Dichiarazione di pubblica utilità: stop alla demolizione

Un cittadino ha citato in giudizio un ente pubblico per la costruzione di alloggi popolari in violazione delle distanze legali, chiedendone la demolizione. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la presenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità per l’opera impedisce al giudice ordinario di ordinarne la demolizione, in quanto ciò costituirebbe un’indebita interferenza con l’attività della Pubblica Amministrazione. Il diritto del privato si converte in un diritto al solo indennizzo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Dichiarazione di pubblica utilità: quando il diritto del privato cede all’interesse pubblico

Il conflitto tra il diritto di proprietà privata e l’interesse pubblico è uno dei temi più delicati del nostro ordinamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i limiti del potere del giudice ordinario di fronte a un’opera pubblica, anche quando questa lede i diritti dei proprietari confinanti. La chiave di volta è la dichiarazione di pubblica utilità, un atto che trasforma la natura dell’intervento e limita le tutele del privato, convertendo il diritto alla demolizione in un diritto al risarcimento.

I Fatti di Causa

Un cittadino, proprietario di un immobile, conveniva in giudizio un Istituto Autonomo per le Case Popolari (I.A.C.P.). L’Istituto aveva realizzato degli alloggi di edilizia popolare su un terreno confinante, violando le distanze legali previste dal codice civile e dai regolamenti edilizi. L’attore chiedeva quindi al tribunale di ordinare la “riduzione in pristino”, ovvero la demolizione delle parti di edificio costruite illegalmente.
Il Tribunale in primo grado, e successivamente la Corte d’Appello, rigettavano la domanda. Entrambi i giudici di merito ritenevano che la costruzione, essendo un’opera pubblica autorizzata da atti amministrativi, non potesse essere oggetto di un ordine di demolizione da parte del giudice ordinario, il quale non può interferire con le scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione.

Il Ricorso in Cassazione e il ruolo della dichiarazione di pubblica utilità

Il proprietario ricorreva per cassazione, sostenendo un unico, articolato motivo. A suo dire, gli atti del Comune che avevano autorizzato la costruzione (la localizzazione dell’area e la concessione edilizia) non costituivano una valida dichiarazione di pubblica utilità secondo la normativa vigente (D.P.R. 327/2001). Di conseguenza, l’I.A.C.P. avrebbe agito iure privatorum, cioè come un normale soggetto privato, e sarebbe stato tenuto al pieno rispetto delle norme sulle distanze. In questa prospettiva, il giudice ordinario avrebbe avuto il pieno potere di ordinare la demolizione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato e confermando, seppur con una parziale correzione della motivazione, la decisione dei giudici di merito. Il ragionamento della Corte si basa su principi consolidati in materia di riparto di giurisdizione e di limiti del potere del giudice ordinario nei confronti della Pubblica Amministrazione.

Il punto centrale è che, nel settore dell’edilizia economica e popolare, normative speciali (in particolare la L. 865/1971) prevedono un procedimento semplificato. La stessa delibera comunale di localizzazione delle aree destinate a tale scopo comporta automaticamente la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere. Pertanto, l’intervento costruttivo dell’I.A.C.P. non era l’azione di un soggetto privato, ma l’esecuzione di un’opera pubblica legittimata da validi provvedimenti amministrativi.

Richiamando un suo fondamentale precedente a Sezioni Unite (n. 1612/1993), la Corte ha ribadito che, quando un’opera pubblica è realizzata a seguito di una legittima dichiarazione di pubblica utilità, il proprietario confinante che subisce una lesione dei suoi diritti (come la violazione delle distanze) non può chiederne la demolizione. Un simile ordine giudiziale, infatti, si tradurrebbe in un’ingerenza inammissibile nelle scelte e nell’attività della Pubblica Amministrazione, violando il principio di separazione dei poteri. Il diritto del privato subisce una compressione e si trasforma: da diritto reale a un diritto di credito, ovvero il diritto a ottenere un indennizzo per il pregiudizio patito. Tale pregiudizio viene configurato come l’imposizione di fatto di una servitù pubblica sul fondo privato.

Conclusioni

La sentenza riafferma un principio cruciale: l’esistenza di una dichiarazione di pubblica utilità funge da spartiacque, limitando la giurisdizione del giudice ordinario. Il giudice non può annullare gli effetti concreti di un atto amministrativo ordinando la distruzione di ciò che è stato costruito in sua esecuzione. La tutela del privato è garantita, ma non attraverso la rimozione dell’opera pubblica, bensì attraverso un ristoro economico. Questa decisione consolida la distinzione tra tutela demolitoria, inapplicabile in questo contesto, e tutela risarcitoria, che rappresenta l’unico rimedio a disposizione del cittadino il cui diritto di proprietà sia stato leso da un’opera di interesse pubblico.

