Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2765 Anno 2023
Civile Ord. Sez. 1 Num. 2765 Anno 2023
Presidente: GENOVESE NOME COGNOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 30/01/2023
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 14813/2022 R.G. proposto da:
NOME COGNOME NOME , domiciliato in Roma presso la Cancelleria della Corte di Cassazione e rappresentato e difeso da ll’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO
-ricorrente-
contro
CITTA’ METROPOLITANA CATANIA, CONSIGLIO METROPOLITANO, COGNOME NOME, COGNOME NOME
-intimati- avverso l’ordinanza della Corte d’appello di Catania n. 183/2020 depositata il 12.5.2022.
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23.1.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
1. Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. del 20.5.2019 NOME COGNOME, cittadino italiano residente ed iscritto nelle liste elettorali del Comune di Aci Castello, ha citato in giudizio la Città Metropolitana di Catania per sentire accertare il suo diritto a che l’amministrazione dell’ente locale di secondo livello (in Sicilia la c.d. «città metropolitana») fosse conformato anche a mezzo della sua scelta elettorale e fosse responsabile nei confronti di tutti gli elettori. Ciò perché , in base all’attuale legislazione (art. 1, comma 19, l. 7.4.2014, n. 56, e, in sua pedissequa imitazione, art. 13, l.r. Sicilia 4.8.2015 , n. 15, come modificato dall’art. 4, l.r. Sicilia 29.11.2018, n. 23), nelle c.d. «città metropolitane» il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo.
Ciò, secondo il ricorrente, produceva una inammissibile discriminazione tra i cittadini residenti nel comune capoluogo, che a mezzo della scelta elettorale effettuata in occasione delle elezioni comunali scelgono anche il c.d. «sindaco metropolitano», e i cittadini residenti negli altri comuni, pur compresi nell’ambito metropolitano, privi di ogni potere di intervento a tal riguardo e, quindi, lesi nell’esercizio dei loro diritti costituzionali e delle loro prerogative di partecipazione alla vita politica (artt. 1, 2, 3 e 48 Cost.) e del loro diritto di essere governati da soggetti rappresentativi e pertanto responsabili nei loro confronti (artt. 1, 5, 97, 114 ss. Cost.).
Il ricorrente ha delineato la disciplina delle città metropolitane secondo quanto previsto dalla legge n.56 del 2014, dando atto che con la sentenza n. 50/2015 la Corte Costituzionale aveva rigettato le impugnative proposte da diverse Regioni nei confronti della
predetta legge; ha quindi illustrato la disciplina degli enti di area vasta dettata nella Regione Sicilia dalla l.r. 15 del 2015, nel testo attualmente vigente , meramente ripetitiva di quella nazionale introdotta dalla legge 56/2014, e ha, infine, denunciato la incostituzionalità delle norme delle anzidette leggi.
Queste, infatti, a suo avviso, conculcavano il suo diritto di partecipazione al voto, discriminandolo rispetto ai cittadini della città capoluogo i quali, tra tutti i soggetti amministrati dalla città metropolitana, erano gli unici che erano chiamati, con il loro voto, a scegliere il sindaco metropolitano.
Il COGNOME COGNOME ha quindi chiesto al Tribunale di sollevare questione di costituzionalità con riferimento alle norme in questione.
Con ordinanza del 7.1.2020 il Tribunale di Catania, dopo avere richiamato le sentenze della Corte Costituzionale n.1 del 2014, n.110 del 2015 e n. 35 del 2017, ha dichiarato il ricorso inammissibile, regolando secondo la soccombenza le spese di lite, sulla base del principio che la questione di costituzionalità poteva essere posta dal cittadino soltanto in via incidentale rispetto a un giudizio principale che fosse suscettibile di essere definito con una pronuncia autonoma rispetto al giudizio della Corte Costituzionale (art. 23 della legge 87/1953), mentre l’azione costitutiva proposta avrebbe avuto come unico fine quello di ottenere dal giudice a quo «un visto d’entrata» per la Corte Costituzionale.
Pertanto, la domanda di accertamento proposta dal COGNOME COGNOME, incardinata al di fuori di una determinata vicenda elettorale, è stata ritenuta inammissibile per difetto del requisito della rilevanza, non essendo possibile ravvisare la pregiudizialità costituzionale, ovvero l’esistenza di un petitum separato e distinto dalla questione di
legittimità costituzionale su cui il giudice a quo era chiamato a pronunciarsi.
Avverso la predetta ordinanza ha interposto appello NOME COGNOME.
Con ordinanza del 27.5.2020 la Corte di appello di Catania, ritenutone il carattere incidentale e la sua ammissibilità, ha sollevato la questione di costituzionalità degli art. 13, comma 1, e 14 della l.r. Sicilia 4.8.2015 e dell’art. 1, comma 19, l. 7.4.2014, n. 56, per contrasto con gli artt. 1, 2, 3, 48, 5, 97, 114 ss. Cost.
La Corte Costituzionale, così investita, con sentenza n. 240/2021 dell’11.11.2021, ha dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalità.
Con ricorso in data 13.12.2021 NOME COGNOME ha riassunto il giudizio dinanzi alla Corte etnea.
In sede di precisazione delle definitive conclusioni l’appellante ha chiesto alla Corte, in applicazione del punto n. 8 della predetta sentenza della Corte costituzionale n. 240/2021, e in riforma dell’impugnata ordi nanza, di accertare e dichiarare che il ricorrente non aveva potuto e non può esercitare il diritto di voto nelle elezioni per la designazione del sindaco metropolitano nell’ente cui lo stesso ricorrente appartiene, successivamente all’entrata in vigore della legge n. 56/2014 e della corrispondente legislazione regionale siciliana, secondo le modalità previste dalla Costituzione, che esige la rappresentatività dell’organo di vertice della città metropolitana, uguale godimento del diritto di voto dei cittadini destinatari dell’esercizio del potere di indirizzo politico amministrativo dell’ente e la necessaria responsabilità politica dei suoi organi.
Con provvedimento, denominato impropriamente «ordinanza» del 12.5.2022 e avente valore sostanziale di sentenza ex art.702 quater c.p.c ., la Corte di appello di Catania, in riforma della
decisione di primo grado, ha rigettato il ricorso del COGNOME, a spese compensate.
