Differenze retributive e inquadramento lavorativo

Una dipendente di un ente regionale ha agito in giudizio per ottenere differenze retributive derivanti da un inquadramento superiore retrodatato al 1999. La Corte di Cassazione ha confermato il rigetto della domanda, stabilendo che la retrodatazione giuridica non comporta automaticamente il diritto a compensi economici per periodi in cui le mansioni superiori non sono state effettivamente svolte. La decisione sottolinea l’importanza del giudicato esterno e l’inefficacia di norme regionali di salvaguardia dichiarate incostituzionali, ribadendo che nel pubblico impiego il trattamento economico deve corrispondere all’attività lavorativa realmente prestata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Differenze retributive: i limiti della retroattività economica

Il tema delle differenze retributive nel pubblico impiego rappresenta una delle questioni più dibattute nelle aule di giustizia, specialmente quando si intreccia con procedure concorsuali annullate o leggi regionali dichiarate incostituzionali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini tra la decorrenza giuridica di un inquadramento e il diritto effettivo a percepire i relativi arretrati economici.

Il caso: inquadramento e differenze retributive

La vicenda trae origine dal ricorso di una dipendente regionale che rivendicava il diritto a un inquadramento superiore con decorrenza economica dal 1999. La lavoratrice sosteneva che, a seguito di una complessa serie di norme regionali e procedure concorsuali interne, la sua posizione dovesse essere rivalutata retroattivamente, generando un credito per differenze retributive maturate in oltre un decennio.

L’ente regionale si è opposto, evidenziando come le norme su cui si fondava la pretesa fossero state dichiarate incostituzionali dalla Consulta. Inoltre, un precedente giudicato tra le stesse parti aveva già stabilito che l’effettivo svolgimento delle mansioni superiori era iniziato solo nel 2005, rendendo infondata la richiesta per il periodo antecedente.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la sentenza d’appello. Il punto centrale della decisione riguarda l’impossibilità di estendere gli effetti economici di un inquadramento a un periodo in cui non vi è stata l’effettiva prestazione lavorativa di maggior pregio. La Corte ha rilevato che la ricorrente non ha fornito prove specifiche circa lo svolgimento delle mansioni superiori nel periodo contestato, limitandosi a invocare una retrodatazione formale.

L’impatto del giudicato sulle differenze retributive

Un elemento decisivo è stato il rilievo del giudicato esterno. Poiché una precedente sentenza definitiva aveva già accertato la decorrenza dell’inquadramento economico al 2005, tale statuizione non poteva più essere messa in discussione. Questo principio garantisce la certezza del diritto e impedisce che la medesima questione venga riproposta sotto diverse vesti giuridiche.

Norme di salvaguardia e incostituzionalità

La Corte ha inoltre analizzato le norme di salvaguardia invocate dalla lavoratrice. È stato chiarito che tali disposizioni, nate per tutelare i lavoratori dopo la caducazione di concorsi interni illegittimi, non possono operare in contrasto con i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione. La nullità degli inquadramenti derivante da leggi incostituzionali comporta il ripristino della situazione preesistente, fatti salvi solo gli effetti delle prestazioni effettivamente eseguite ex art. 2126 c.c.

Le motivazioni

Le motivazioni della Cassazione si fondano sulla distinzione tra effetti giuridici ed effetti economici del rapporto di lavoro. Mentre la legge può prevedere una retrodatazione della carriera ai fini dell’anzianità (effetti giuridici), il diritto alla retribuzione superiore (effetti economici) sorge solo con l’immissione effettiva nelle nuove funzioni. Nel caso di specie, la carenza di prova sull’impegno lavorativo di maggior pregio prima del 2005 rende inammissibile la richiesta di differenze retributive. Inoltre, la Pubblica Amministrazione non ha il potere discrezionale di attribuire trattamenti economici retroattivi non supportati da una base legale valida e dal corrispettivo svolgimento delle mansioni.

Le conclusioni

Le conclusioni della Corte ribadiscono un principio di rigore: nel pubblico impiego, il diritto alle differenze retributive è strettamente legato al principio di corrispettività. Non basta un riconoscimento formale o una sanatoria legislativa per ottenere arretrati economici se non vi è stata una reale prestazione lavorativa corrispondente al livello rivendicato. Questa sentenza funge da monito per i dipendenti pubblici che intendono intraprendere azioni legali basate su retrodatazioni puramente cartolari, confermando che la stabilità del giudicato e la prova dell’attività svolta restano i pilastri per ogni pretesa economica.

