Difetto legittimazione passiva: ecco quando agire

Una società di autonoleggio ha ricevuto una cartella di pagamento per multe commesse dai suoi clienti, opponendosi per difetto di legittimazione passiva. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che tale eccezione va sollevata impugnando i singoli verbali di accertamento nei termini di legge, e non successivamente tramite opposizione all’esecuzione. La Corte ha inoltre sanzionato la scarsa chiarezza nella formulazione del motivo di ricorso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 10 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Difetto di Legittimazione Passiva: la Cassazione Chiarisce i Termini per l’Impugnazione

Ricevere una cartella di pagamento per sanzioni che si ritengono non dovute è una situazione comune. Spesso, la prima reazione è quella di contestare la propria estraneità ai fatti. Questo concetto, in termini legali, prende il nome di difetto di legittimazione passiva. Tuttavia, è fondamentale scegliere il momento e lo strumento processuale corretto per far valere le proprie ragioni. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione ci offre un’importante lezione su questo punto, sottolineando come un errore nella strategia processuale possa portare all’inammissibilità della domanda, con conseguente condanna alle spese.

I Fatti del Caso: la Società di Autonoleggio e le Multe dei Clienti

Una nota società di autonoleggio si è vista notificare una cartella di pagamento per un importo di quasi 44.000 euro, relativo a sanzioni amministrative per violazioni del Codice della Strada commesse in diverse città italiane da conducenti che avevano noleggiato i suoi veicoli.

La società ha proposto opposizione all’esecuzione (ex art. 615 c.p.c.), sostenendo la propria ‘carenza di legittimazione passiva’. A suo dire, dopo aver ricevuto i verbali di accertamento originali, aveva tempestivamente comunicato alle autorità i nominativi dei clienti locatari, i quali, secondo l’art. 196 del Codice della Strada, sono solidalmente responsabili con l’autore materiale della violazione. In sostanza, la società riteneva di non essere il soggetto tenuto a pagare.

Il percorso giudiziario è stato complesso: dopo una declinatoria di competenza del Tribunale, il Giudice di Pace ha dichiarato l’opposizione inammissibile perché proposta oltre il termine di trenta giorni previsto dalla legge. Anche l’appello è stato rigettato, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: il Momento Corretto per Contestare

Il cuore della controversia non risiede tanto nel merito della responsabilità della società di noleggio, quanto nella procedura seguita per contestarla. La domanda fondamentale è: qual è lo strumento processuale adeguato per far valere il proprio difetto di legittimazione passiva in materia di sanzioni stradali? Si può attendere la notifica della cartella di pagamento e proporre opposizione all’esecuzione, oppure bisogna agire prima?

L’Analisi della Corte: Inammissibilità per Forma e Sostanza

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso della società inammissibile, basando la sua decisione su due pilastri fondamentali.

Il Principio di Chiarezza del Ricorso

In primo luogo, la Corte ha censurato la modalità di redazione del ricorso. Il motivo di impugnazione era un unico, lungo testo di diciotto pagine che mescolava in modo confuso e indistinto doglianze di varia natura (violazioni di norme procedurali, sostanziali e vizi di motivazione). Questo ‘coacervo di doglianze’ ha reso impossibile per i giudici individuare con chiarezza le singole censure. La Cassazione ha ribadito che non è suo compito ‘isolare’ le critiche valide da una struttura argomentativa confusa, sancendo l’inammissibilità per violazione della regola della chiarezza.

Il Rimedio Corretto per il Difetto di Legittimazione Passiva

In secondo luogo, e questo è il punto cruciale, la Corte ha confermato la correttezza della decisione dei giudici di merito. Il principio di diritto è netto: la contestazione relativa all’individuazione del soggetto responsabile dell’infrazione (e quindi il difetto di legittimazione passiva) deve essere sollevata impugnando il verbale di accertamento originale.

Gli strumenti previsti dal Codice della Strada sono il ricorso al Prefetto (art. 203) o al Giudice di Pace (art. 204-bis). Questi rimedi servono a contestare nel merito la pretesa sanzionatoria, impedendo che il verbale diventi definitivo e si trasformi in un titolo esecutivo.

Attendere la notifica della cartella di pagamento e proporre un’opposizione all’esecuzione (art. 615 c.p.c.) è un errore procedurale, poiché tale strumento serve a contestare il diritto a procedere all’esecuzione forzata (ad esempio, perché il titolo manca o il debito è stato già pagato), non a rimettere in discussione il merito della pretesa, ormai consolidata.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano su un consolidato orientamento giurisprudenziale. La notifica del verbale di accertamento è l’atto che fa sorgere il diritto dell’amministrazione a riscuotere la sanzione. Qualsiasi contestazione che riguardi la fondatezza di tale diritto, inclusa l’identità del soggetto obbligato, deve essere mossa contro quell’atto e nei termini perentori stabiliti dalla legge. L’omessa notifica di un verbale o l’errata individuazione del responsabile sono vizi che inficiano la formazione del titolo esecutivo e devono essere fatti valere con gli strumenti specifici previsti dal Codice della Strada. Utilizzare l’opposizione all’esecuzione per tali questioni equivarrebbe a riaprire termini ormai scaduti, minando la certezza del diritto.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre due lezioni pratiche di grande importanza. La prima è di natura processuale: un ricorso, specialmente in Cassazione, deve essere chiaro, specifico e ben strutturato, pena l’inammissibilità. La seconda, di natura sostanziale, è un monito per chiunque ritenga di aver ricevuto una sanzione ingiusta: non bisogna attendere. Il momento per contestare la responsabilità, ovvero per eccepire il proprio difetto di legittimazione passiva, è subito dopo la notifica del verbale di accertamento. Ignorare questo passaggio e attendere la cartella esattoriale significa, nella maggior parte dei casi, perdere l’opportunità di far valere le proprie ragioni.

Quando si deve contestare il proprio difetto di legittimazione passiva per una multa stradale?
La contestazione deve essere sollevata impugnando il verbale di accertamento originale, mediante ricorso al Prefetto o al Giudice di Pace, entro i termini perentori previsti dal Codice della Strada.

È possibile sollevare il difetto di legittimazione passiva con un’opposizione all’esecuzione contro la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’opposizione all’esecuzione (ex art. 615 c.p.c.) è il rimedio sbagliato per contestare il merito della sanzione, inclusa l’identità del soggetto obbligato. Tale questione doveva essere decisa nella fase di opposizione al verbale.

Cosa succede se un ricorso per cassazione è formulato in modo confuso e poco chiaro?
La Corte di Cassazione può dichiararlo inammissibile. Il principio di chiarezza e specificità dei motivi di ricorso impone che le censure siano esposte in modo ordinato e comprensibile, senza costringere il giudice a un’opera di selezione e interpretazione delle doglianze.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 30387 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 30387 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/11/2024

OPPOSIZIONE ALL’ESECUZIONE

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19830/2022 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO

-ricorrente –

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIOti NOME AVV_NOTAIO, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME

-controricorrente –

nonché contro

NOME RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentat o e difeso dall’AVV_NOTAIO

-controricorrente – nonché contro

COMUNE DI ISCHIA

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE

-intimati – avverso la sentenza n. 1546/2022 del TRIBUNALE DI PALERMO, depositata il 12 aprile 2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25 settembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

Rilevato che

nell’anno 2013, la RAGIONE_SOCIALE (cui, lite pendente, è ope legis succeduta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE) notificò alla società RAGIONE_SOCIALE una cartella di pagamento dell’importo di euro 43.939,75, per il recupero di un credito causalmente ascritto a sanzioni amministrative per violazioni al codice della strada commesse – nei Comuni di Milano, Roma ed Ischia – da conducenti di RAGIONE_SOCIALE di proprietà della società destinataria della cartella, esercente attività di autoRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;
avverso detta cartella, la RAGIONE_SOCIALE propose opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ.;

a suffragio della domanda, eccepì la omessa notificazione di alcuni dei verbali di accertamento RAGIONE_SOCIALE infrazioni; circa gli altri verbali, rilevò di avere, a seguito RAGIONE_SOCIALE notificazioni degli stessi, tempestivamente comunicato ai vati enti accertatori i nominativi dei soggetti locatari noleggiatori dei RAGIONE_SOCIALE al momento della trasgressione e ne inferì la propria « carenza di legittimazione passiva » ai sensi dell’art. 196, primo comma, del codice della strada, per essere il locatario solidalmente responsabil e con l’autore della violazione;
l’adito Tribunale di Palermo declinò la propria competenza in favore del Giudice di pace di Palermo;

riassunta la causa, detto Giudice di pace dichiarò inammissibile la opposizione, siccome proposta decorso il termine di trenta giorni

fissato dall’art. 7 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, sul rilievo che anche il difetto di legittimazione sostanziale passiva quale ragione di illegittimità RAGIONE_SOCIALE sanzioni dovesse essere dedotto con l’impugnazione dei relativi verbali di accertamento;

la decisione in epigrafe indicata ha rigettato l’appello interposto dalla società opponente;

ha dunque proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE, affidandosi ad un motivo, cui hanno resistito, con distinti controricorsi, il Comune di Milano e Roma Capitale, mentre non hanno svolto difese nel giudizio di legittimità RAGIONE_SOCIALE e il Comune di Ischia;

con provvedimento del 4 marzo 2024 è stata formulata, ai sensi del novellato art. 380bis cod. proc. civ., sintetica proposta di definizione del ricorso sul rilievo della inammissibilità dello stesso;

a seguito di tempestiva istanza di decisione depositata da parte ricorrente è stata fissata l’adunanza camerale sopra indicata, in vista della quale la stessa ricorrente e il controricorrente Comune di Milano hanno depositato memoria illustrativa ed al cui esito il Collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza nel termine stabilito dal secondo comma dell’art. 380 -bis. 1 cod. proc. civ.;

Considerato che

l’unico motivo di ricorso è così testualmente rubricato: « violazione e falsa applicazione dell’articolo 615 del codice di procedura civile, dell’articolo 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, degli articoli 201, 203, 204 -bis, 205 e 206 del d.lgs. n. 285 del 1992 (codice della strada). Violazione e falsa applicazione dell’articolo 196, comma 1, del d.lgs. 285/1992 (codice della strada), in combinato disposto con l’articolo 84 del d.lgs. 285/1992 (codice della strada), anche siccome modificato e integrato dall’artico lo 1, comma 1, lettera g-ter) del decreto legge 10 settembre 2021 n. 121, convertito in legge con modificazioni e
r.g. n. 19830/2022 Cons. est. NOME COGNOME

integrazioni con la legge 9 novembre 2021 n. 156. Inadeguata, erronea e ingiusta valutazione RAGIONE_SOCIALE domande proposte dalla ricorrente. Omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti in relazione al merito della controversia e ai motivi della proposta opposizione all’esecuzione ex articolo 615 cod. proc. civ. in ipotesi di inesistenza del titolo esecutivo. Insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio. Motivo formulato ai sensi e per gli effetti dell’articolo 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ.. Motivo altresì formulato ai sensi e per gli effetti dell’articolo 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ. »;
la proposta di definizione ex art. 380 bis cod. proc. civ., dopo aver rilevato l’esorbitanza dei vizi motivazionali denunciati dal perimetro dell’art. 360, primo comma, num. 5, cod. proc. civ., argomenta:

(i) in primo luogo, dalla violazione dell’art. 366 cod. proc. civ., per essere l’unico motivo costituito « dal complesso e coacervato accorpamento di plurime ed eterogenee doglianze, facenti riferimento alle diverse ipotesi contemplate dall’art. 360, comma 1, n umm 3 e 5, cod. proc. civ. e tra loro inestricabilmente cumulate e formulata RAGIONE_SOCIALE premurarsi della sua intelligibilità e, anzi, inammissibilmente rimettendo al giudice di legittimità il compito di isolare le singole critiche, sostanziali e processuali, rivolte alla sentenza impugnata »;
(ii) « in ogni caso, anche con riguardo alle questioni di diritto oggetto del giudizio » dalla conformità della decisione gravata con il consolidato orientamento della Suprema Corte (del quale il ricorso non offre argomenti idonei alla rimeditazione) secondo cui « in tema di violazioni del codice della strada, il difetto di legittimazione passiva -derivante dall’inapplicabilità, alle società RAGIONE_SOCIALE, dell’art. 196 c.d.s. deve farsi valere sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale,
mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ai sensi degli artt. 203 e 204-bis c.d.s., per impedire che essi diventino definitivi, e non già nelle forme dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., atteso che la notificazione del verbale di accertamento non integra presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma fatto costitutivo del diritto dell’amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione, sicché l’omessa notificazione non attiene al rapporto, ma all’agire dell’amm inistrazione stessa, impedendo il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria posta a base della riscossione coattiva » (Cass. 09/11/2022, n. 32920; Cass. 09/11/2022, n.32921; Cass. 11/01/2023, n. 510; Cass. 18/01/2023, nn. 1382-1383);
con siffatta motivazione, la proposta ha individuato due, distinte, autonome e concorrenti, ragioni di inammissibilità del ricorso, dovendo ricondursi la argomentazione sub (ii) alla fattispecie contemplata dall’art. 360 -bis , primo comma, num. 1, cod. proc. civ.;

il Collegio condivide integralmente le descritte valutazioni;

appare innanzitutto evidente, nella impugnazione in scrutinio, la negazione della regola della chiarezza;

secondo l’insegnamento del giudice della nomofilachia, in materia di ricorso per cassazione, l ‘ articolazione di un singolo motivo in più profili di doglianza (ovvero che prospetti una pluralità di censure, unitariamente trattate, afferenti tanto a violazioni di legge quanto a vizi della motivazione), importa l’ inammissibilità dell ‘ impugnazione allorquando la sua formulazione non consenta l ‘ agevole individuazione RAGIONE_SOCIALE questioni prospettate, postulando a tal fine un (non consentito, anzi precluso dalla legge) intervento della Corte volto ad enucleare dalla affastellata struttura del motivo le singole critiche, sostanziali e processuali, rivolte al provvedimento impugnato (Cass. 09/12/2021, n.
39169; Cass. 21/07/2020, n. 15517; Cass. 17/03/2017, n. 7009; Cass. 14/09/2016, n. 18021; Cass., Sez. U, 27/12/2023, n. 35943);

orbene, l’unico motivo del ricorso – che si dipana, con svolgimento non interrotto nemmeno da sottoparagrafi o dalla divisione in brani segnati da sequenza numerica, per ben diciotto pagine con righi a scrittura fittissima e con continua alternanza di segni grafici di diverso tipo (grassetto, corsivo e sottolineato) – si connota per una inestricabile commistione tra circostanze fattuali e questioni di diritto ad oggetto disomogeneo (afferenti cioè, in maniera indistinta, ai profili sostanziali ed a quelli processuali della vicenda), inframezzate dalla trascrizione di stralci di atti processuali, di passaggi motivazionali di un arresto di questa Corte ( l’ordinanza del 5 giugno 2020, n. 10833) ripetitivamente richiamato, e di altri precedenti della giurisprudenza di merito;
la redazione del motivo così praticata (peraltro già sanzionata da questa Corte con la inammissibilità di altri ricorsi proposti dalla medesima parte oggi impugnante: cfr., tra le altre, Cass. 12/02/2024, n. 3786; Cass. 17/01/2024, n. 1806) pregiudica una adeguata (o, quantomeno, sufficiente) intellegibilità RAGIONE_SOCIALE doglianze, in tal guisa confusamente mosse alla sentenza gravata, finendo, del tutto impropriamente, con il devolvere a questa Corte il compito, radicalmente esulante dalla natura e dalla funzione del giudizio di legittimità, della ricerca e della selezione nel vasto ed indifferenziato perimetro RAGIONE_SOCIALE censure ipotizzate dei rilievi di effettiva contestazione della sentenza impugnata;
sul punto, nessun ausilio recano né l’istanza di decisione in cui si afferma, in modo assiomatico e non ulteriormente precisato, la sufficiente intellegibilità del motivo -né la memoria illustrativa (che dell’argomento non si occupa) depositate da parte ricorrente;

pure le ulteriori considerazioni a suffragio dell’inammissibilità svolte nella sintetica proposta di decisione -riportate sub (ii) -meritano

conferma, con la doverosa puntualizzazione che esse sono riferite alle questioni giuridiche che sembra possibile enucleare dal tenore del ricorso, ma astrattamente considerate;

non può infatti revocarsi in dubbio che la contestazione (rubricata « difetto di legittimazione passiva » ) avente ad oggetto l’individuazione del soggetto cui vada ascritta la responsabilità dell’infrazione al codice della strada accertata con il verbale costituente titolo per l’iscrizione a ruolo debba essere sollevata mediante la proposizione degli appositi rimedi previsti dal codice della strada (artt. 203 e 204bis ) avverso il verbale medesimo, risolvendosi nella negazione della correttezza nel merito dell’accertamento così operato, e non già nella denuncia di una errata direzione soggettiva dell’azione es ecutiva minacciata con la cartella di pagamento (motivo invece integrante opposizione alla esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ.);
e questo principio di diritto fonda la declaratoria d’inammissibilità dell’opposizione resa dalla gravata pronuncia: sicché rispetto ad esso (e cioè rispetto alla individuazione del corretto rimedio processuale esperibile per far valere la questione) si rivela inconferente la (assai diffusa) disquisizione di parte ricorrente in ordine alla responsabilità in caso di trasgressioni al codice della strada commessi con RAGIONE_SOCIALE adibiti a locazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE;

in definitiva, è dichiarata l’inammissibilità del ricorso, in conformità alla proposta di definizione accelerata;

il regolamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità segue la soccombenza, con liquidazione parametrata per ogni controricorrente alle attività difensive concretamente esplicate nel grado;

dalla conformità della decisione finale alla sintetica proposta di definizione discende l’adozione dei provvedimenti di condanna (nelle misure indicate in dispositivo) di cui all’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., giusta l’art. 380 -bis, ultimo comma, cod. proc. civ.;

r.g. n. 19830/2022 Cons. est. NOME COGNOME

atteso l’esito del ricorso, va poi dato atto della sussistenza dei presupposti processuali (a tanto limitandosi la declaratoria di questa Corte: Cass., Sez. U, 20/02/2020, n. 4315) per il versamento al competente ufficio di merito da parte del ricorrente ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 – di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13;
p. q. m.

dichiara inammissibile il ricorso;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, alla refusione in favore del controricorrente Comune di Milano, RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 5.500 per compensi professionali, alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, alla refusione in favore della controricorrente Roma Capitale, RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 4.300 per compensi professionali, alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, alla refusione in favore del controricorrente Comune di Milano , ai sensi dell’art. 96, terzo comma, cod. proc. civ., dell’ulteriore somma di euro 5.500;

condanna parte ricorrente, RAGIONE_SOCIALE, alla refusione in favore della controricorrente Roma Capitale , ai sensi dell’art. 96, terzo comma, cod. proc. civ., dell’ulteriore somma di euro 4.300;

condanna RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore della Cassa RAGIONE_SOCIALE ammende, ai sensi dell’art. 96, quarto comma, cod. proc. civ., dell’ulteriore somma di euro 5.000;

a i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1bis .

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.