Diniego di giurisdizione e limiti della Cassazione

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ha stabilito che un’errata interpretazione della legge da parte del Consiglio di Stato non costituisce un diniego di giurisdizione. Il caso riguardava una casa di cura che contestava un tetto di spesa imposto da una Regione, sostenendo che l’accettazione di una “clausola di salvaguardia” nel contratto non potesse precludere il diritto di difesa. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che il suo controllo si limita ai soli “limiti esterni” della giurisdizione, senza poter entrare nel merito delle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, e ha sanzionato la ricorrente per abuso del processo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Diniego di Giurisdizione: quando l’errore del giudice non può essere contestato in Cassazione

L’ordinanza in esame offre un importante chiarimento sui confini del sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, in particolare riguardo al concetto di diniego di giurisdizione. Una struttura sanitaria privata, dopo aver visto respinte le sue richieste in primo e secondo grado, si è rivolta alla Suprema Corte lamentando che il giudice amministrativo le avesse negato la tutela giurisdizionale. La decisione delle Sezioni Unite non solo rigetta il ricorso, ma definisce con precisione la differenza tra un errore di giudizio e una reale violazione dei limiti della giurisdizione, sanzionando la ricorrente per abuso del processo.

I fatti del caso: la clausola di salvaguardia e il ricorso

Una casa di cura privata convenzionata con il servizio sanitario regionale aveva impugnato un decreto commissariale che applicava una decurtazione del 10% al tetto di spesa per le prestazioni di assistenza sanitaria in residenze psicoriabilitative. Sia il T.A.R. che il Consiglio di Stato avevano respinto le doglianze della struttura. Il giudice d’appello, in particolare, aveva ritenuto che la sottoscrizione del contratto con la pubblica amministrazione, contenente una specifica “clausola di salvaguardia”, implicasse un’accettazione completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe. Secondo il Consiglio di Stato, tale accettazione non impediva l’esercizio del diritto di difesa, ma rendeva infondate le censure di merito.

La questione del diniego di giurisdizione

La società ha quindi proposto ricorso per Cassazione, sostenendo che il Consiglio di Stato, ritenendo assorbite le censure nel merito a causa della sottoscrizione della clausola, avesse di fatto negato la propria giurisdizione. Secondo la ricorrente, l’interpretazione data alla clausola come accettazione di “qualsiasi profilo di illegittimità” degli atti amministrativi a monte equivaleva a un rifiuto di esaminare la legittimità degli atti stessi, configurando un diniego di giurisdizione.

La decisione della Corte: errore di giudizio non è diniego di giurisdizione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo un principio consolidato nella propria giurisprudenza. La Corte ha spiegato che il sindacato previsto dall’art. 111, comma ottavo, della Costituzione è limitato ai soli “motivi inerenti alla giurisdizione”, ovvero al controllo dei cosiddetti “limiti esterni”.

La differenza tra limiti esterni e errores in iudicando

Il diniego di giurisdizione si verifica solo nell’ipotesi in cui il giudice speciale affermi, in astratto, che una determinata situazione soggettiva sia priva di tutela giurisdizionale. Al contrario, quando il giudice, nell’esercizio del proprio potere, interpreta le norme di diritto (siano esse di legge o contrattuali) e giunge a una conclusione sfavorevole per la parte, compie un’attività che è il proprium della funzione giurisdizionale. Un’eventuale interpretazione errata costituisce un error in iudicando (errore di giudizio), non sindacabile dalla Corte di Cassazione. Nel caso di specie, il Consiglio di Stato non ha negato in astratto la propria giurisdizione, ma ha esercitato il suo potere interpretando la portata della clausola di salvaguardia, giungendo a una decisione di rigetto nel merito.

La sanzione per abuso del processo

La Corte non si è limitata a dichiarare l’inammissibilità del ricorso. Ha anche condannato la società ricorrente al pagamento di una somma ai sensi dell’art. 96 c.p.c. per abuso del processo. I giudici hanno sottolineato che insistere con un ricorso per cassazione, dopo che era già stata proposta una definizione accelerata per manifesta infondatezza, e senza addurre argomenti nuovi in grado di scalfire i principi consolidati, costituisce un indice di responsabilità aggravata. L’aver proseguito nel giudizio, ignorando le chiare indicazioni giurisprudenziali sui limiti del sindacato della Corte, è stato ritenuto un uso improprio dello strumento processuale, meritevole di sanzione.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla netta distinzione tra il controllo sui limiti esterni della giurisdizione e il merito della decisione. La funzione della Corte di Cassazione, ai sensi dell’art. 111 Cost., non è quella di agire come un terzo grado di giudizio per correggere ogni possibile errore dei giudici speciali. Il suo compito è garantire che ogni giudice operi entro i confini del potere che la legge gli assegna. L’interpretazione di una clausola contrattuale, per quanto possa essere discutibile, rientra pienamente nell’esercizio del potere giurisdizionale del giudice amministrativo. Affermare il contrario significherebbe trasformare ogni errore di diritto in una questione di giurisdizione, snaturando il sistema di riparto delle competenze giurisdizionali.