Quando decorrono gli effetti economici di un nuovo inquadramento?
Gli effetti economici decorrono solitamente dal momento dell’effettivo svolgimento delle mansioni superiori, indipendentemente da una retrodatazione puramente giuridica o formale.

Cosa succede se una legge regionale viene dichiarata incostituzionale?
Gli atti compiuti in base a tale legge sono nulli, ma restano salvi gli effetti delle prestazioni lavorative già eseguite di fatto ai sensi dell’articolo 2126 del codice civile.

Il datore di lavoro pubblico può decidere autonomamente l’inquadramento?
No, la Pubblica Amministrazione non ha disponibilità delle situazioni sostanziali relative all’inquadramento, che deve seguire rigorosamente la legge e i contratti collettivi vigenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 36212 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 36212 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 875/2019 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione

-ricorrente-

contro

REGIONE PUGLIA, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliata in Roma, presso la Delegazione Romana della Regione Puglia, INDIRIZZO

-controricorrente – avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di BARI n. 1326/2018 depositata il 18/6/2018, NRG NUMERO_DOCUMENTO.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

la Corte d’Appello di Bari ha riformato la sentenza del Tribunale della stessa città con cui era stata accolta la domanda proposta da NOME COGNOME nei confronti della Regione Puglia finalizzata ad ottenere le differenze retributive maturate tra il febbraio 2004 ed il dicembre 2009;

tale domanda era stata dispiegata sul presupposto che -secondo quanto riepilogato nella sentenza qui impugnata stante la rivendicata decorrenza dell’attribuzione del livello superiore a fini non solo giuridici, ma anche economici, fin dal 1.6.1999, la ricorrente avesse maturato, secondo l’art. 7 del Contratto decentrato integrativo, il diritto alla progressione nella categoria D5 e che quindi, dal febbraio 2004, potesse vantare il diritto all’inquadramento nella categoria D6;

la Corte d’Appello richiamava il già intervenuto rigetto in altra causa ed in riforma della sentenza di primo grado emessa in quella sede, della domanda della COGNOME, affermando che tale pronuncia riguardava un periodo antecedente;

essa riteneva poi che, essendo stato il concorso interno caducato per effetto della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale sulla cui base esso era stato bandito, la progressione fosse ormai sorretta soltanto dalla normativa regionale di salvaguardia dei lavoratori, la quale non poteva che dispiegare effetti ex nunc , con l’immissione nella nuova posizione funzionale, anche perché solo da allora aveva avuto corso l’impegno lavorativo di miglior pregio, meritevole del compenso più elevato;
la Corte territoriale riteneva altresì che non ricorressero i presupposti per l’applicazione delle regole di salvaguardia di cui agli artt. 16, co. 8, d.l. 98/2011, conv. in L. n. 111 del 2011, 11, co. 6sexies d.l. 216/2011 conv. in L. n. 14 del 2012 e 45, co. 12, d. lgs. 80/1998, perché difettava nella specie il verificarsi di ‘effetti giuridici decennali’ che, per ricorrere, avrebbero dovuto consistere

in un periodo di lavoro effettivo di oltre dieci anni, mentre nel caso di specie, tra l’inquadramento al livello superiore con effettivo svolgimento delle mansioni (2005) e l’avvento del d.l. 216/2011, era intercorso un periodo minore, a nulla rilevando la retrodatazione a meri fini ‘giuridici’ dell’inquadramento stesso;

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi, cui la Regione Puglia ha opposto difese con controricorso;

la Regione Puglia, con trasmissione del 2.8.2023, ha depositato nel fascicolo telematico delibera di ratifica della costituzione in giudizio dell’ente;

sono in atti memorie difensive di ambo le parti;

CONSIDERATO CHE

va preliminarmente affrontato il tema della validità della partecipazione al giudizio della Regione Puglia;

questa S.C. ha già ritenuto (Cass. 24 dicembre 2019, n. 34467) la necessità dell’autorizzazione a resistere, richiesta dall’art. 44 dello Statuto della Regione Puglia, secondo cui alla Giunta Regionale spetta di deliberare « in materia di liti attive e passive » con dizione analoga a quella prevista in altre regioni e stabilmente intesa da questa Corte nel senso che la regione può « promuovere le liti o resistervi soltanto previa autorizzazione della Giunta » (v. Cass., S.U. 8 maggio 2007, n. 10371; Cass. 11 gennaio 2008, n. 480);
la Regione, tuttavia, ha depositato nel fascicolo telematico, in data 2.8.2023, delibera in ratifica della costituzione in giudizio, che sana ogni difetto in proposito;

d’altra parte – si osserva -ai sensi del novellato art. 372 c.p.c., applicabile immediatamente al procedimento (v. art. 35, co. 6, d.