La Corte catanese ha richiamato le osservazioni della Corte Costituzionale secondo cui: la designazione del sindaco metropolitano consegue, come effetto disposto direttamente e automaticamente dalla legge, al compiersi di un diverso procedimento elettorale, quello per l’elezione del sindaco del comune capoluogo, in sé conchiuso, e che è l’un ico rispetto al quale si assiste alla espressione del voto della collettività locale; anche i cittadini residenti nel comune capoluogo, infatti, non esprimono altra volontà che quella preordinata all’elezione degli organi del comune, con la conseguenza che solo in ragione dell’esteriore consequenzialità tra i due atti si può impropriamente ritenere che il sindaco metropolitano sia eletto solo da una parte dei cittadini residenti nella città metropolitana; non poteva quindi venir estesa ai cittadini residenti in comuni non capoluogo una disciplina idonea a consentire l’elezione diretta del sindaco metropolitano, a fronte del fatto che il legislatore del 2014 ha optato, al contrario, per un modello che vede nell’individuazione ope legis del sindaco metropolitano il presupposto di un diverso modello di governo del territorio in assenza di elezione; non era consentito un intervento manipolativo precluso alla Corte Costituzionale, che si sarebbe risolto con l’introduzione di una «novità di sistema», vale a dire un a disciplina idonea a consentire l’elezione diretta del sindaco metropolitano ad opera di tutti i cittadini residenti nel territorio della città metropolitana, ciò che allo stato tuttavia formalmente non avviene neanche per i cittadini del comune capoluogo; trattandosi, nella sostanza, della richiesta di introduzione ex novo di una normativa elettorale, l’ambito e i contorni dell’intervento richiesto fuoriuscivano dalle attribuzioni della Corte Costituzionale ed erano demandati « soltanto al legislatore nella sua discrezionale valutazione con specifico riferimento agli aspetti anche di natura
politica che connotano la materia elettorale »; che anche la questione di costituzionalità che mirava ad evidenziare la disparità di trattamento, quanto all’esercizio del diritto di voto, tra i cittadini dei comuni non capoluogo compresi nella città metropolitana ed i cittadini dei comuni non capoluogo compresi in un ente di area vasta provinciale, i quali comunque partecipano, sia pur indirettamente attraverso i sindaci e i consiglieri municipali eletti, all’elezione del presidente della provincia, era stata dichiarata inammissibile dalla Corte Costituzionale in quanto tendente a pervenire ad un non consentito esito di tipo manipolativo, mirante ad estendere alle città metropolitane e al suo vertice esecutivo (il sindaco metropolitano) il meccanismo di elezione indiretta che la stessa legge n. 56 del 2014 prevede per il presidente della provincia.
La Corte di appello non ha mancato, altresì, di dar atto che la Consulta, nel l’ottavo ed ultimo paragrafo della sentenza n. 240/2021, dopo avere dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalità sollevate, aveva affermato che « questa Corte non può esimersi dall’osservare come il sistema attualmente previsto per la designazione del sindaco metropolitano non sia in sintonia con le coordinate ricavabili dal testo costituzionale, con riguardo tanto al contenuto essenziale dell’eguaglianza del voto, che «riflette l’eguale dignità di tutti i cittadini e concorre inoltre a co nnotare come compiutamente corrispondente alla sovranità popolare l’investitura di chi è direttamente chiamato dal corpo elettorale a rivestire cariche pubbliche rappresentative» (sentenza n. 429 del 1995), quanto all’assenza di strumenti idonei a garantir e «meccanismi di responsabilità politica e l relativo potere di controllo degli elettori locali» (sentenza n. 168 del 2021). ….. Omissis …. Rientra evidentemente nella discrezionalità del legislatore il compito di predisporre le soluzioni normative in grado di porre rimedio al vulnus evidenziato, che rischia di
compromettere, per la mancata rappresentatività dell’organo di vertice della Città metropolitana, tanto l’uguale godimento del diritto di voto dei cittadini destinatari dell’esercizio del potere d i indirizzo politicoamministrativo dell’ente, quanto la necessaria responsabilità politica dei suoi organi. La presa d’atto dell’esistenza di una pluralità di soluzioni astrattamente disponibili per porre rimedio a tale accertata situazione di incompatibilità con i richiamati parametri costituzionali (a partire dalla natura dell’elezione, diretta o indiretta, ovvero dall’introduzione di raccordi fiduciari tra organo consiliare e sindaco metropolitano), non può tuttavia esimere questa Corte dal sollecitare un intervento legislativo in grado di scongiurare che il funzionamento dell’ente metropolitano si svolga ancora a lungo in una condizione di non conformità ai richiamati canoni costituzionali di esercizio dell’attività politico -amministrativa ».
La Corte di appello, tutto ciò premesso, ha comunque ritenuto che non potesse essere accolta la domanda, sì come precisata dall’appellante all’esito del giudizio di costituzionalità, perché la mancata sintonia dell’attuale sistema di designazione del sindaco metropolitano con le coordinate costituzionali non postulava necessariamente l’esistenza di un diritto al voto del ricorrente che, conseguentemente, non poteva essere né accertato, né dichiarato.
6. Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 13.6.2022, ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, svolgendo unitario motivo.
Con il mezzo il ricorrente deduce illegittimità ed erroneità dell’impugnata ordinanza per violazione e falsa applicazione ai sensi dell’art. 360, n. 3, cod.proc.civ. degli artt. 1, 2, 3, 5, 48, 51, 67, 97, 114 ss. Cost. e artt. 14, lett. o), 15 e 16 dello Statuto speciale siciliano adottato con r.d. n. 455/1946 e convertito in legge cost. n. 2/1948; dell’art. 136 Cost.; per violazione e falsa applica zione dell’art. 1, commi 19, 21, 9 e 22 della l. n. 56/2014, e
degli artt. 13, 14,19, comma 1, 3, comma 2, della l.r. Sicilia n. 15/2015, come modificata dalla l.r. Sicilia n. 23/2018.
Il ricorrente dichiara di agire in questa sede per far valere, ancora una volta, il suo diritto quale cittadino elettore in un comune ricompreso nella città metropolitana di Catania a partecipare al procedimento che conduce alla formazione dell’organo di vertice della stessa città metropolitana. Osserva inoltre che la questione investe il senso medesimo e/o il contenuto essenziale del diritto di elettorato attivo, che è poi una forma di partecipazione alla vita del Paese ai sensi dell’art. 3, comma 2, Cost.
Il ricorrente chiede infine alla Corte di proporre questione di pregiudizialità interpretativa eurounitaria ai sensi dell’art. 267 TFUE della disciplina indicata (art. 1, commi 19, 21, 9 e 22 della l. n. 56/2014; artt. 13, 14, 19, comma 1, 3, comma 2, della l.r. Sicilia n. 15/2015, come modificati dalla l.r. Sicilia n. 23/2018) per contrasto con la direttiva europea 94/80/CE e con l’art. 20 C.D.FUE Il ricorrente solleva in tal modo l’interrogativo sulla compatibilità eurounitaria della disciplina nazionale sull’elezione del sindaco metropolitano ad opera dei soli cittadini (anche europei) residenti e pertanto elettori del comune capoluogo, discriminando così i cittadini europei residenti nei comuni non capoluogo ed eludendo la direttiva 94/80/CE.
