Difesa amministrazione pubblica: limiti e ius postulandi

Un ex detenuto ha richiesto un adeguamento retributivo per il lavoro svolto in carcere. In primo grado, il Ministero della Giustizia, rappresentato da un proprio funzionario, ha eccepito la prescrizione del diritto. La Corte di Cassazione ha stabilito che la difesa dell’amministrazione pubblica da parte di un funzionario è limitata ai soli rapporti di lavoro pubblico. Poiché il lavoro carcerario è considerato di natura privata, il funzionario era privo di ius postulandi, rendendo nulla l’eccezione di prescrizione. La sentenza è stata annullata con rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Difesa amministrazione pubblica: la Cassazione traccia i confini per i funzionari

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un’importante questione procedurale riguardante la difesa amministrazione pubblica nelle controversie di lavoro. La decisione chiarisce i limiti entro cui un funzionario può rappresentare in giudizio il proprio ente, distinguendo nettamente tra rapporti di lavoro pubblico e altre tipologie di contenzioso, come quello relativo al lavoro carcerario. La sentenza sottolinea come l’applicazione di norme eccezionali, quale quella che consente la difesa diretta da parte di un dipendente, non possa essere estesa per analogia.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla domanda di un ex detenuto che, dopo aver svolto attività lavorativa durante il periodo di detenzione, ha citato in giudizio il Ministero della Giustizia per ottenere l’adeguamento della retribuzione (‘mercede’) percepita. Nei primi due gradi di giudizio, la sua domanda era stata respinta. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano accolto l’eccezione di prescrizione sollevata dal Ministero. Tuttavia, un aspetto procedurale cruciale era stato sollevato dal lavoratore: in primo grado, il Ministero non era stato rappresentato dall’Avvocatura dello Stato, bensì da un proprio funzionario. Il ricorrente sosteneva che tale funzionario fosse privo del cosiddetto ius postulandi, ovvero della capacità di rappresentare l’ente in giudizio, rendendo così nulla la costituzione e, di conseguenza, l’eccezione di prescrizione formulata.

La questione del Ius Postulandi e la difesa amministrazione pubblica

Il cuore della controversia portata all’attenzione della Cassazione risiede nell’interpretazione dell’articolo 417-bis del codice di procedura civile. Questa norma consente, in via eccezionale, alle pubbliche amministrazioni di stare in giudizio nel primo grado delle cause di lavoro avvalendosi di propri dipendenti. L’appellante aveva sostenuto l’erroneità della sentenza di secondo grado, la quale aveva ritenuto valida la costituzione del Ministero. La Corte Suprema è stata quindi chiamata a decidere se il rapporto di lavoro carcerario potesse essere assimilato a un rapporto di lavoro di un dipendente pubblico ai fini dell’applicazione di tale norma derogatoria.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ritenendolo fondato. I giudici hanno chiarito che l’art. 417-bis c.p.c. rappresenta una deroga alla regola generale che impone la difesa tecnica a mezzo di un avvocato. In quanto norma eccezionale, non è suscettibile di applicazione analogica.

Il suo ambito, afferma la Corte, è chiaramente perimetrato dall’art. 413, quinto comma, c.p.c., che si riferisce esclusivamente alle ‘controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni’.

Richiamando la propria giurisprudenza consolidata, la Cassazione ha ribadito che il lavoro svolto dai detenuti non costituisce un rapporto di pubblico impiego, bensì un rapporto di lavoro di natura privata. Sebbene si svolga all’interno di un’istituzione pubblica e persegua finalità rieducative, la sua natura contrattuale lo riconduce alla disciplina del lavoro privato. Di conseguenza, la fattispecie non rientra nel campo di applicazione dell’art. 417-bis c.p.c.

La Corte d’Appello ha quindi errato nel considerare legittima la costituzione del Ministero tramite un proprio funzionario. Quest’ultimo, essendo privo di ius postulandi per questa specifica tipologia di controversia, non poteva validamente compiere atti processuali, inclusa la proposizione dell’eccezione di prescrizione, che risulta pertanto processualmente invalida.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello e ha rinviato la causa ad un’altra sezione della Corte d’Appello di Roma per una nuova valutazione. Il principio di diritto affermato è di notevole importanza pratica: la difesa amministrazione pubblica tramite propri funzionari è una facoltà limitata ai soli contenziosi relativi al pubblico impiego. Per le altre controversie, come quelle sul lavoro carcerario, l’Amministrazione deve necessariamente avvalersi dell’Avvocatura Generale dello Stato o di un avvocato del libero foro. Questa pronuncia ribadisce la necessità di una rigorosa interpretazione delle norme procedurali, specialmente quando queste costituiscono un’eccezione ai principi generali del processo.

Un funzionario pubblico può sempre rappresentare la propria Amministrazione in una causa di lavoro?
No. La rappresentanza da parte di un funzionario, prevista dall’art. 417-bis c.p.c., è un’eccezione limitata al primo grado di giudizio e solo per le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, come specificato dall’art. 413, quinto comma, c.p.c.

Il rapporto di lavoro svolto in carcere è considerato un rapporto di lavoro pubblico?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il lavoro carcerario, pur svolgendosi in un contesto pubblico, instaura un rapporto di lavoro di natura privata. Pertanto, non rientra nell’ambito di applicazione delle norme specifiche per il pubblico impiego.