lgs. 149/2022), al fine di introdurre in sede di legittimità i documenti riguardanti l’ammissibilità del ricorso o (qui) del controricorso, è sufficiente il deposito telematico, non essendo stata più riprodotta la previsione di una notifica alle altre parti, in ragione della conoscibilità indotta dall’acquisizione al fascicolo informatico (v. analogamente, per il controricorso, il novellato art. 370 c.p.c.);

con il primo motivo la ricorrente adduce la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 1362 ss. c.c., in relazione al contratto individuale di lavoro del 1.3.2005 ed all’art. 5 del CCNL di comparto;

il motivo, dopo avere richiamato la giurisprudenza di legittimità secondo cui in caso di tardiva assunzione in esito a concorso è dovuto il risarcimento del danno in misura pari alle retribuzioni spettanti per il periodo di mancato svolgimento dell’attività, sostiene che la ricorrente era stata adibita a svolgere le mansioni rivendicate fin dal 1.6.1999, tanto che nel 2005 erano state riconosciute ben due progressioni economiche orizzontali, ottenute previa selezione;

il secondo motivo afferma l’omesso esame di un fatto decisivo (art. 360 n. 5 c.p.c.) che individua nella mancata considerazione dell’allegato A alla determina 266 del 2005, da cui si sarebbe evinto che la ricorrente, già prima della sottoscrizione del contratto individuale, era in possesso della categoria D, posizione economica D4;

il terzo motivo afferma la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 11, co. 6 -sexies della L. n. 14 del 2012, rilevando come l’inquadramento ‘giuridico’ della ricorrente fin dal 1.6.1999, avesse come conseguenza che all’entrata in vigore della norma, nel 2012, fosse maturata la decennalità richiesta appunto

in relazione agli ‘effetti giuridici’ dispiegati dal contratto individuale di lavoro;

il quarto motivo adduce l’omesso esame di un fatto decisivo (art. 360 n. 5 c.p.c.) consistente nella comunicazione datoriale prodotta agli atti, con la quale, dopo essersi richiamata la declaratoria di incostituzionalità e la conseguente nullità di tutti gli inquadramenti e promozioni, si era però stabilito di chiudere senza esito il procedimento amministrativo, sulla base del richiamo dell’art. 11, co. 6sexies cit., sicché era stato lo stesso datore di lavoro ad affermare che la sanatoria di cui alla norma citata si doveva estendere anche a posizioni come quella della ricorrente;
3.

i motivi, data la loro connessione logica e la necessità di un loro inquadramento nel complesso assetto della questione, vanno trattati congiuntamente;

le vicende in cui si inserisce la presente controversia sono le seguenti:

-la Regione Puglia, in forza dell’art. 32 L. Regionale n. 7 del 1997 e dell’art. 39 L. Regionale n. 26 del 1984, nel dicembre 1997, bandì un concorso interno per posti di ex 7ma (e 8va) qualifica;

-taluni lavoratori, pur essendo in possesso del titolo di studio utile all’accesso dall’esterno alla superiore qualifica (a seconda, 7ma o 8va) da essi perseguita, essendo privi del requisito interno di appartenenza al livello immediatamente inferiore, vennero esclusi da tale concorso;

-l’esclusione fu censurata davanti al giudice amministrativo e, in esito a pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, quei lavoratori furono ammessi con riserva, con redazione anche delle graduatorie del concorso interno;

-Corte Costituzionale 23 luglio 2002 n. 373, dichiarò tuttavia l’illegittimità delle disposizioni di legge regionale sulla cui base i

concorsi erano stati banditi, per essere stati essi riservati in misura totale al personale interno;

-la Regione Puglia, in tale frangente, con l’art. 59 L. Regionale n. 14 del 2004, emanò una disciplina di salvaguardia degli esiti delle procedure di progressione verticale, riferita ai soli candidati interni già all’epoca inquadrati e quindi non agli ammessi con riserva;

-successivamente, con l’art. 73 della L. Regionale n. 1 del 2005, fu disposto che, essendo nelle more intervenuta pronuncia definitiva del giudice amministrativo, si provvedesse all’inquadramento anche del personale già ammesso con riserva;

-a tale personale fu quindi attribuita la qualifica rivendicata (7ma o 8va), con contratti aventi effetto economico dal 1.3.2005, ma con decorrenza giuridica dal 1.11.2000 ( ex 7ma) e dal 1.6.1999 ( ex 8va);