Le conclusioni

L’ordinanza riafferma con forza il perimetro del ricorso per Cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato per motivi di giurisdizione. Le parti devono essere consapevoli che un’errata applicazione o interpretazione delle norme sostanziali da parte del giudice amministrativo non integra un diniego di giurisdizione. La decisione serve anche da monito sull’importanza di valutare attentamente la fondatezza dei ricorsi, poiché l’insistenza in azioni legali palesemente destinate al fallimento può comportare non solo la condanna alle spese, ma anche sanzioni pecuniarie per abuso del processo.

Quando un’errata interpretazione della legge da parte del giudice amministrativo costituisce un diniego di giurisdizione?
Secondo la Corte, un’errata interpretazione delle norme sostanziali non costituisce quasi mai un diniego di giurisdizione. Si tratta di un errore di giudizio (error in iudicando). Il diniego si configura solo quando il giudice afferma, in astratto, che una certa situazione soggettiva è totalmente priva di tutela davanti a qualsiasi giudice.

Cosa significa che la Corte di Cassazione può sindacare solo i ‘limiti esterni’ della giurisdizione?
Significa che la Corte può intervenire solo se un giudice speciale (come il Consiglio di Stato) afferma erroneamente di avere o non avere giurisdizione su una materia, violando il riparto di competenze con altri ordini giudiziari. Non può, invece, correggere gli errori commessi da quel giudice nell’esercizio della sua giurisdizione.

Perché la società ricorrente è stata condannata per abuso del processo?
È stata condannata perché ha insistito nel proseguire un ricorso per Cassazione nonostante fosse stato giudicato manifestamente infondato in via preliminare e senza presentare argomenti validi per superare la giurisprudenza consolidata. Questo comportamento è stato considerato un uso improprio e ingiustificato del sistema giudiziario, meritevole di sanzione economica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 17341 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 17341 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14253/2024 R.G. proposto da :

CASA DI CURA PRIVATA VILLA SERENA DEL DOTT. COGNOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE SOCIO UNICO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa da ll’avvocato NOME COGNOME

-ricorrente-

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

-controricorrente-

nonché contro

COMMISSARIO AD NOME PER REALIZZAZIONE PIANO RIENTRO DISAVANZI SETTORE SANITARIO REGIONE ABRUZZO-PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

-intimato- avverso la SENTENZA del CONSIGLIO DI STATO ROMA n. 10652/2023, depositata il 11/12/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

FATTI DI CAUSA

-Con ricorso affidato ad un solo motivo, la RAGIONE_SOCIALE del dottor NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE a socio unico ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato, resa pubblica l ‘ 11 dicembre 2023, che ne rigettava l ‘ appello avverso la sentenza n. 285/2022 del T.A.R. per l ‘ Abruzzo che, a sua volta, ne aveva respinto l ‘ impugnazione del decreto n. 4 del 2014 del ‘ Commissario ad acta per l ‘ attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo ‘, con il quale era stata applicata una decurtazione complessiva del 10%, rispetto alla precedente annualità, al tetto di spesa per l ‘ acquisto di prestazioni di assistenza sanitaria in residenze psicoriabilitative in favore dei pazienti residenti nella predetta Regione.
– Il Consiglio di Stato, a fondamento della decisione – nel ribadire la propria giurisprudenza sulla validità della ‘ clausola di salvaguardia ‘ , con cui si stabilisce il tetto massimo per la remunerazione delle prestazioni sanitarie, ai sensi dell ‘ art. 8quinquies , del d.lgs. n. 502 del 1992, nel rapporto tra la struttura privata accreditata e l ‘ azienda sanitaria locale -ha posto in rilievo

che quella clausola, in forza della sottoscrizione del contratto, comporta una accettazione espressa, completa ed incondizionata «del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe» e di «ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto».

Sicché – ha ancora argomentato il giudice di appello -, sono ricomprese anche le determinazioni concernenti la ripartizione degli importi tra le strutture concorrenti e le tariffe, per ragionevoli esigenze di contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, senza con ciò impedire l ‘ esercizio del diritto di difesa delle strutture sanitarie private in corso di contrattualizzazione.

-Ha resistito con controricorso la Regione Abruzzo.

-Proposta dalla Prima Presidente la definizione accelerata del ricorso, ai sensi dell ‘ art. 380bis c.p.c., in ragione della manifesta infondatezza dell ‘ impugnazione per cassazione, la causa, su tempestiva istanza della società ricorrente, è stata, quindi, fissata, per la decisione in camera di consiglio.