L’intimata Città metropolitana di Catania non si è costituita nel giudizio di legittimità.
Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Giova preliminarmente un riassunto del quadro normativo ampiamente e correttamente tracciato nelle difese del ricorrente. Con l’art.23 del d.l. 6.12.2001, n. 201, convertito in legge 22.12.2011, n. 214, era stata prevista l’elezione di secondo grado
del consiglio provinciale, composto da non più di dieci componenti eletti dagli organi elettivi dei comuni ricadenti nel territorio della provincia e che il presidente della provincia fosse eletto dal consiglio provinciale tra i suoi componenti.
Il d.l. 6.7.2012, n. 95, convertito in legge 7.8.2012, n. 135, ha previsto un processo di riordino delle province e delle loro funzioni e il d.l. 5.11.2012, n. 188, peraltro decaduto per la mancata conversione entro il termine dei sessanta giorni indicato dall’art. 77 Cost., ha ribadito l’elezione di secondo grado degli organi di governo delle province e delle città metropolitane.
La disciplina dettata dal d.l. n. 201/2011 e dal d.l. n. 95/2012 è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 220 del 2013.
Successivamente la legge 7.4.2014, n. 56, ha previsto l’istituzione e la disciplina delle città metropolitane e la ridefinizione dell’assetto delle province.
Gli «enti territoriali di area vasta» sono le città metropolitane e le province; le città metropolitane sostituiscono le province in dieci aree urbane, i cui territori coincidono con quelli delle preesistenti province, e cioè Roma Capitale, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria; organi della città metropolitana sono il sindaco metropolitano, che è di diritto il sindaco del comune capoluogo; il consiglio metropolitano, organo elettivo di secondo grado, per il quale hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci ed i consiglieri comunali dei comuni compresi nel territorio della medesima città; la conferenza metropolitana, composta da tutti i sindaci dei comuni della città metropolitana.
Gli organi delle altre province sono il presidente della provincia, organo elettivo di secondo grado scelto tra i sindaci dei comuni interessati, il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci.
Nella disciplina della legge n. 56/2014 i sindaci metropolitani sono di diritto i sindaci dei comuni capoluogo della città metropolitana.
Il sindaco metropolitano rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto.
Secondo il comma 22 dell’art.1 della legge 56/2014 lo statuto della città metropolitana può prevedere l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano con il sistema elettorale che sarà determinato con legge statale. È inoltre condizione necessaria, affinché si possa far luogo a elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, che entro la data di indizione delle elezioni si sia proceduto ad articolare il territorio del comune capoluogo in più comuni. A tal fine il comune capoluogo deve proporre la predetta articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale, adottata secondo la procedura prevista dall’articolo 6, comma 4, del testo unico. La proposta del consiglio comunale deve essere sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della città metropolitana, da effettuare sulla base delle rispettive leggi regionali, e deve essere approvata dalla maggioranza dei partecipanti al voto. È altresì necessario che la regione abbia provveduto con propria legge all’istituzione dei nuovi comuni e alla loro denominazione ai sensi dell’articolo 133 della Costituzione. In alternativa a quanto previsto dai periodi precedenti, per le sole città metropolitane con popolazione superiore a tre milioni di abitanti, è condizione necessaria, affinché si possa far luogo ad elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, che lo statuto della città metropolitana preveda la costituzione di zone omogenee, ai sensi del comma 11, lettera c), e che il comune capoluogo abbia realizzato la ripartizione del proprio territorio in zone dotate di autonomia amministrativa, in coerenza con lo statuto della città metropolitana.
In sintesi, la possibilità di adottare, in via alternativa, la soluzione dell’elezione diretta del sindaco metropolitano richiede l’intervento della legge statale per la definizione del sistema elettorale e delle leggi regionali sulle modalità di effettuazione del referendum e la decisione di mutare il sistema di elezione del sindaco metropolitano è lasciata nella disponibilità del comune capoluogo, che dovrebbe preventivamente determinarsi di articolarsi in più comuni.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 50/2015 ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale della disciplina e ha escluso l’automatica indispensabilità che gli organi di governo degli enti locali siano direttamente eletti; ha ritenuto che il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo del territorio non venisse meno in caso di elezioni di secondo grado; ha valorizzato infine il sopra illustrato comma 22 in tema di possibilità di previsione statutaria alternativa.
La Regione siciliana, dotata di competenza esclusiva in tema di ordinamento degli enti locali, ai sensi degli artt. 14, lett. o), 15 e 16 dello Statuto speciale adottato con r.d.l. n. 455/1946, convertito in legge cost. n. 2/1948, dopo un travagliato iter normativo, aveva recepito pressoché integralmente il modello organizzativo e funzionale degli enti d’area vasta previsto dalla legge n. 56/2014. Successivamente all’esito referendario del 4.11.2016, la l.r. Sicilia 1.8.2017, n. 17 , ha introdotto l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano. Tuttavia, su impugnativa del Governo, la Corte costituzionale con la sentenza 20.7.2018, n. 168, ha dichiarato l’illegittimità della soluzione accolta in ambito siciliano. Per qu esto la l r. Sicilia 1.8.2017, n. 17, è stata abrogata dall’art. 10, l.r. Sicilia 29.11.2018, n. 23, che ha recepito pienamente la struttura della legge 56/2014, sicché anche nelle città metropolitane siciliane « il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo ».
Questa Corte con alcuni importanti arresti giurisprudenziali del secondo decennio del secolo ha affermato la piena sindacabilità da parte del giudice ordinario del diritto al voto in capo ai cittadini.
Secondo le Sezioni Unite, la domanda avente come petitum sostanziale la tutela del diritto di elettorato attivo, proposta prima e al di fuori del relativo procedimento elettorale, spetta alla cognizione del giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti fondamentali e, tra questi, dei diritti politici, atteso che la giurisdizione amministrativa in materia di contenzioso elettorale non è esclusiva, e che l’eventuale carenza di interesse ad un’azione di mero accertamento del diritto di voto non si colloca sul piano dell’individuazione del giudice munito di potestas iudicandi , ma riguarda il diverso ambito della possibilità di riscontrare, o meno, nella causa così come proposta, di detta condizione dell’azione, la cui valutazione è riservata al giudice adito (Sez. U, n. 21262 del 20.10.2016).
