso agli atti, ai sensi RAGIONE_SOCIALEa l. 241/1990, mentre di tale istanza non vi era traccia.

Il Tribunale respinse il motivo d’appello relativo alla nullità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza per omesso deposito RAGIONE_SOCIALEa documentazione afferente all’infrazione, cioè del verbale originario dal quale era stata estratta l’elaborazione meccanografica notificata e i rilievi fotografici comprovanti l’infrazione, sostenendo che parte ricorrente non avesse contestato il motivo addotto dal giudice di prime cure sulla infondatezza RAGIONE_SOCIALEa doglianza e cioè l’equiparazione normativa del verbale meccanografico a quello originario e alla valenza probatoria RAGIONE_SOCIALEo stesso.
Infine, il Tribunale rigettò la censura di illegittimità del verbale basata sull’illegittimità RAGIONE_SOCIALEa delibera sindacale istitutiva RAGIONE_SOCIALEa ZTL ritenendo che i profili di invalidità di tale provvedimento dovessero esser fatti valere dinanzi al giudice amministrativo.

Avverso la sentenza del Tribunale, la RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.

2.1. Il RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ha depositato un ‘atto di costituzione’.

2.2. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

2.3 In prossimità RAGIONE_SOCIALEa camera di consiglio, parte ricorrente ha depositato memorie illustrative.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Il collegio da atto che la RAGIONE_SOCIALE ha impugnato altre ordinanze ingiunzione emesse dal Prefetto di Napoli per violazioni del Codice RAGIONE_SOCIALEa strada, fondate sulle stesse questioni

proposte nel presente giudizio e definite con provvedimenti che il collegio condivide (tra le altre Cass. n. 12572/2023).

Con il primo motivo di ricorso, si deduce la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza, la violazione degli 2697 c.c., 210 c.p.c. e 414 c.p.c., ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.360, comma 1, n.3 c.p.c., per l’omesso esame RAGIONE_SOCIALE‘ordine di esibizione del provvedimento di conferimento di poteri al funzionario, che aveva sottoscritto l’ordinanza ingiunzione. La società ricorrente sostiene che il Tribunale avrebbe errato nel rigettare il motivo di appello, con il quale aveva impugnato la sentenza di primo grado per carenza di prova RAGIONE_SOCIALEa delega prefettizia al funzionario che aveva sottoscritto l’ordinanza -ingiunzione impugnata, nonostante essa costituisse il presupposto necessario per la regolarità del procedimento di emissione RAGIONE_SOCIALEa stessa. La società ricorrente lamenta che il Tribunale non ha tenuto conto del deposito RAGIONE_SOCIALE‘istanza di accesso agli atti volta ad acquisire la delega al funzionario, nonché RAGIONE_SOCIALE‘ordine di esibizione di detto documento, disposto dal giudice di prime cure nei confronti del Comune e RAGIONE_SOCIALEa Prefettura e mai adempiuto.
2.1 Il motivo è inammissibile.

2.2 La censura, che deduce l’omesso esame da parte del giudice di appello RAGIONE_SOCIALEa istanza di accesso agli atti contrasta con il rilievo svolto dal Tribunale, secondo cui di tale istanza ‘non v’è traccia in atti’, a cui non può attribuirsi altro significato se non quello che il documento contenente la predetta istanza non era mai stato depositato.

2.3 Ne consegue che il motivo prospetta non già un errore di diritto nella formazione RAGIONE_SOCIALEa decisione, ma un errore di fatto, avente natura revocatoria, il quale si riscontra, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 395 n. 4 c.p.c., nel caso in cui una decisione sia fondata sulla esistenza o inesistenza di un fatto la cui verità è invece esclusa ovvero positivamente stabilita.

Ne consegue l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALEa censura, che avrebbe dovuto essere fatta valere non con il ricorso per cassazione ma con lo speciale rimedio RAGIONE_SOCIALEa revocazione dinanzi al medesimo Tribunale.

2.4 Non appare, invece, avere rilievo autonomo l’assunto secondo cui il giudice di primo grado avrebbe disposto la produzione in giudizio, a cura RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, RAGIONE_SOCIALEa documentazione relativa all’illecito amministrativo per cui è causa, trattandosi di adempimento previsto espressamente dall’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 150 del 2011 e che è relativo al rapporto ed agli altri atti di accertamento RAGIONE_SOCIALEa sanzione, tra cui certamente non può ritenersi compresa la delega prefettizia.

