Difetto di giurisdizione: risarcimento e P.A.

Una struttura sanitaria ha citato in giudizio una Regione per ottenere il risarcimento dei danni dovuti al grave ritardo nel rilascio di un accreditamento. I giudici di merito hanno dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo la controversia di competenza del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione, investita della questione, ha ritenuto che il caso sollevi una questione di giurisdizione di fondamentale importanza e non ancora risolta, decidendo di rimettere gli atti alle Sezioni Unite per una pronuncia definitiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Difetto di Giurisdizione: Quando il Giudice Ordinario può giudicare la Pubblica Amministrazione?

Il confine tra giustizia ordinaria e amministrativa è uno dei temi più complessi del nostro ordinamento. Una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione riaccende i riflettori su questo argomento, in particolare riguardo alle richieste di risarcimento danni contro la Pubblica Amministrazione. Il caso analizzato riguarda il difetto di giurisdizione sollevato in una causa per il ritardo nel rilascio di un accreditamento a una struttura sanitaria, una questione ora al vaglio delle Sezioni Unite.

I Fatti di Causa

Una casa di cura privata citava in giudizio l’amministrazione regionale per ottenere il risarcimento dei danni subiti. La struttura lamentava che la sua istanza di accreditamento, presentata nel 1998, era stata accolta solo nel 2006. Questo ritardo, secondo la ricorrente, le aveva causato un notevole pregiudizio economico, derivante dall’impossibilità di operare a pieno regime e dagli investimenti effettuati in previsione dell’accreditamento.

Le Decisioni dei Giudici di Merito e il Difetto di Giurisdizione

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto la domanda, dichiarando il proprio difetto di giurisdizione. Secondo i giudici di merito, la controversia non poteva essere decisa dal giudice ordinario. La motivazione si basava sulla causa petendi, ovvero la ragione giuridica della richiesta. La Corte territoriale ha specificato che il danno lamentato non derivava dalla violazione generica dei doveri di correttezza e buona fede, ma dall’asserita illegittimità dell’azione amministrativa, cioè dal mancato rilascio del provvedimento di accreditamento. Di conseguenza, la competenza a giudicare spettava al giudice amministrativo, l’unico a poter valutare la legittimità degli atti della Pubblica Amministrazione.

Il Ricorso in Cassazione e la Violazione della Buona Fede

La struttura sanitaria ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione. La sua difesa si è incentrata su un punto cruciale: la richiesta di risarcimento non mirava a contestare la legittimità del provvedimento amministrativo finale, ma a sanzionare la condotta complessiva della Regione. Tale condotta, secondo la ricorrente, aveva violato gli obblighi di correttezza e buona fede, inducendola a confidare in un imminente accreditamento e a sostenere ingenti costi. Questa prospettiva sposta il focus dall’atto amministrativo al comportamento della P.A., un’area che, secondo la tesi difensiva, rientra a pieno titolo nella giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni dell’Ordinanza

La Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, esaminando il ricorso, ha riconosciuto la delicatezza e la novità della questione. Il Collegio ha osservato che la domanda di risarcimento, basata sulla violazione dei doveri di buona fede da parte della P.A. durante un procedimento amministrativo, solleva un problema di difetto di giurisdizione su cui le Sezioni Unite non si sono ancora pronunciate in modo definitivo. Si tratta di stabilire se una pretesa risarcitoria, fondata non sulla illegittimità di un atto, ma sulla slealtà comportamentale dell’ente pubblico, possa essere giudicata dal giudice civile. Data l’importanza della questione per l’uniformità del diritto e per la certezza dei rapporti tra cittadini e amministrazione, la Corte ha ritenuto necessario trasmettere gli atti alla Prima Presidente affinché valuti l’assegnazione del caso alle Sezioni Unite.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria non decide la controversia, ma la pone nelle mani dell’organo supremo della giurisprudenza italiana. La futura sentenza delle Sezioni Unite avrà un impatto fondamentale: chiarirà una volta per tutte i confini della giurisdizione in materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione. Se le Sezioni Unite dovessero riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario in casi come questo, si aprirebbe una nuova via di tutela per imprese e cittadini che subiscono danni a causa di comportamenti scorretti della P.A., anche a prescindere dalla legittimità formale degli atti emanati. Si attende quindi una pronuncia che potrebbe ridefinire significativamente il rapporto tra potere pubblico e diritti dei privati.

Qual è il motivo principale del contendere tra la struttura sanitaria e la Regione?
La struttura sanitaria chiede il risarcimento dei danni per il notevole ritardo con cui la Regione ha concesso un accreditamento istituzionale, ritardo che ha causato un grave pregiudizio economico.

Perché i giudici di primo e secondo grado hanno dichiarato il loro difetto di giurisdizione?
Perché hanno ritenuto che la causa della richiesta di risarcimento fosse l’asserita illegittimità dell’azione amministrativa (il mancato rilascio del provvedimento), una materia di competenza esclusiva del giudice amministrativo e non di quello ordinario.