Qual è la conseguenza se l’Amministrazione è rappresentata da un funzionario senza ius postulandi?
La costituzione in giudizio dell’Amministrazione è nulla. Di conseguenza, tutti gli atti compiuti da quel funzionario, come l’eccezione di prescrizione nel caso specifico, sono invalidi e non possono essere presi in considerazione dal giudice.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5470 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5470 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 01/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4576/2024 R.G. proposto da: COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME con cui domicilia PEC EMAIL

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in ROMA INDIRIZZO è domiciliato ope legis ;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 2998/2023 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 25/07/2023 R.G.N. 1756/2022;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/01/2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME avendo svolto nel periodo di detenzione presso istituti penitenziari attività lavorativa all’interno delle diverse Case circondariali, ha adito il Tribunale di Roma chiedendo l’adeguamento retributivo che gli sarebbe spettato rispetto alla ‘mercede’ corrispostagli per tali attività lavorativa.

Il Tribunale di Roma ha accolto l’eccezione di prescrizione formulata dall’Amministrazione e ha rigettato la domanda.

La pronuncia è stata confermata dalla Corte d’Appello di Roma, che preliminarmente ha rigettato il motivo di impugnazione relativo al difetto di ius postulandi in capo al funzionario costituito nel primo grado di giudizio per l’Amministrazione, con assorbimento della conseguente censura di nullità dell’eccezione di prescrizione.

La Corte d’Appello ha quindi esaminato gli altri motivi di ricorso e li ha disattesi. La Corte d’Appello ha affermato che la statuizione del Tribunale di estinzione delle pretese creditorie «resiste all’appello anche a voler identificare il dies a quo nel 31 dicembre 2009 (ultima data di possibile cessazione della detenzione coerente con le allegazioni del Corvino), essendo evidente il decorso del termine quinquennale al gennaio 2021, laddove la deduzione dell’appellante diretta a postulare che ‘i cui termini , peraltro, interrotti dalle diffide depositate in atti’ è generica (e quindi inammissibile), perché carente nell’allegazione dello specifico atto (in tesi interruttivo) in tesi non valutato dal Tribunale e comunque infondata non essendo stato depositato alcun atto interruttivo».
Per la cassazione della sentenza di appello NOME COGNOME ha proposto ricorso articolato in un motivo.

L’Amministrazione ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso è dedotta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 417 -bis , cod, proc. civ. in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ.

Il ricorrente deduce l’erroneità della sentenza di appello , laddove la stessa ha disatteso la censura con cui si era dedotto che era nulla la costituzione dell’Amministrazione, a mezzo di suo funzionario, in primo grado, e ciò travolgeva ad ogni effetto l’eccezione di prescrizione che era stata formulata.

2. Il motivo è fondato e deve essere accolto.

Preliminarmente, si osserva che questa Corte con le recenti sentenze nn. 17484, 17478, 19004, 22076 del 2024, è intervenuta in materia di lavoro carcerario sul tema della prescrizione, e ha affermato che la decorrenza della prescrizione va collegata al momento del venir meno del rapporto di lavoro (da ritenersi unico, non essendo configurabili cessazioni intermedie).

Naturalmente, la prescrizione in quanto eccezione in senso stretto per essere valutata dal giudice deve essere proposta dalla parte interessata ritualmente costituita nei termini decadenziali.

La questione devoluta con il motivo di ricorso, mancanza di ius postulandi in capo al funzionario costituitosi per l’Amministrazione è stata esaminata da ultimo da Cass., n. 2092 del 2024, che ha enunciato i seguenti principi, ai quali si intende dare continuità.

«L’art. 417bis , c.p.c. rubricato come riguardante la “difesa delle pubbliche amministrazioni”, prevede che “nelle controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al quinto comma dell’art. 413, limitatamente al giudizio di primo grado le amministrazioni stesse possono stare in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti’.

Si tratta di norma che, in senso lato, appartiene all’ambito in cui la legge consente la difesa ‘personale’ delle parti, cioè non a mezzo di “difensore” (art. 82 c.p.c) per tale intendendosi un avvocato abilitato alla difesa tecnica, secondo le norme proprie della relativa professione.

L’art. 417bis ha quindi palesemente portata derogatoria rispetto ad una diversa regola generale, la quale, come tale, non tollera applicazioni analogiche.

D’altra parte, il tenore letterale della norma è chiaro ed è perimetrato sulle ‘controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al quinto comma dell’art. 413’, sicché tutto dipende dal rientrare delle cause riguardanti il lavoro carcerario in tale ambito o meno.

In proposito, tuttavia, questa S.C., seppur pronunciando in tema di competenza territoriale, ha chiarito – con orientamento reiterato nel tempo e da cui non vi è ragione di dissentire – che la regola di cui all’art. 413, comma 5, c.p.c., è da intendersi specificamente riferita ai rapporti di lavoro pubblico, mentre al lavoro carcerario sono applicabili i criteri previsti dall’art. 413, comma 2, c.p.c., trattandosi di prestazioni svolte – sia pure per il perseguimento dell’obbiettivo di fornire alle persone detenute occasioni di lavoro e sotto la gestione degli istituti di pena, all’interno o all’esterno degli stessi penitenziari -nell’ambito di una struttura aziendale finalizzata alla produzione di beni per il soddisfacimento di commesse pubbliche e private, con conseguente instaurazione di un rapporto di lavoro privato (Cass. 8 maggio 2019, n. 12205; Cass. 17 agosto 2009, n. 18309).
Non resta dunque integrata la fattispecie tipica di cui all’art. 417bis c.p.c. e dunque, pur prendendosi atto delle esigenze di semplificazione addotte dal Ministero ricorrente, non è possibile, in mancanza di norma esplicita in tal senso, estendere analogicamente una previsione eccezionale e di significato testuale inequivocabile».

Pertanto, erroneamente la Corte d’Appello ha ritenuto che il Ministero fosse regolarmente costituito in primo grado mediante proprio funzionario, e ha erroneamente dato ingresso all’eccezione di prescrizione che era stata formulata dal funzionario medesimo in mancanza di ius postulandi .

Il ricorso deve essere accolto e la sentenza di appello va cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Roma , in diversa composizione,

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