Successivamente, con ordinanza interlocutoria della Sez. 1, n. 12060 del 17.5.2013, è stato ritenuto che l’espressione del voto, per mezzo del quale si manifestano la sovranità popolare e la stessa dignità dell’uomo, rappresenta l’oggetto di un diritto inviolabile e permanente, il cui esercizio da parte dei cittadini può avvenire in qualunque momento e deve esplicarsi secondo modalità conformi alla Costituzione. Pertanto uno stato di incertezza al riguardo ne determina un pregiudizio concreto, come tale idoneo a giustificare la sussistenza, in capo ad essi, dell’interesse ad agire per ottenerne la rimozione in carenza di ulteriori rimedi, direttamente utilizzabili con analoga efficacia, per la tutela giurisdizionale di quel fondamentale diritto. Inoltre, le leggi elettorali, benché rientranti nella categoria di quelle costituzionali necessarie, non sono escluse dal sindacato di costituzionalità, atteso che la materia dei sistemi elettorali, sebbene priva di una espressa disciplina nella Costituzione, che ne ha rimesso al
legislatore ordinario la loro scelta e configurazione, deve comunque essere concepita in modo coerente con il principio costituzionale di uguaglianza, inteso come ragionevolezza, e con il vincolo costituzionale per il legislatore di rispettare i parametri del voto personale, uguale, libero e diretto.
Poco dopo (Sez. 1, n. 8878 del 16.4.2014 , resa nell’ambito dello stesso procedimento), questa Corte ha preso atto della sentenza della Corte costituzionale del 13.1.2014, n. 1, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme della legge 21.12.2005, n. 270, che non consentivano agli elettori di esprimere una preferenza e prevedevano l’assegnazione di un premio di maggioranza, sia per la Camera dei Deputati che per il Senato della Repubblica, alla lista o alla coalizione di liste che avessero ottenuto il maggior numero di voti e avessero conseguito almeno, alla Camera, 340 seggi e, al Senato, il cinquantacinque percento dei seggi assegnati a ciascuna Regione.
Al proposito ha osservato che la decisione della Consulta aveva ripristinato, per il futuro, la legalità costituzionale e la possibilità per i cittadini elettori di esercitare il diritto di voto personale, uguale, libero e diretto, precisando, per il passato, che le elezioni già svolte (nel 2006 e nel 2008) dall’entrata in vigore delle norme dichiarate incostituzionali fino alla pronuncia di incostituzionalità costituiscono « un fatto concluso », idoneo a giustificare che i rapporti sorti nel vigore della legge annullata « rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida » in quanto « esauriti ». La Corte ne ha quindi desunto che la tutela riconosciuta dall’ordinamento agli elettori-ricorrenti consiste esclusivamente nell’accertamento dell’avvenuta lesione giuridicamente rilevante del diritto di voto, nel diritto al rimborso delle spese sostenute per conseguire tale risultato processuale e nel ripristino della possibilità, a decorrere dal 13 gennaio 2014 ed attualmente, di esercitare il diritto di voto secondo i precetti costituzionali.
Alla stregua di quest’orientamento, a cui non v’è ragione di non assicurare continuità, non c’è motivo di dubitare della astratta ammissibilità dell’azione esercita dal AVV_NOTAIO finalizzata ad accertare la violazione del suo diritto costituzionalmente tutelato al voto e a concorrere ad esprimere il Sindaco dell’area metropolitana di competenza.
Quanto all’interesse ad agire, che, com’è noto, rappresenta una condizione di ammissibilità dell’azione, le Sezioni Unite , nel riconoscere la giurisdizione ordinaria, hanno ritenuto che il suo accertamento fosse devoluto in concreto alla valutazione espressa dal giudice investito del singolo procedimento.
La Corte costituzionale con la sentenza 15.6.2015, n. 110 reputò inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 21, comma 1, n. 1bis ) e 2), l. 24.1.1979, n. 18, censurati per violazione degli artt. 1, comma 2, 3 e 48 Cost., nella parte in cui prevede, per l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, una soglia di sbarramento per le liste che non abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il quattro per cento dei voti validi espressi. In tale occasione la Consulta affermò che il mero riferimento all’interesse « all’accertamento della pienezza del diritto di voto » con riguardo « alle future consultazioni per l’elezione del Parlamento Europeo », senza alcun’altra indicazione, nemmeno sintetica o per relationem , non poteva essere considerato motivazione sufficiente e non implausibile dell’esistenza dell’interesse ad agire, idonea, in quanto tale, a escludere un riesame ad opera della Corte costituzionale dell’apprezzamento compiuto dal giudice a quo ai fini dell’ammissibilità dell’azione. Inoltre, le vicende elettorali relative all’elezione dei membri italiani del Parlamento europeo, a differenza di quelle relative all’elezione del Parlamento nazionale, potevano essere sottoposte agli ordinari rimedi giurisdizionali, nel cui ambito poteva svolgersi ogni accertamento relativo alla tutela del diritto di voto e poteva essere
sollevata incidentalmente la questione di costituzionalità delle norme che lo disciplinano. Pertanto, al di fuori di una determinata vicenda elettorale nella quale sia dedotta la violazione di uno specifico diritto di voto, non poteva essere ritenuta ammissibile un’azione con la quale venga richiesto l’accertamento in astratto del contenuto di tale diritto, come regolato dalla norma censurata, sull’asserito presupposto dell’illegittimità costituzionale di queste disposizioni (sentenze n. 17 del 1960, 124 del 1968, 226 del 1976, 384 del 1991, 113 del 1993, 173, 263 del 1994, 50 del 2007, 259 del 2009, 270, 271 del 2010, 61, 279, 280 del 2012, 91 del 2013, 1, 200, 275 del 2014; ordinanze n. 17 del 1999, 56 del 2011).
Con la stessa pronuncia la Corte Costituzionale, rammentando la propria decisione n.1 del 2014, sopracitata, relativa all’attribuzione del premio di maggioranza su scala nazionale alla Camera e su scala regionale al Senato, nonché di quelle disposizioni che, disciplinando le modalità di espressione del voto come voto di lista, non consentivano all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ebbe a precisare che le questioni allora sollevate erano state invece ritenute ammissibili per svariate concorrenti ragioni, e cioè:
sia perché l’ordinanza di rimessione aveva offerto una motivazione ampia, articolata e approfondita su pregiudizialità e rilevanza;
sia per il positivo superamento dei due test di pregiudizialità della questione di legittimità costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale, attinenti (b1) alla diversità di oggetto del giudizio a quo rispetto al giudizio di costituzionalità e (b2) alla sopravvivenza di un margine di autonoma decisione del giudice a quo dopo l’eventuale sentenza di accoglimento;
sia per la peculiarità dell’oggetto, costituito da una legge, quella elettorale, che incide sull’esercizio di un diritto fondamentale, il diritto di voto, avente come connotato essenziale il suo collegamento a un interesse del corpo sociale nel suo insieme, la
cui protezione imponeva di ammettere la questione allo scopo di porre fine ad una situazione di incertezza sulla effettiva portata del predetto diritto determinata proprio da una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica, in ipotesi frutto delle norme censurate;
d) sia per l’esigenza, ormai ripetutamente affermata nella giurisprudenza costituzionale, di non sottrarre al sindacato di costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da quel sindacato, giacché diversamente, si finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico, cosa che determinerebbe un vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato.