Un giudice può ordinare la demolizione di un’opera pubblica che non rispetta le distanze legali?
No, se l’opera è stata realizzata a seguito di una legittima dichiarazione di pubblica utilità, il giudice ordinario non può ordinarne la demolizione o la modifica. Un simile ordine interferirebbe con l’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione.

Quale tutela ha il proprietario di un fondo danneggiato dalla costruzione di un’opera pubblica?
Il proprietario non ha diritto a chiedere la demolizione dell’opera (riduzione in pristino), ma ha diritto a ricevere un indennizzo per il pregiudizio subito. Tale pregiudizio è equiparato all’imposizione di fatto di una servitù sul suo immobile.

Quando la Pubblica Amministrazione agisce ‘iure privatorum’ e deve rispettare le norme sulle distanze come un privato?
La Pubblica Amministrazione agisce ‘iure privatorum’ solo quando il suo comportamento è puramente materiale e completamente slegato dall’esercizio di un potere amministrativo. Se la costruzione, anche se viola norme civilistiche, è l’esecuzione di un provvedimento amministrativo come una dichiarazione di pubblica utilità, l’Amministrazione non agisce come un privato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 32802 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 32802 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al R.G.N. 32894-2018 proposto da:

NOME COGNOME , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, giusta procura speciale in atti;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CARINI , in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Accocato NOME COGNOME, giusta procura speciale in atti;

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore Generale, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, giusta procura speciale in atti;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 718/2018 RAGIONE_SOCIALE CORTE DI APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 29/03/2018; udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del

07/02/2023 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, premettendo di essere proprietario di un fabbricato sito in INDIRIZZO nel RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, limitrofo al fondo ove l’RAGIONE_SOCIALE (d’ora innanzi: RAGIONE_SOCIALE) aveva realizzato degli alloggi in violazione delle distanze legali, conveniva in giudizio lo stesso RAGIONE_SOCIALE chiedendo la riduzione in pristino dello stato dei luoghi mediante demolizione.

Il convenuto RAGIONE_SOCIALE, nel costituirsi in giudizio, chiedeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e la pronuncia di inammissibilità/improcedibilità nonché il rigetto RAGIONE_SOCIALE domanda.

Ordinata l’integrazione del contraddittorio, si costituiva in giudizio il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Con sentenza n. 239/2011 il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, Sezione distaccata di RAGIONE_SOCIALE, previa declaratoria di difetto di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rigettava la domanda osservando che l’intervenuta dichiarazione di pubblica utilità imprimeva all’opera un fine pubblicistico e, pertanto, precludeva al giudice o rdinario di interferire sull’atto amministrativo e di ordinare la demolizione o la modificazione dell’opera.

Contro la sentenza interponeva appello l’attore .

Si costituiva in giudizio il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE chiedendo il rigetto del gravame; RAGIONE_SOCIALE spiegava appello incidentale per la riforma RAGIONE_SOCIALE sentenza nella parte in cui venivano poste a suo carico le spese di CTU e quelle di lite.

La Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 718/2018, confermava la pronuncia di primo grado, rigettando sia l’appello principale sia quello incidentale, sul presupposto che ‘ l’approvazione di un progetto di opera pubblica equivale ex lege a dichiarazione di pubblica utilità nonché indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori ai sensi dell’art. 1 comma 1, L. 3/1978, allorché l’opera sia conforme allo strumento urbanistico ‘. Peraltro, aggiungeva la Corte d’Appello, una volta realizzata l’opera pubblica, deve ritenersi esistente il divieto per il giudice ordinario di ordinare la demolizione o la modificazione dell’opera stabilito dall’art. 4 L. 2248 del 1865 All. E , interferendo un tale ordine con l’atto amministrativo.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, affidandosi ad un unico motivo illustrato da memoria.

RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE resistono con controricorso.

In prossimità dell’udienza, anche il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

1.L’ unico motivo di ricorso per cassazione, con il quale NOME COGNOME denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.P.R. 8.6.2001 , n. 327 e successive modifiche, ai sensi dell’ art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c., si articola in due profili: con il primo si contesta la sentenza impugnata per avere la stessa erroneamente ritenuto che la deliberazione n. 101 del

9.6.98 con la quale il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha localizzato il sito per la realizzazione degli interventi costruttivi dell’RAGIONE_SOCIALE, cedendo a quest’ultimo con convenzione il diritto di superficie, abbia comportato la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e la conseguente impossibilità di ottenere il ripristino dello stato dei luoghi, stante il divieto di ordinare la sua demolizione o modificazione.