-Corte Costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354 ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale anche dell’articolo 59, comma 3, della L. Regione Puglia 14/2004 (di salvezza degli esiti concorsuali per i lavoratori originariamente partecipanti al concorso) ed immediatamente dopo l’art. 73 della L. Regione Puglia 1/2005 (di salvaguardia per i lavoratori già ammessi con riserva) è stato abrogato dall’art. 18 L. Regione Puglia 20/2005;

-è ancora poi intervenuto l’art. 1 L. Regione Puglia 28/2011, il quale ha disposto che « in via eccezionale e all’esclusivo fine di garantire la continuità dell’attività amministrativa e la funzionalità degli uffici regionali, nelle more dell’esperimento delle procedure concorsuali per la copertura dei posti resisi vacanti per effetto della sentenza della Corte costituzionale 15 dicembre 2010, n. 354, i dipendenti della Regione Puglia interessati dagli effetti di tale sentenza sono adibiti alle mansioni proprie della categoria in cui erano inquadrati alla data di pubblicazione della stessa sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana »;
-anche tale norma è stata però dichiarata illegittima da Corte Costituzionale 31 ottobre 2012, n. 245, con sentenza nel cui contesto la Consulta si è spinta a manifestare « preoccupazione » per il fatto « che la Regione Puglia continua ad approvare disposizioni legislative contrastanti con gli artt. 3 e 97 Cost., senza ottemperare a ben due giudicati costituzionali »;

nel precedente giudizio tra le parti, a quanto emerge dalla sentenza qui impugnata, la ricorrente aveva vantato il diritto ad ottenere le differenze economiche tra il giugno 1999, data di decorrenza ‘giuridica’ fissata dal contratto individuale ed il febbraio 2005;

la sentenza dà atto che la predetta domanda venne rigettata dalla medesima Corte d’Appello e la conoscibilità officiosa del giudicato maturato presso la S.C. (Cass. 4 dicembre 2015, n. 24740; Cass. 30 dicembre 2011, n. 30780) consente di affermare che quella pronuncia sia divenuta definitiva per effetto di Cass. 22 ottobre 2021, n. 29633, resa inter partes ;

la sentenza qui impugnata assume che il maturare, in base all’art. 7 del Contratto Decentrato Integrativo, del diritto alla progressione da D5 e D6 in epoca anteriore all’inquadramento poi attuato nel marzo 2005, dipendesse dal previo possesso di un’anzianità economica nella posizione D5 e sul punto specifico del contenuto di tale Contratto il ricorso per cassazione nulla afferma;

tuttavia, l’accertamento, consequenziale al precedente inter partes , del risalire dell’anzianità economica della ricorrente nel livello D5 al marzo 2005, esclude, per incompatibilità logica e per quanto attiene a questa causa, che potessero dirsi anteriormente maturati i presupposti di anzianità nella posizione D5 in base ai quali, ai sensi dell’art. 7 del Contratto decentrato, sarebbe stata ancor prima consentita la progressione al livello D6;

il primo motivo di ricorso torna sull’avvenuto inquadramento della ricorrente solo dal marzo 2005 nella posizione economica D5, sostenendo che invece anche l’anzianità economica dovesse risalire al 1999 e dunque sostanzialmente su quanto già denegato con il precedente giudicato, sicché la censura è inammissibile;

il secondo motivo muove invece dall’affermazione che, dalla Determina di inquadramento del 2005, si sarebbe desunto che la ricorrente sarebbe stata in possesso della posizione D4 fin da prima della sottoscrizione del contratto individuale di reinquadramento;

il motivo è del tutto generico in quanto non riporta in alcun modo il contenuto di quel documento nella parte in cui sarebbe stato sancito da esso quanto sostenuto;

la censura viola, dunque, il criterio di specificità ed autosufficienza di cui all’art. 366 c.p.c., in quanto non spiega, consistendo nella mera affermazione della corrispondente circostanza, come e perché da quella Determina si sarebbe desunto quanto sostenuto, deduzione che avrebbe imposto di riportare nel motivo quanto a tal fine rilevante;

oltre a ciò, il motivo fa riferimento ad una pregressa acquisizione della posizione D4, mentre quanto preteso -secondo quanto desumibile dalla sentenza impugnata -era il diritto ad un antecedente transito in D6 per effetto dell’anzianità economica in D5, e dunque non è neanche chiaro quale sarebbe l’influenza della censura rispetto all’oggetto del contendere, senza contare gli effetti sfavorevoli del pregresso giudicato di cui già si è detto;