Nella pronuncia resa nell’incidente di costituzionalità occorso nell’ambito di questo stesso procedimento, la Corte Costituzionale ha dovuto confrontarsi con l’eccezione proposta dall’AVV_NOTAIO erariale, che, richiamando la sentenza n. 110 del 2015 della Corte costituzionale, aveva sostenuto che laddove non è prevista alcuna forma di autodichia, come quella che sovrintende al procedimento per le elezioni politiche nazionali, e ogni esigenza di tutela è pertanto rimessa, come nel caso di specie, alla giurisdizione del giudice ordinario nell’ambito di giudizi che ben possono essere promossi a tutela del diritto di voto, passivo o attivo, non vi sarebbe ragione « di forzare l’interpretazione del requisito processuale della rilevanza dando ingresso, nel giudizio di legittimità costituzionale, a un’atipica azione di accertamento costitutivo di singoli cittadini elettori ».
La Corte costituzionale ha premesso che con riguardo all’apprezzamento di una specifica e distinta condizione dell’azione qual è l’interesse ad agire, una motivazione sufficiente e non implausibile offerta dal giudice a quo esclude che, ai fini del riscontro dell’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale da questo sollevate, la sua valutazione sia oggetto di riesame ( ex multis , sentenze n. 224 del 2020 e n. 35 del 2017).
Nel caso concreto, poi, la Corte Costituzionale ha osservato che le disposizioni censurate, nel momento in cui stabiliscono che il sindaco metropolitano è « di diritto » il sindaco del Comune capoluogo, non sono regole elettorali propriamente intese, nel senso che esse non individuano né il presupposto o i termini di svolgimento di un procedimento elettivo, né tanto meno una determinata formula elettorale, perché ciò che il rimettente assumeva come lesivo dei suoi diritti era la mancata previsione della natura elettiva di una carica, quella di sindaco della città metropolitana di Catania, pur a fronte dell’esercizio, da parte di quest’ultimo, di poteri che investono l’intera collettività residente nel territorio e non solo quella insediata nel comune capoluogo, che pure elegge il suo sindaco.
Nel caso di specie, pertanto, non era propriamente in discussione la pienezza, ossia la conformità ai principi costituzionali, delle condizioni di esercizio del diritto fondamentale di voto, bensì più in radice la sua stessa esistenza, e proprio all’accertamento di tale radicale menomazione, e alla sua conseguente eliminazione era preordinata l’azione promossa dal ricorrente nel giudizio a quo .
Inoltre, l’asserita violazione dei parametri costituzionali derivante dalla mancata previsione della elettività della carica di sindaco metropolitano, non essendo riferita a una specifica vicenda elettorale passata o futura, ne mostrava con ancora maggiore evidenza il carattere permanente, nel senso che le disposizioni censurate priverebbero continuativamente i cittadini del potere di
preporre alla carica, in qualsiasi modo, una figura legittimata dal voto popolare.
Nel caso di specie viene pertanto in considerazione la limitazione del diritto dei cittadini non residenti nel comune capoluogo a conformare, con la loro scelta elettorale, gli organi di governo dell’ente intermedio, escludendolo in relazione al sindaco metropolitano, per cui è investita correttamente la giurisdizione del giudice civile, vertendosi in tema di diritti politici e, di elettorato attivo; viene dedotta infatti una lesione che investe alla radice il portato di tale diritto per la preclusione assoluta al suo esercizio.
L’orientamento sinora seguito dalla Consulta, nei casi in cui veniva ravvisata la sussistenza di un vuoto di tutela giurisdizionale come condizione per l’incardinamento di questioni di legittimità costituzionale in materia elettorale sorte nell’ambito di azioni di accertamento, non poteva infatti ritenersi applicabile unicamente all’ipotesi di una zona franca quale quella scaturente, per le sole elezioni politiche nazionali, dall’operatività del meccanismo di cui all’art. 66 Cost.
È pur vero che, in più occasioni, da ultimo con la sentenza n. 110 del 2015, questioni di legittimità costituzionale sollevate in via di accertamento rispetto a leggi elettorali diverse da quelle nazionali erano state giudicate inammissibili in ragione dell’esistenza, rispetto al procedimento ivi seguito e alla titolarità del relativo diritto di elettorato attivo e passivo, di un giudice competente a pronunciarsi sulle relative impugnazioni (ordinanze n. 63 del 2018 e n. 165 del 2016).
Rispetto al meccanismo di individuazione del sindaco metropolitano nella figura del sindaco del comune capoluogo, non vi era però né un atto da impugnare in via autonoma, né un esito elettorale da gravare e contro cui ricorrere, attesa la natura automatica della designazione, che deriva direttamente dalla scelta legislativa su cui si appuntano le censure del rimettente.
A fronte di ciò e della radicalità della violazione lamentata del diritto di elettorato attivo, doveva quindi ritenersi che il giudice rimettente avesse offerto una ricostruzione plausibile del fatto che al ricorrente del giudizio a quo erano precluse chances effettive di ottenere tutela al di fuori dell’azione di accertamento che questi ha intentato, rendendo così evidente il rischio che, ove le questioni non avessero trovato ingresso, al ricorrente stesso venisse negato un sindacato su atti immediatamente lesivi del diritto a partecipare alle elezioni, che « rappresenta una garanzia fondamentale dei cittadini e deve svolgersi attraverso una tutela giurisdizionale piena e tempestiva » (ordinanza n. 165 del 2016, che richiama la sentenza n. 236 del 2010).
Non era di ostacolo all’ammissibilità delle questioni sollevate la circostanza che il ricorrente nel giudizio a quo non avesse contestato uno specifico risultato elettorale e avesse agito in prevenzione rispetto a un eventuale procedimento elettorale, tenuto conto che « è la natura dell’azione di accertamento a non richiedere necessariamente la previa lesione in concreto del diritto, ai fini della sussistenza dell’interesse ad agire, ben potendo tale azione essere esperita anche al fine di scongiurare una futura lesione ».
Infine, tra i due giudizi, quello a quo e quello devoluto alla cognizione della Corte Costituzionale, non vi era una coincidenza di petitum , residuando necessariamente al giudice rimettente un margine per l’adozione di un’autonoma decisione non coincidente con quella di accoglimento eventualmente pronunciata.
Nel giudizio principale il petitum consisteva nella richiesta di accertare la menomazione del diritto di voto subita in relazione alla condizione del ricorrente, laddove nel giudizio costituzionale si chiedeva di dichiarare che il diritto di voto è pregiudicato dalla disciplina legislativa vigente. Ciò doveva ritenersi sufficiente ai fini del positivo riscontro del nesso di pregiudizialità tra i due giudizi,
tanto più tenuto conto che, anche in questo caso, il giudice rimettente potrebbe essere chiamato, in esito al presente giudizio, a verificare le « altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto » (sentenze n. 110 del 2015 e n. 1 del 2014).