A detta del ricorrente, né la suddetta deliberazione né il rilascio RAGIONE_SOCIALE concessione edilizia possono infatti costituire ‘dichiarazione di pubblica utilità’, risultando indispensabile che, affinché ad un atto possa attribuirsi natura di dichiarazione implicita di pubblica attività, sussista l’approvazione del progetto a tal fine. Peraltro, ha aggiunto il ricorrente, ai sensi del testo unico DPR n . 327/2001, la natura pubblica di un’opera presuppone, oltre alla dichiarazione di pubblica utilità, l’ulteriore presupposto procedimentale prescritto dall’art. 22 bis e cioè l’esistenza del vincolo preordinato all’esproprio (requisito che difetta nel caso di specie, non essendo presente sul terreno del ricorrente alcun vincolo preordinato all’esproprio).
Sotto il secondo, conseguenziale, profilo il ricorrente deduce che, proprio per le ragioni illustrate, l’RAGIONE_SOCIALE ha agito iure privatorum: situazione, questa, che non impedisce di applicare la disciplina in tema di violazione delle distanze e di condannare la pubblica amministrazione ad un ‘facere’, non ostacolato dai limiti ai poteri del giudice ordinario di cui all’art. 4 L. n. 2248/1965 all. E, come sostenuto dalla sentenza impugnata.

2.Preliminarmente va rilevato che l’eccezione di difetto di legittimazione sollevata dallo RAGIONE_SOCIALE e dal RAGIONE_SOCIALE in ordine alla presentazione del ricorso per cassazione da parte di NOME COGNOME, non essendo più il medesimo proprietario

dell’immobile rispetto al quale si lamenta il mancato rispetto delle distanze legali, acquisito al patrimonio del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, si prospetta come eccezione nuova e, come tale, inammissibile, soggiacendo al principio per il quale ‘ in sede di legittimità non è consentita la prospettazione di nuove questioni di diritto, ancorché rilevabili d’ufficio in ogni stato e grado del processo, quando esse presuppongano o richiedano nuovi accertamenti o apprezzamenti di fatto preclusi alla Corte di cassazione ‘ (Cass. n. 2443/2016; n. 14477/2018, n. 15430/2018; n. 2038/2019).
Nel silenzio RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata, l ‘IRAGIONE_SOCIALE infatti avrebbe dovuto, nel rispetto del principio di autosufficienza, dimostrare che il tema era stato affrontato nel giudizio di appello, trascrivendo, per la parte di rilievo, il verbale dell’udienza collegiale (in cui assume di avere sollevat o la questione), ma ciò non risulta. Del resto, secondo un pacifico orientamento di questa Corte, in tema di ricorso per cassazione, l’esercizio del potere di esame diretto degli atti del giudizio di merito, riconosciuto alla S.C. ove sia denunciato un “error in procedendo”, presuppone l’ammissibilità del motivo, ossia che la parte riporti in ricorso, nel rispetto del principio di autosufficienza, gli elementi ed i riferimenti che consentono di individuare, nei suoi termini esatti e non genericamente, il vizio suddetto, così da consentire alla Corte di effettuare il controllo sul corretto svolgimento dell'”iter” processuale senza compiere generali verifiche degli atti (tra le varie, v. ord. 26834/2019; sentenza. 11738/2016).
Stesse considerazioni valgono per il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE che ben poteva in appello introdurre la tematica.

3.Il ricorso è comunque infondato.

Ric. 2018 n. 32894 sez. S2 – ad. 07-02-2023

-5-

Secondo la decisione impugnata, la realizzazione dei 20 alloggi di edilizia economica e popolare da parte dello RAGIONE_SOCIALE è stata sorretta da provvedimenti amministrativi legittimi e si è concretizzata in una attività di pubblico interesse. A questo risultato la decisione è pervenuta, sul presupposto che l’approvazione di un progetto di opera pubblica equivale ex lege a dichiarazione di pubblica utilità nonché indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori ai sensi dell’art. 1 comma 1, L. 3/1978, allorché l’opera sia conforme allo strumento urbanistico , ritenendo che nel caso di specie l’intervenuta attestazione di conformità allo strumento urbanistico assolve a tale finalità (e riconoscendo che la previa approvazione del PEEP operata con delibera del Consiglio Comunale n. 101/1998 equivaleva a dichiarazione di indifferibilità e urgenza di tutte le opere impianti ed edifici in esso previsti) e concludendo con il richiamo all’arte 12 del T.U. espropriazioni il quale prevede che ‘ equivale a dichiarazione di pubblica utilità l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione (n.d.r.: corsivo in sentenza), di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti ‘ .
Effettivamente, come dedotto dal ricorrente, l’art. 1 comma 1 RAGIONE_SOCIALE L. 1/1978 è stato abrogato dal DPR n. 327/2001. E tuttavia, come sostenuto dal controricorrente RAGIONE_SOCIALE, operano nella specie, trattandosi di iniziative di edilizia economica e popolare , l’art. 52 RAGIONE_SOCIALE L. 865/1971 e il D.L. n. 115/1974 (e in tal senso va corretta la motivazione RAGIONE_SOCIALE sentenza gravata), per i quali la delibera di localizzazione comporta la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza delle opere ivi
previste, concretando in tal modo un procedimento semplificato e accelerato di individuazione e di acquisizione delle aree destinate a iniziative di edilizia economica popolare.