aspetti diversi sono quelli affrontati con il terzo e quarto motivo che si fondano sulla normativa (nazionale) di disciplina degli effetti delle sentenze della Corte Costituzionale sui rapporti di lavoro e di salvaguardia dei lavoratori;

essi coinvolgono le norme di cui si va a dire;

la norma di salvaguardia dell’art. 45, co. 12, del d. lgs. 80/1998, prevedeva che « sono portate a compimento le procedure di reclutamento per cui, alla data di entrata in vigore del presente decreto, siano stati emanati i relativi bandi, ovvero siano stati adottati i provvedimenti autorizzativi da parte dei competenti organi, fermo restando quanto previsto dall’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 »;

la norma in sé legittimava, nel rispetto delle regole autorizzative vigenti, il completamento delle procedure di reclutamento già avviate, senza interferenza delle nuove regole di reclutamento in quel contesto introdotte;

l’art. 16, co. 8, del d.l. n. 98 del 2011 ha previsto invece che « i provvedimenti in materia di personale adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed in particolare le assunzioni a tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o trasformazione di rapporti a tempo determinato, nonché gli inquadramenti e le promozioni posti in essere in base a disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale. Ferma l’eventuale applicazione dell’articolo 2126 del codice civile in relazione alle prestazioni eseguite, il dirigente competente procede obbligatoriamente e senza indugio a comunicare agli interessati gli effetti della predetta sentenza sul relativo rapporto di lavoro e sul correlato trattamento economico e al ritiro degli atti nulli »;
la norma regola, dunque, l’effetto caducatorio delle sentenze della Corte Costituzionale, facendo salvi gli effetti di cui all’art. 2126 c.c. in presenza di prestazione svolte di fatto, seppure in forza di norme poi dichiarate illegittime;

l’art. 11, co. 6 -sexies d.l. n. 216/2011 ha a propria volta previsto che « l’articolo 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, non si applica alle procedure già fatte salve dall’articolo 45, comma 12, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, in data precedente all’entrata in vigore del medesimo comma 8, successivamente definite con la sottoscrizione di contratti individuali di lavoro che hanno determinato e consolidato effetti giuridici decennali »;
8.1

l’infondatezza del richiamo a tale disciplina per i fini di cui alla posizione della ricorrente è stata già ritenuta in plurime pronunce già assunte rispetto a questo contenzioso (Cass. 8 giugno 2022, n. 18532; Cass. 22 ottobre 2021, n. 29632 e altre), cui va fatto rinvio anche ai sensi dell’art. 118, disp. att., c.p.c., ma comunque anche tale aspetto è inevitabilmente assorbito dall’essersi sancito, con effetto di giudicato tra le parti e con sentenza di appello del 2014 e dunque intervenuta successivamente all’entrata in vigore della menzionata normativa, che l’inquadramento economico nella posizione D5 poteva avere corso solo dal marzo 2005 e la coerenza di fondo rispetto ai precedenti di questa S.C. ha portato altresì ad escludere che fosse da accogliere l’istanza di rinvio della causa all’udienza pubblica, formulata dalla parte ricorrente;
8.2

va infine aggiunto, in relazione all’ultimo motivo di ricorso, che l’avere la RAGIONE_SOCIALE richiamato, nel decidere di non addivenire addirittura alla caducazione dei rapporti di lavoro in essere, l’art. 11, co. 6 -sexies , non vale certamente ad attribuire alla norma un significato che essa, rispetto al caso di specie, non può avere, né in ipotesi a legittimare per mera volontà dell’ente ad un trattamento retroattivo rispetto allo svolgimento dell’ « impegno lavorativo di maggior pregio, meritevole del compenso più elevato », che la
disciplina non permette di riconoscere, anche perché il datore di lavoro pubblico non ha alcuna disponibilità delle situazioni sostanziali riguardanti l’inquadramento da esso gestite;

in ogni caso anche tale motivo, quanto meno per effetto del principio del c.d. dedotto e deducibile, resta parimenti assorbito dagli effetti del pregresso giudicato inter partes , in quanto con esso si assume che dal provvedimento datoriale potessero derivare effetti che sono invece ormai esclusi per effetto di quella pronuncia;

il ricorso va quindi integralmente rigettato, con regolazione secondo soccombenza delle spese del giudizio di legittimità;

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento in favore della controricorrente delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro 4.500,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 03/10/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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