Siffatte considerazioni, rese nell’ambito di questo stesso procedimento, sono ampiamente condivisibili e questa Corte le fa integralmente proprie al fine della valutazione di sua competenza circa la sussistenza dell’interesse ad agire, e in particolare quelle, sopra riassunte, relative alla natura non elettiva della carica di sindaco metropolitano, al l’impossibilità o almeno alla grave difficoltà di individuazione di un esito elettorale da impugnare e al l’ammissibilità dell’azione di accertamento a fronte di una situazione di oggettiva incertezza.
In tema di azione di mero accertamento, l’interesse ad agire postula che colui che agisce si qualifichi titolare di diritti o di rapporti giuridici e non anche l’attualità della lesione del diritto poiché è sufficiente uno stato di incertezza oggettiva sull’esistenza di un rapporto giuridico o sull’esatta portata dei diritti e degli obblighi da esso scaturenti, dovendosi ritenere che la rimozione di tale incertezza non rappresenti un interesse di mero fatto ma un risultato utile, giuridicamente rilevante e non conseguibile se non con l’intervento del giudice (Sez. 3, n. 12893 del 23.6.2015; Sez. L, n. 16262 del 31.7.2015; Sez. 2, n. 13556 del 26.5.2008; Sez. 1 , n. 29479 del 10.10.2022).
D’altro canto, questa Corte con la sentenza n.8878 del 2014 già cita ta ha riconosciuto l’esistenza dell’interesse ad accertare la sussistenza della dedotta lesione v’è stata per il periodo di vigenza delle disposizioni incostituzionali, laddove i cittadini elettori non avevano potuto esercitare il diritto di voto personale, eguale, libero e diretto, secondo il paradigma costituzionale, per la oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica, a causa del
meccanismo di traduzione dei voti in seggi, intrinsecamente alterato dal premio di maggioranza disegnato dal legislatore del 2005, e a causa della impossibilità per i cittadini elettori di scegliere i propri rappresentanti in Parlamento.
A un siffatto accertamento non è stato ritenuto di ostacolo il fatto che la decisione di annullamento delle norme censurate non toccava in alcun modo gli atti posti in essere in conseguenza di quanto stabilito durante il vigore delle norme annullate, compresi gli esiti delle elezioni svoltesi e gli atti adottati dal Parlamento eletto, con la conseguenza che le elezioni che si sono svolte in applicazione anche delle norme elettorali dichiarate costituzionalmente illegittime costituiscono, in definitiva, e con ogni evidenza, un fatto concluso, basata sul fondamentale principio di continuità dello Stato.
Nell’ambito della tutela ri conosciuta dall’ordinamento ai ricorrenti elettori è stato incluso, fra l’altro, anche l’accertamento per il passato della lesione subita e del diritto al rimborso delle spese sostenute per conseguire tale risultato processuale oltre alla riparazione in forma specifica in quel caso conseguita per effetto della sentenza costituzionale che ha ripristinato la legalità costituzionale.
La Corte Costituzionale in questo caso, però, a differenza del precedente del 2014 relativo alle elezioni politiche, non ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme denunciate, pur osservando che il sistema attualmente previsto per la designazione del sindaco metropolitano non era in sintonia con le coordinate ricavabili dal testo costituzionale, con riguardo tanto al contenuto essenziale dell’eguaglianza del voto, che riflette l’eguale dignità di tutti i cittadini e concorre inoltre a connotare come compiutamente corrispondente alla sov ranità popolare l’investitura di chi è direttamente chiamato dal corpo elettorale a rivestire cariche pubbliche rappresentative, quanto all’assenza di strumenti idonei a
garantire meccanismi di responsabilità politica e il relativo potere di controllo degli elettori locali.
La Consulta, in primo luogo, ha negato che si potesse invocare, a sostegno della non contrarietà a Costituzione del meccanismo di designazione di diritto del sindaco metropolitano, l’argomento della derogabilità ossia il fatto che gli statuti delle città metropolitane possano optare per la via dell’elezione diretta di quest’ultimo. Anche a non voler considerare il complesso iter procedurale cui dovrebbe sottoporsi il comune capoluogo, a rendere nella sostanza impraticabile tale eventualità, e quindi più gravosa la giustificabilità della mancata elettività del sindaco metropolitano, è parso decisivo il fatto che, ad oggi, la legge statale contenente il relativo sistema elettorale non è intervenuta, né risultano incardinati, presso le Camere, disegni o proposte di legge in uno stadio avanzato di trattazione.
In secondo luogo -ha proseguito il Giudice delle leggi -l’attuazione della disciplina contenuta nella legge n. 56 del 2014 ha risentito, come già detto, della mancata approvazione del disegno di riforma costituzionale cui essa dichiaratamente si ricollegava. Tale circostanza, in particolare, ha privato il meccanismo di designazione prefigurato per il sindaco metropolitano del suo necessario presupposto, vale a dire l’operare delle città metropolitane come unici enti di area vasta, cui sarebbero stati devoluti primariamente compiti di coordinamento delle funzioni dei comuni del territorio e di pianificazione strategica. La conseguente, perdurante, operatività delle province e l’attribuzione ad esse di determinate funzioni fondamentali non di mero coordinamento, devolute attualmente, come detto, anche alle città metropolitane, rende pertanto urgente un riassetto degli organi di queste ultime, risultando del tutto ingiustificato il diverso trattamento riservato agli elettori residenti nel territorio della città metropolitana rispetto a quello delineato per gli elettori residenti nelle province.
Ciò anche perché il territorio delle prime è stato fatto coincidere con quello delle seconde, senza quindi differenziare le comunità di riferimento secondo opportuni criteri di efficienza e funzionalità, ciò che invece sarebbe necessario, ai sensi dell’art. 114 Cost., per far sì che le città metropolitane e le province siano in grado di curare al meglio gli interessi emergenti dai loro territori.
All’accertamento, così espresso in termini inequivocabili, della lesione dei valori costituzionali da parte della disciplina legislativa denunciata, non è conseguita tuttavia la declaratoria corrispondente che produce gli effetti di cui all’art.136 della Costituzione, per cui la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.
A questo passo la Corte costituzionale si è indotta ritenendo che rientrasse nella discrezionalità del legislatore il compito di predisporre le soluzioni normative in grado di porre rimedio al vulnus evidenziato e occorresse prender atto del l’esistenza di una pluralità di soluzioni astrattamente disponibili per porre rimedio a tale accertata situazione di incompatibilità con i richiamati parametri costituzionali, come la scelta del sistema di elezione, diretta o indiretta, ovvero l’introduzio ne di raccordi fiduciari tra organo consiliare e sindaco metropolitano.