-Il pubblico ministero e la parte ricorrente hanno depositato memoria ai sensi dell ‘ art. 380bis .1 c.p.c.; il primo ha concluso per l ‘ inammissibilità del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Con l ‘unico mezzo, ‘per diniego o rifiuto di giurisdizione’, è denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 24, 111, comma primo e secondo, Cost., 113 Cost., in relazione agli artt. 111, comma ottavo Cost, 362 c.p.c. e 110 c.p.a., per aver il Consiglio di Stato, nel ritenere assorbite le censure di merito proposte dall ‘appellante in forza della sottoscrizione della ‘clausola di salvaguardia’ e della relativa indiscriminata applicazione ‘a qualsiasi profilo di illegittimità che riguardi gli atti amministrativi a monte dell ‘accordo negoziale’, denegato la propria giurisdizione anche in riferimento alla legittimazione a ricorrere avverso gli atti
‘concernenti la ripartizione degli importi tra le strutture concorrenti’ e ‘anche alle clausole di determinazione delle tariffe’, oggetto dell ‘ impugnativa di essa RAGIONE_SOCIALE dinanzi al T.A.R.

-Il ricorso deve essere rigettato, trovando piena conferma le ragioni a fondamento della prognosi di manifesta infondatezza recata dalla proposta di definizione accelerata del ricorso, ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c., che neppure la memoria illustrativa depositata dalla ricorrente ha in alcun modo scalfito.

-Va, infatti, ribadito che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall ‘ erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall ‘ art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l ‘ interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (tra le altre: Cass., S.U., n. 32773/2018; Cass., S.U., 10087/2020; Cass., S.U., n. 19175/2020, Cass., S.U., n. 18722/2024; Cass., S.U., n. 30605/2024).
Dunque, il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l ‘ art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o in procedendo , anche per contrasto con il diritto dell ‘ Unione europea o della CEDU, operando al riguardo i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte, ‘i quali restano invalicabili, quand ‘ anche motivati per implicito, allorché si censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo, non
potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale’ (Cass., S.U., n. 12586/2019).

– Nella specie, non si ravvisa un diniego in astratto della giurisdizione del giudice adito, giacché la decisione da esso assunta si fonda su una interpretazione della clausola di salvaguardia, oggetto del contratto sottoscritto dalla società ricorrente, intendendone la portata come comprensiva delle determinazioni concernenti la ripartizione degli importi tra le strutture concorrenti e le tariffe di cui all ‘ impugnato decreto commissariale n. 04/2014.

Si tratta, dunque, di negazione in concreto della tutela azionata, quale risultato dell ‘ esercizio del potere giurisdizionale, non rientrando nel sindacato rimesso a queste Sezioni Unite, ai sensi dell ‘ art. 111, ottavo comma, Cost., se detto esercizio sia stato effettuato più o meno correttamente.

– Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile per le medesime ragioni indicate nella proposta di definizione ex art. 380bis c.p.c.

La società ricorrente deve essere condannata al pagamento, in favore della Regione controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che si liquidano come da dispositivo; non occorre, invece, provvedere alla regolamentazione di dette spese nei confronti della parte rimasta soltanto intimata.

Deve, altresì, trovare applicazione il terzo comma del citato art. 380bis c.p.c., che rinvia ai commi terzo e quarto dell ‘ art. 96 c.p.c.

A tal fine, giova rammentare che queste Sezioni Unite (tra le altre: Cass., S.U., n. 27195/2023; Cass., S.U., n. 30147/2023; Cass., S.U., n. 36069/2023), nell ‘ interpretare l’ art. 380bis c.p.c., hanno osservato che il legislatore delegato ha tipizzato un ‘ ipotesi di abuso del processo, già immanente nel sistema processuale, giacché non attenersi alla delibazione del Presidente o del consigliere delegato che trovi poi conferma nella decisione finale, è

nella normalità indice di una responsabilità aggravata sanzionabile con la condanna al pagamento di una somma equitativamente determinata a favore della controparte (art. 96, terzo comma, c.p.c.) e di una ulteriore somma di denaro non inferiore ad euro 500,00 e non superiore a euro 5.000,00 (art. 96, quarto comma, c.p.c.).

Si è, pertanto, precisato che, pur dovendosi escludere una interpretazione della norma che conduca ad automatismi non in linea con una lettura costituzionalmente compatibile del nuovo istituto, affinché il giudice possa legittimamente discostarsi dalla previsione legale è necessario che nel caso concreto sussistano ragioni idonee a giustificare il comportamento processuale della parte.

Ragioni che non è dato ravvisare nel caso in esame, poiché, come già evidenziato (cfr. § 2, che precede), il ricorso e la stessa memoria depositata ex art. 380bis .1 c.p.c. non prospettano argomenti che possano indurre a rimeditare i principi espressi in ordine ai limiti del sindacato di questa Corte rispetto alle decisioni del giudice amministrativo (e contabile), che sono stati anche richiamati nella proposta di definizione accelerata.

La ricorrente va, dunque, condannata anche al pagamento della somma, equitativamente determinata, come liquidata in dispositivo e di una ulteriore somma in favore della Cassa delle Ammende , anch’essa nella misura liquidata in dispositivo .

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.200,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito; condanna, altresì, la ricorrente al pagamento della somma di euro 4.200,00 in favore della controricorrente e al pagamento

dell’ulteriore importo di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

A i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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