Questa Corte ha avuto modo di precisar e che ‘ nella parte in cui non sono state implicitamente abrogate con specifiche disposizioni regionali, le norme statali in tema di edilizia economica e popolare sono applicabili in Sicilia, in particolare gli artt. 51 e 52 RAGIONE_SOCIALE legge 865 del 1971, che riconducono alla localizzazione delle aree, da parte dei Comuni, la dichiarazione di pubblica utilità ‘ (Cass. n. 3033/2005).

Nel caso in esame risultano quindi rispettati i requisiti di legittimità degli atti posti in essere dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e gli alloggi in questione, in quanto costruiti dallo RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE., devono ritenersi acquisiti al patrimonio degli enti pubblici (Adunanza plenaria Consiglio di Stato, n. 9/2020).

3.1.Consegue correttamente a quanto sopra l’applicazione -operata dalla sentenza censurata – di quanto sostenuto da Cass. S.U. n. 1612/1993, secondo la quale ‘Il concreto modo di essere o di realizzare un’opera pubblica a seguito di dichiarazione di pubblica utilità (…) costituisce estrinsecazione di una potestà RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione, con la conseguenza che non è ammissibile l’esperibilità dell’azione petitoria o possessoria del proprietario confinante con l’opera pubblica, che deduca una lesione del proprio diritto o del proprio possesso per effetto di inosservanza delle distanze legali, in considerazione dell’idoneità delle scelte RAGIONE_SOCIALE competente autorità circa l’ubicazione dell’opera a comprimere la posizione soggettiva del detto proprietario – che resta, peraltro, titolare del diritto all’indennizzo, tutelabile davanti al giudice ordinario, per l’imposizione di fatto di una servitù conseguente a realizzazione
dell’opera -, nonché del divieto per lo stesso giudice ordinario di interferire sull’atto amministrativo e sulla concreta attuazione’ .

E comunque, quanto alla supposta attività iure privatorum RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione, deve essere precisato che la stessa non si prospetta neppure di fronte ad atti amministrativi viziati, essendo necessario un comportamento meramente materiale, disancorato e non sorretto da atti o provvedimenti amministrativi. È, questo, quanto affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte: ‘ Vi è difetto assoluto di giurisdizione sulla domanda possessoria proposta nei confronti RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione per comportamenti da quest’ultima posti in essere in esecuzione di atti amministrativi, ancorché viziati, giacché gli eventuali provvedimenti di reintegrazione o di manutenzione del possesso, ripristinando la situazione modificata o turbata dall’attività denunciata, andrebbero ad elidere gli effetti dell’azione amministrativa, in contrasto con il divieto sancito per il giudice ordinario dall’art. 4 RAGIONE_SOCIALE legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. Tale principio non opera, invece, con riguardo ai meri atti materiali RAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione, in quanto essi non sono in alcun modo ricollegabili, neppure implicitamente, all’esercizio di un potere amministrativo ‘ (Cass. S.U. n. 14218/2002; il principio era già stato sancito in precedenza: ‘ Le azioni possessorie nei confronti RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione sono ammesse nei soli casi in cui quest’ultima abbia agito “iure privatorum” o abbia posto in essere un’attività meramente materiale oppure l’atto sia da reputare inesistente, perché affetto da un vizio radicale, mentre invece, qualora dette azioni siano proposte per comportamenti attuati in esecuzione di poteri pubblici o comunque di atti amministrativi, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario, ai sensi dell’art. 37, primo comma, cod. proc. civ. ‘ (Cass. S.U. n. 891/1995).

Neppure l ‘avvenuta revoca , in autotutela, del decreto di determinazione dell’indennità di esproprio nei confronti del ricorrente vale a trasformare l’attività dello RAGIONE_SOCIALE in attività iure privatorum : la ragione RAGIONE_SOCIALE stessa è stata adeguatamente motivata dalla sentenza impugnata, che l ‘ha ritenuta giustificata dall’esigenza di procedere separatamente nell’espropriazione verso l’appellante rispetto agli altri proprietari espropriati, al fine di contenere i tempi processuali relativi ai ricorsi amministrativi intrapresi.
4.In conclusione, il ricorso non merita accoglimento e va rigettato e il ricorrente deve essere condannato al rimborso delle spese di lite, liquidate come in dispositivo, in forza del principio RAGIONE_SOCIALE soccombenza.

5.Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 RAGIONE_SOCIALE l. n. 228 del 2012, si deve dare atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore di ciascuno dei controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.400,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 RAGIONE_SOCIALE l. n. 228 del 2012, dà

atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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