La Corte si è quindi limitata a sollecitare un intervento legislativo in grado di scongiurare che il funzionamento dell’ente metropolitano si svolga ancora a lungo in una condizione di non conformità ai richiamati canoni costituzionali di esercizio dell’attività politico -amministrativa.
La pronuncia in tal modo deve iscriversi nel novero delle cosiddette «sentenze monito».
È ben noto che nella categoria delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale si possono distinguere varie tipologie:
sentenze di accoglimento totale, per cui la norma è illegittima in tutti i possibili significati da essa ricavabili;
sentenze di accoglimento parziale (testuali e interpretative) per cui la dichiarazione di illegittimità colpisce soltanto una tra le possibili norme desumibili dalla disposizione;
sentenze interpretative di accoglimento che dichiarano l’incostituzionalità di una delle interpretazioni delle norme desumibili dalla disposizione e la motivazione entra a far parte del decisum (tipologia nella pratica superata per l’affermarsi della teoria del diritto vivente, con il consolidamento dell’interpretazione di un testo legislativo ad opera di un costante orientamento giurisprudenziale);
sentenze di accoglimento additive (di prestazione, di procedura e di principio) in cui la dichiarazione di illegittimità colpisce la disposizione nella parte in cui non prevede qualcosa, con conseguente aggiunta di una parte alla norma;
sentenze di accoglimento sostitutive in cui la dichiarazione di illegittimità colpisce la disposizione nella parte in cui prevede una cosa anziché un’altra, con conseguente sostituzione di una parte alla norma nelle quali la Corte deve agire deducendo i contenuti normativi dai principi dell’ordinamento giuridico e, in particolare, dalla Costituzione, senza creazione di nuovo diritto, di competenza stretta del legislatore.
Le ultime due tipologie di sentenze, additive e sostitutive, possono essere definite «manipolative», in quanto la Corte, emettendo tali pronunce, si surroga al legislatore: anziché espellere una disposizione dall’ordinamento, vi aggiunge o modifica qualcosa.
Nella giurisprudenza costituzionale è emersa un’ulteriore categoria:
le «sentenze monito», che sono pronunce di rigetto o di inammissibilità, con cui la Corte formula un avvertimento al legislatore affinché prevenga una futura possibile dichiarazione di incostituzionalità, provvedendo a modificare la norma in questione.
Nella fattispecie la Consulta, conformandosi alla cosiddetta teoria della «pronuncia a rime obbligate», che consente l’intervento
«manipolativo» solo quando la norma aggiunta dalla Corte è direttamente ricavabile dal disposto costituzionale, ha pertanto dichiarato inammissibile la questione proposta perché relativa a materia riservata alla discrezionalità del legislatore e risolventesi in una richiesta di pronuncia additiva a contenuto non costituzionalmente obbligato.
Secondo questo orientamento, ispirato a uno scrupoloso rispetto del principio di legalità, la denuncia della violazione deve presupporre l’individuazione di un tertium comparationis che fornisca al contempo le «rime obbligate» per sopperirvi.
In altri casi, la Corte Costituzionale (in materia penale, con le sentenze n.222 del 2018 e n.236 del 2016) ha seguito un diverso approccio, non reputando necessario che esista, nel sistema, un’unica soluzione costituzionalmente vincolata in grado di sostituirsi a quella dichiarata illegittima, come quella prevista da una norma avente identica struttura e ratio , idonea a essere assunta come tertium comparationis e reputando invece sufficiente, per consentire il sindacato e l’intervento della Corte che il sistema nel suo complesso offra alla Corte precisi punti di riferimento e soluzioni già esistenti immuni da vizi di illegittimità, ancorché non costituzionalmente obbligate, che possano sostituirsi alla previsione dichiarata illegittima, e ciò al dichiarato fine di consentire di porre rimedio immediatamente al vulnus riscontrato, senza creare insostenibili vuoti di tutela degli interessi di volta in volta tutelati dalla norma incriminatrice incisa dalla pronuncia.
Ad esempio con la sentenza n. 222 del 5.12.2018, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 216, ultimo comma, del r.d. 16.3.1942, n. 267 (legge fallimentare), nella parte in cui dispone che: « la condanna per uno dei fatti previsti dal presente articolo importa per la durata di dieci anni l’inabilitazione all’eserc izio di una impresa commerciale e l’incapacità per la stessa durata ad esercitare uffici direttivi presso
qualsiasi impresa », anziché: « la condanna per uno dei fatti previsti dal presente articolo importa l’inabilitazione all’esercizio di una impresa comme rciale e l’incapacità ad esercitare uffici direttivi presso qualsiasi impresa fino a dieci anni ».
Secondo la Corte Costituzionale, la durata fissa di dieci anni delle pene accessorie in questione non poteva ritenersi ragionevolmente «proporzionata» rispetto all’intera gamma di comportamenti riconducibili allo specifico tipo di reato. Una simile rigidità applicativa non poteva che generare la possibilità di risposte sanzionatorie manifestamente sproporzionate per eccesso e dunque in contrasto con gli artt. 3 e 27 Cost. rispetto ai fatti di bancarotta fraudolenta meno gravi e appariva comunque distonica rispetto al principio dell’individualizzazione del trattamento sanzionatorio.
La Corte Costituzionale si è limitata a dirigere il monito al legislatore dichiarando inammissibile la questione di costituzionalità.
In tal modo le norme comportanti il vulnus al diritto denunciato dal ricorrente, sono conseguentemente rimaste tuttora valide ed efficaci, e non eliminate dall’ordinamento, effetto che consegue s olo alla pronuncia prevista dall’art.136 della Costituzione.
Infatti la sentenza-monito produce effetti solo per il legislatore ed effetti di mero avvertimento, diagnosticando una situazione di allarme costituzionale e preannunciando una possibile successiva dichiarazione di incostituzionalità, ma non modifica, tantomeno ex tunc , l’ordinamento positivo e non produce effetti diretti nella sfera giuridica dei cittadini interessati.
Al proposito, in un caso, per certi versi assai simile, in cui pure la Corte Costituzionale aveva emesso una decisione di «inammissibilità monito» le Sezioni Unite di questa Corte con sentenza n.38162 del 30.12.2022 hanno recentemente escluso che
simili pronunce della Consulta potessero produrre effetti diretti inter cives.
È stato infatti osservato con riferimento ad una pronuncia di inammissibilità-monito, in cui la Corte, pur avendo rilevato aspetti di criticità, aveva ritenuto di non poter intervenire direttamente in una delicatissima materia che richiedeva necessariamente una valutazione discrezionale del legislatore, che la valutazione in sede interpretativa da parte della giurisprudenza, che non è fonte del diritto, non possa spingersi sino alla elaborazione di una norma nuova con l’assunzione di un ruolo sostitutivo del legislatore.