Con il secondo motivo di ricorso, si deduce la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza e la violazione degli artt. 2697 c.c. e 2700 c.c., in relazione all’art.360, comma 1, n.3, 4 e 5 c.p.c., per avere il Tribunale erroneamente riconosciuto fede privilegiata al verbale attestante la violazione contestata, ritenendo non necessaria la produzione dei rilievi fotografici RAGIONE_SOCIALE‘infrazione.

3.1 Il motivo è infondato

3.2 L’art. 2700 c.c. afferma che ‘L’atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso, RAGIONE_SOCIALEa provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché RAGIONE_SOCIALEe dichiarazioni RAGIONE_SOCIALEe parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti’.

3.3 Nel caso di specie, le operazioni compiute dal verbalizzante, necessarie per irrogare la sanzione, tra le quali rientrano l’esame dei rilievi fotografici RAGIONE_SOCIALE‘infrazione, sono coperte dall’efficacia probatoria RAGIONE_SOCIALE‘atto pubblico e fanno quindi piena prova, fino a querela di falso.

3.4 Da ciò consegue che le contestazioni RAGIONE_SOCIALEe parti, comprese quelle relative alla mancata particolareggiata esposizione RAGIONE_SOCIALEe circostanze RAGIONE_SOCIALE‘accertamento od alla non idoneità di essa a conferire certezza ai

atti attestati nel verbale, devono essere svolte necessariamente nel procedimento per querela di falso (Cass. civ., Sez. VI – 2, Ord., n. 339/2012)

3.5 Peraltro, il valore di prova legale del verbale non è affievolito dalla mancata produzione RAGIONE_SOCIALEa documentazione fotografica o similare da parte RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione ( ex multis Cass. civ., Sez. VI – 2, Ord., n. 4898/2015; Cass. 8675/2005).

3.6 Ne consegue che era onere del ricorrente proporre querela di falso per contestare, con gli ordinari mezzi probatori, gli accertamenti contenuti nel verbale di accertamento.

Il terzo motivo di ricorso è così rubricato: ‘nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza, falsa ed errata applicazione di legge, carente istruttoria, ai sensi e per gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, in relazione al combinato disposto degli artt. 2697 c.c., in relazione all’art. 7 CDS, in relazione all’omessa prova da parte RAGIONE_SOCIALEa PA RAGIONE_SOCIALEe delibere RAGIONE_SOCIALEa Giunta con cui si istituiva la ZTL con correlativa violazione del principio RAGIONE_SOCIALE‘onere RAGIONE_SOCIALEa prova come sancito dalla indicata normativa’.
Il ricorrente sostiene che la prova RAGIONE_SOCIALEa deliberazione RAGIONE_SOCIALEa Giunta Comunale di istituzione RAGIONE_SOCIALEa ZTL sarebbe una precondizione necessaria alla violazione del divieto, integrando la fattispecie normativa in forza RAGIONE_SOCIALEa quale la condotta del privato è sanzionata.

4.2 Il motivo è fondato.

4.3 La motivazione del Tribunale, che ha rigettato il motivo di appello con il quale si contestava la legittimità del provvedimento che istituiva la circolazione a traffico limitato, sostenendo che esso avrebbe dovuto essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo, si discosta dal consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui, nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione avente ad

oggetto l’irrogazione di sanzioni amministrative per violazione del codice RAGIONE_SOCIALEa strada, il giudice ordinario, al quale spetta la giurisdizione, essendo in contestazione il diritto del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, ha il potere di sindacare incidentalmente, ai fini RAGIONE_SOCIALEa disapplicazione, gli atti amministrativi posti a fondamento RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria ( Cass. n. 22793 del 2014; Cass. S.U. n. 116 del 2007; Cass. 6627 del 2003).
4.4 Nella specie, l’atto amministrativo che istituiva, nel luogo RAGIONE_SOCIALEa contestata infrazione, limiti alla circolazione degli autoveicoli, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 codice RAGIONE_SOCIALEa strada, costituisce atto presupposto RAGIONE_SOCIALEa violazione del divieto che integra la fattispecie normativa in forza RAGIONE_SOCIALEa quale la condotta del privato è sanzionata. Ne discende che il Tribunale non poteva sottrarsi al sindacato, in via incidentale, sulla legittimità RAGIONE_SOCIALE‘atto amministrativo presupposto richiesto dall’opponente.
Va accolto, pertanto, il terzo motivo il ricorso, va dichiarato inammissibile il primo ed infondato il secondo; la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio al Tribunale di Napoli in persona di altro magistrato.

Il giudice di rinvio provvederà alla liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il terzo motivo di ricorso, dichiara inammissibile il primo e infondato il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Napoli, in persona di diverso magistrato.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio RAGIONE_SOCIALEa Seconda Sezione Civile RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, in data 25 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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