Perché la Corte di Cassazione ha rimesso la decisione alle Sezioni Unite?
La Corte ha ritenuto che la questione — se il giudice ordinario possa decidere su un risarcimento per violazione della buona fede da parte della P.A. durante un procedimento amministrativo — sia una questione di giurisdizione nuova e di fondamentale importanza, sulla quale non esiste ancora una pronuncia delle Sezioni Unite. La rimessione serve a garantire una decisione autorevole e uniforme.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 17906 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17906 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/07/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 5614/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliata in ROMA alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME (CODICE_FISCALE, domiciliato digitalmente per legge per legge

– ricorrente –

contro

REGIONE PUGLIA, in persona del legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliata in ROMA alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende, domiciliato digitalmente per legge

– controricorrente –

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di BARI n. 1272/2022 depositata il 31/08/2022.

Udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 7/04/2025, dal Consigliere relatore NOME COGNOME

Ritenuto che:

la RAGIONE_SOCIALE, in seguito RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio, dinanzi al Tribunale di Bari, la Regione Puglia chiedendone la condanna al risarcimento dei danni per avere la Regione accolto l’istanza di accreditamento non nell’anno 1998, anno in cui essa era stata presentata, bensì soltanto nell ‘anno 2006, o, in subordine, per sentirla condannare al pagamento di indennizzo ai sensi d dell’art. 2041 c.c., per arricchimento senza causa;
la Regione Puglia si costituì in giudizio e eccepì la carenza di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria a conoscere della controversia e resistette alla domanda chiedendone il rigetto;

il Tribunale di Bari, omessa ogni attività istruttoria, dichiarò la carenza di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria a conoscere della controversia, con condanna della Casa di Cura Città di Lecce RAGIONE_SOCIALE alle spese di lite;

la RAGIONE_SOCIALE propose appello e la Corte d’appello di Bari, nel ricostituito contraddittorio con la Regione Puglia, ha accolto parzialmente l’impugnazione, riducendo l’importo delle spese di lite, confermando nel resto la sentenza in ordine alla declaratoria di carenza di giurisdizion e dell’autorità giudiziaria ordinaria a conoscere della controversia; la Corte territoriale ha così motivato la declinatoria di giurisdizione: « E’ in questo contesto che la causa petendi dell’az ione risarcitoria deve rinvenirsi, non già nella lesione dei principi di correttezza e buona fede, ma nell’asserita illegittimità dell’azione amministrativa. Del resto, che la condotta causativa del danno sia il mancato rilascio del provvedimento amministr ativo richiesto (vale a dire l’accreditamento provvisorio) emerge inequivocabilmente da una piana lettura dall’atto di citazione in giudizio. Come correttamente analizza la Regione, a pag. 19, la
Città di Lecce Hospital afferma che ‘Il diritto dell’attrice di ottenere la rifusione dei danni patiti riposa, in primo luogo, nella violazione da parte della Regione dell’obbligo di consentire a Città di Lecce Hospital di operare quale struttura provvisoriamente accreditata in applicazione del d.lgs. n. 502/1992…omissis (cfr. pag. 19) E’ evidente, a questo riguardo l’illegittimità del comportamento della Regione che, di volta in volta, subordinava l’apertura del procedimento per il rilascio dell’accreditamento provvisorio ad un atto di indirizzo e coordinamento che proprio la giustizia amministrativa riconosceva essere stato già adottato con il DPR del 14 gennaio 2007..omissis’. » concludendo, quindi:
« Ne discende per quanto sopra il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Infine correttamente il giudice di prime cure non ha valutato la domanda di indebito arricchimento proposta contro la Regione in via subordinata alla domanda di risarcimento del danno che non è stata decisa nel merito per difetto di giurisdizione, e neppure è stata oggetto di rinuncia: solo in caso di ritenuta infondatezza nel merito o rinuncia alla domanda principale, infatti, potrebbe esaminarsi la domanda alternativa di indebito arricchimento. »;
avverso la sentenza n. 1272 del 31/08/2022 della Corte d’appello di Bari ricorre per cassazione, con un unico motivo, la RAGIONE_SOCIALE

risponde con controricorso la Regione Puglia;

il Procuratore generale non ha presentato conclusioni;

entrambe le parti hanno depositato memoria per l’adunanza camerale del 7/04/2025, alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione e il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di sessanta giorni.

Considerato che

l ‘unico motivo di ricorso è così formulato: art. 360, primo comma, n. 1 c.p.c.: violazione o falsa applicazione degli artt. 2 e 26

della legge n. 2248 del 1865, all. E, per erronea dichiarazione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario rispetto alla domanda di risarcimento danni avanzata dalla ricorrente in relazione alla contestazione di illiceità della condotta tenuta dalla Regione Puglia che, in violazione degli obblighi di correttezza e buona fede, ha indotto RAGIONE_SOCIALE a confidare nel prossimo accreditamento istituzionale presso il Servizio Sanitario Regionale, con esecuzione di investimenti ed erogazione di prestazioni che diversamente non sarebbero state erogate;
il ricorso, pone, a quanto consta, una questione di (carenza di) giurisdizione sulla quale le Sezioni Unite di questa Corte non si sono ancora pronunciate, cosicché il Collegio ritiene che esso deve essere trasmesso, in base a ll’art. 370, primo comma, c.p.c., alla Prima Presidente, affinché ne valuti l’assegnazione alle Sezioni Unite.

P.Q.M.

Il Collegio dispone trasmettersi gli atti alla Prima Presidente affinché valuti di investire del ricorso le Sezioni Unite.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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