Le Sezioni Unite hanno sottolineato l’esigenza del rispetto del pluralismo e dell’equilibrio tra i poteri, profilo centrale della democrazia, perché la ricerca dell’effettività deve seguire precise strade compatibili con il principio di leale collaborazione e con il dialogo istituzionale che la Corte costituzionale ha avviato con il legislatore; ed inoltre hanno escluso che ci sia spazio né per una penetrazione diretta – attraverso la ricerca di un bilanciamento diverso da quello già operato dal Giudice delle leggi -di quell’ambito di discrezionalità legislativa che la Corte costituzionale ha inteso far salvo, né per una messa in discussione del punto di equilibrio da essa indicato.
Le Sezioni Unite hanno concluso, aggiungendo che la riserva espressa della competenza del legislatore si riferisce al piano della normazione primaria, al livello cioè delle fonti del diritto: come tale, essa non estromette il giudice comune, nel ruolo, costituzionalmente diverso da quello affidato al legislatore, di organo chiamato, non a produrre un quid novi sulla base di una libera scelta o a stabilire una disciplina di carattere generale, ma a individuare e dedurre la regola del caso singolo bisognoso di definizione dai testi normativi e dal sistema, nel quadro dell’equilibrio dei valori già indicato con chiarezza dalla Corte costituzionale.
Secondo il Collegio, non è quindi ravvisabile, allo stato, la violazione del diritto di voto spettante al COGNOMECOGNOME, che come sopra ricordato, chiede di accertare e dichiarare che egli non aveva potuto e non può esercitare il diritto di voto nelle elezioni per la designazione del sindaco metropolitano nell’ente cui appartiene, successivamente all’entrata in vigore della legge n. 56/2014 e della corrispondente legislazione regionale siciliana, secondo le modalità previste dalla Costituzione.
A ciò osta il fatto che la legge n.56 del 2014 e la corrispondente legislazione regionale siciliana non sono state dichiarate incostituzionali agli effetti dell’art.136 della Carta.
È inoltre condivisibile la ragione addotta dalla Corte etnea, dopo aver puntualmente rievocato l’osservazione della Corte Costituzionale (a pag.11, in chiusura del primo paragrafo), che costituisce il nocciolo motivazionale del disposto rigetto: e cioè che l’attuale distonia costituzionale dell’attuale sistema di designazione del sindaco metropolitano non necessariamente dovrebbe essere superata dal legislatore con il riconoscimento del diritto al voto del ricorrente.
La Corte Costituzionale, infatti, ha ritenuto che vi fossero vari possibili rimedi esperibili discrezionalmente dal legislatore per sopperire all’evidenziata distonia e tali rimedi non si potessero ridurre soltanto al l’attribuzione del diritto di voto ai cittadini dei comuni non capoluogo, anche attraverso sistemi indiretti di secondo grado; la Corte ha infatti anche considerato alternativamente la possibilità per il legislatore di adozione di raccordi fiduciari tra organo consiliare e sindaco metropolitano, vale a dire l’introduzione nel sistema di meccanismi di connessione e controllo politico, intesi a garantire la sussistenza di un rapporto fiduciario e di una responsabilità politica e idonei in tal modo a collegare il sindaco metropolitano al suo intero elettorato, ed evidentemente di congrui strumenti correttivi a ciò funzionali.
20. Non incide su quanto sopra argomentato il fatto che penda ulteriore giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale introdotto dal ricorso ex art. 127 Cost. della Presidenza del Consiglio avverso la legge regionale siciliana 10.8.2022, n. 16, recante « Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio 2022/2024 », nel quale è intervenuto il dottCOGNOME riproponendo i propri assunti a valle della decisione n.240 del 2021, come documentato con gli allegati alla memoria illustrativa del ricorrente.
Allo stato, la situazione normativa non è mutata e il giudizio costituzionale non riguarda le norme in questa sede denunciate.
21. Non può essere condiviso neppure l’ulteriore rilievo proposto dal ricorrente per sostenere che la compressione del diritto di voto sopra evidenziata determinerebbe un contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 25 della legge 25.10.1977, n. 881 (Ratifica ed esecuzione del patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, nonché del patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, con protocollo facoltativo, adottati e aperti alla firma a New York, rispettivamente il 16 e il 19.DATA_NASCITA.DATA_NASCITA), all’art. 3 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20.3.1952, nonché alla direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19.12.1994, che stabilisce le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione europea che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.
22. Il ricorrente osserva che in forza della Direttiva 94/80/CE, sulle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione europea che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza, recepita con la legge 6.2.1996, n. 52 (art. 11), e poi con il d.lgs. 12.4.1996, n.
197, i cittadini europei hanno il diritto di partecipare alle elezioni per gli organi rappresentativi negli enti locali in cui sono residenti. Secondo ilo ricorrente, la disciplina in questione av rebbe l’effetto di discriminare i cittadini europei in ragione della loro residenza nel comune capoluogo o in un comune diverso dal capoluogo. Il cittadino europeo può contribuire ad eleggere il sindaco metropolitano solo se risiede nel comune capoluogo, mentre non lo può fare se risiede in altri comuni pur soggetti alla potestà di governo del sindaco metropolitano. In tal modo, la direttiva 94/80/CE risulterebbe svuotata di contenuto effettivo se la legislazione nazionale potesse conformare i sistemi elettorali degli enti locali in maniera tale da permettere solo ad alcuni individui di contribuire alla formazione degli organi di governo pur competenti ad esercitare potestà decisorie su estese comunità territoriali. Verrebbe di conseguenza violato il principio di eguaglianza tra i cittadini europei sancito dall’art. 20 CDFUE, Carta di Nizza Strasburgo, cui l’art. 6 TUE assegna « lo stesso valore giuridico dei trattati ».
23. L’argomentazione non può essere condivisa.
In primo luogo e in via dirimente, la Direttiva 94/80 riguarda solo le elezioni comunali e circoscrizionali e non quelle relative a enti locali più vasti (art.1, art.2, par.1, lettere a) e b) e allegato 1).
In secondo luogo, non vi sarebbe alcuna discriminazione che investa i cittadini dell’Unione r ispetto ai cittadini italiani che risiedano in comuni non capoluogo di area metropolitana, perché essi sarebbero trattati allo stesso modo.
24. Il ricorso per le ragioni esposte deve essere rigettato.
Per gli stessi motivi indicati dalla Corte catanese, e cioè per la serietà e opinabilità delle questioni implicata, ma anche e soprattutto per la pronuncia in corso di causa della sentenza della Consulta, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di lite.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto che non sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titol o di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, trattandosi di procedimento esente per legge relativo alla materia elettorale (d.p.r. 26.10.1972, Allegato B. art.1).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e dichiara la compensazione integrale delle spese di lite. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione