Demanio civico: no proprietà con condono edilizio

Una società televisiva che aveva installato antenne su un terreno pubblico ne rivendicava la proprietà in virtù di un condono edilizio. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che il condono sana solo l’abuso edilizio ma non conferisce diritti di proprietà su un bene del demanio civico. La Corte ha inoltre confermato che per trasferire tali beni è necessario un atto formale di sdemanializzazione, non essendo ammissibile un’acquisizione di fatto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Demanio Civico: il Condono Edilizio non Trasferisce la Proprietà

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale in materia di demanio civico: ottenere un condono edilizio per un manufatto costruito su un terreno pubblico non equivale ad acquisirne la proprietà. Questa decisione chiarisce i limiti del condono e riafferma la speciale natura dei beni collettivi, la cui gestione e alienazione sono soggette a regole stringenti a tutela dell’interesse della comunità. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti di Causa: L’occupazione del Terreno Pubblico

La vicenda trae origine dall’occupazione di un terreno, appartenente al demanio civico di una frazione montana, da parte di una società televisiva. Su tale fondo, l’azienda aveva installato antenne e impianti per la trasmissione del segnale. L’amministrazione locale, ente esponenziale della collettività proprietaria del terreno, aveva chiesto la restituzione del bene. La controversia è passata prima per il giudizio del Commissario per gli usi civici e poi per la Corte d’Appello, che hanno entrambi confermato la natura demaniale del terreno e ordinato il rilascio.

I Motivi del Ricorso e la Questione del Demanio Civico

La società ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su diversi motivi, tutti volti a dimostrare il proprio presunto diritto di proprietà o, in subordine, a contestare la giurisdizione dell’autorità che l’aveva condannata.

La Presunta Acquisizione della Proprietà

Il punto centrale della difesa della società era la tesi secondo cui, avendo ottenuto un condono edilizio per le strutture installate e pagato i relativi oneri, ne sarebbe diventata automaticamente proprietaria. Secondo questa interpretazione, il silenzio-assenso formatosi sulla domanda di condono avrebbe prodotto un effetto traslativo della proprietà, sanando non solo l’abuso edilizio ma anche l’occupazione del suolo. Si sosteneva inoltre che l’azienda avesse i requisiti per la cosiddetta “legittimazione”, un istituto che consente di diventare proprietari di terreni civici dopo una lunga occupazione.

La Contestazione della Giurisdizione

Parallelamente, la ricorrente ha contestato la competenza del Commissario per gli usi civici a decidere della controversia. A suo dire, poiché la questione verteva su un presunto diritto di proprietà acquisito, la competenza sarebbe spettata al giudice ordinario. Inoltre, è stata eccepita l’incompetenza territoriale dell’amministrazione locale, sostenendo che il terreno si trovasse al di fuori dei confini della sua frazione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, ritenendo i motivi in parte inammissibili e in parte infondati, e fornendo chiarimenti cruciali sulla gestione del demanio civico.

Sulla Giurisdizione del Commissario per gli Usi Civici

La Corte ha stabilito che la giurisdizione del Commissario era stata correttamente affermata. Nel momento in cui la società si è opposta alla restituzione del terreno sostenendo di esserne diventata proprietaria, ha implicitamente contestato l’appartenenza del bene al demanio civico. Questo tipo di controversia rientra pienamente nella competenza specializzata del Commissario per gli usi civici, come previsto dalla legge del 1927.

L’Inefficacia del Condono Edilizio ai Fini della Proprietà

Il cuore della decisione risiede nella netta distinzione tra piano urbanistico e piano civilistico. I giudici hanno chiarito che i provvedimenti di sanatoria edilizia, come il condono, hanno l’unico scopo di regolarizzare un’opera dal punto di vista amministrativo e urbanistico. Essi non presuppongono né, tantomeno, attribuiscono un diritto di proprietà sul suolo su cui sorge il manufatto. In altre parole, il condono sana l’abuso edilizio, ma non l’eventuale occupazione illegittima di un terreno altrui, specialmente se pubblico.

L’Impossibilità di una “Sdemanializzazione di Fatto”

La Cassazione ha smontato anche la tesi della cosiddetta “sdemanializzazione di fatto”. I beni del demanio civico non possono perdere la loro natura pubblica per semplice inerzia dell’amministrazione o per il comportamento di un privato. L’acquisto della proprietà da parte dell’occupante tramite l’istituto della legittimazione non è un processo automatico, ma richiede un provvedimento formale e espresso da parte dell’autorità amministrativa competente. Non è ammissibile un passaggio di proprietà tacito o basato su fatti concludenti.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza riafferma con forza la specialità del regime giuridico del demanio civico, posto a tutela di interessi collettivi. Le conclusioni che possiamo trarre sono due:
1. Il condono edilizio non è uno strumento per acquistare la proprietà: Chi occupa un terreno pubblico non può sperare di diventarne proprietario semplicemente sanando le opere che vi ha costruito. La regolarizzazione urbanistica e il diritto di proprietà restano due ambiti distinti e non sovrapponibili.
2. La tutela dei beni civici richiede atti formali: Qualsiasi modifica dello status di un bene del demanio civico, come la sua vendita o la concessione a privati, deve avvenire attraverso procedure amministrative formali e trasparenti. Non esiste una “usucapione” o una perdita della natura pubblica per via di fatto.

Un condono edilizio può trasferire la proprietà di un terreno appartenente al demanio civico?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che i provvedimenti di sanatoria edilizia regolarizzano il manufatto solo dal punto di vista urbanistico, ma non presuppongono né attribuiscono alcun diritto di proprietà sul terreno, specialmente se appartenente al demanio civico.

È possibile acquisire un bene del demanio civico attraverso una sdemanializzazione tacita o di fatto?
No. L’acquisizione della proprietà di un bene civico da parte di un occupante non può avvenire per fatti concludenti o per una presunta sdemanializzazione tacita. È sempre necessario un provvedimento formale e espresso dell’amministrazione competente.

A chi spetta la giurisdizione nelle controversie sull’appartenenza di un terreno al demanio civico?
La giurisdizione spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici. Quando una parte, per opporsi alla restituzione di un terreno, ne rivendica la proprietà, contesta implicitamente la sua natura demaniale, radicando così la competenza di tale organo specializzato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 2208 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 2208 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/01/2025

O R D I N A N Z A

sul ricorso proposto da:

RAGIONE_SOCIALE con sede in Sulmona, in persona del legale rappresentante sig.ra NOME COGNOME rappresentata e difesa per procura alle liti in calce al ricorso dall’Avvocat o NOME COGNOME domiciliata ex lege presso la Cancelleria della Corte di Cassazione in Roma, INDIRIZZO

Ricorrente

contro

Amministrazione separata di Roio , in persona del presidente sig. NOME COGNOME in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa per procura alle liti in calce al contro ricorso dall’Avvocato NOME COGNOME domiciliata ex lege presso la Cancelleria della Corte di Cassazione in Roma, INDIRIZZO

Controricorrente avverso la sentenza n. 1/2020 della Corte di appello di Roma, depositata il 5.3.2020.

Fatti di causa e ragioni della decisione

Con sentenza n. 1/2020, depositata il 5. 3. 2020, la Corte di appello di Roma confermò la sentenza del Commissario degli usi civici dell’Abruzzo del 2016, che aveva dichiarato appartenente al demanio civico della Amministrazione separata di Roio, il terreno sito in comune di L’Aquila, frazione di Roio, ove la RAGIONE_SOCIALE aveva installato antenne ed impianti televisivi, ordinandone l’immediata restituzione.

La Corte di appello rigettò i motivi d ell’appello avanzato dalla Onda TV, affermando che la giurisdizione sulla controversia apparteneva al Commissario degli usi civici, avendo la convenuta, rifiutando la restituzione del terreno occupato, implicitamente contestato la sua appartenenza al demanio civico e che la stessa non aveva provato di avere acquistato il fondo per legittimazione, non potendosi configurare un tale titolo a seguito di una non consentita sdemanializzazione tacita o di fatto del bene civico.
Per la cassazione di questa sentenza, con atto notificato il 24. 6. 2020, ha proposto ricorso RAGIONE_SOCIALE sulla base di quattro motivi.

L’Amministrazione separata di Roio ha notificato controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

Il primo motivo di ricorso è così rubricato: ‘ violazione e falsa applicazione delle norme di incompetenza per territorio in relazione all’art. 360 c.p.c. n. 4 ‘ . Con esso parte ricorrente deduce che l’Amministrazione separata di Roio difettava di competenza sul terreno per cui è causa, trovandosi esso nel comune di L’Aquila, al di fuori del territorio della frazione di Roio.

Il motivo è inammissibile.

La questione secondo cui il terreno per cui è causa non apparterebbe al demanio civico della frazione di Roio, per essere ubicato al di fuori del suo territorio, non risulta dedotta nel giudizio di merito e costituisce pertanto un deduzione nuova, come tale non proponibile per la prima volta con il ricorso per cassazione, che è una impugnazione limitata, che conferisce a questa Corte un potere di controllo sulla legittimità del provvedimento impugnato e non si estende alla valutazione dei fatti.
R.G. N.17314/2020.

Il secondo motivo di ricorso è così rubricato: ‘ violazione e falsa applicazione delle norme di difetto di giurisdizione del Commissario degli Usi Civici art. 29 legge 1766 del 1927, in relazione all’art. 360 c.p.c. n. 1 e 2 ‘.

Si assume che la Corte di merito non ha debitamente considerato che la odierna ricorrente aveva ottenuto, per effetto della formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono presentata al comune di L’Aquila ai sensi della legge n. 724 del 1994, la sanatoria edilizia del manufatto presente sul fondo. Per effetto di tale sanatoria e del pagament o dei relativi oneri l’esponente ne è diventata proprietaria.

Si aggiunge che la RAGIONE_SOCIALE non aveva mai contestato la demanialità del terreno, ma solo la richiesta della Amministrazione separata di Roio dell’ammontare dei canoni richiesti per il suo utilizzo.

Il motivo è in parte inammissibile ed in parte anche infondato.

Rientra nel primo profilo di inammissibilità la contestazione della giurisdizione sulla controversia del Commissario regionale degli usi civici, non risultando la censura sostenuta da alcuna argomentazione a sostegno dell’eccepito difetto di giurisdizione e da alcuna specifica critica avverso le ragioni con cui la Corte di appello l’ha rigettata.

Proprio tale rilievo di inammissibilità della contestazione della giurisdizione ha condotto il Collegio alla trattazione del ricorso, senza rimetterne la decisione alle Sezioni unite della Corte, non necessaria, ai sensi dell’art. 374, comma 1, c.p.c., nei casi in cui il motivo attinente alla giurisdizione presenti evidenti ragioni di inammissibilità ( Cass. S.U. n. 1599 del 2022).

Per il resto il motivo è infondato. Da un lato perché, come risulta dalla sentenza impugnata e dallo stesso ricorso, la odierna ricorrente aveva dedotto di essere proprietaria del terreno, con ciò contestandone l’appartenenza al demanio civico, sicché la giurisdizione sulla controversia spettava al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29 legge 16. 6. 1927, n. 1766 ; dall’altro i n quanto i provvedimenti di sanatoria edilizia di immobili spiegano la loro efficacia unicamente sul terreno della conformità del bene ai provvedimenti amministrativi che concernono l’assetto edilizio ed
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urbanistico del territorio e non presuppongono alcun riconoscimento del diritto di proprietà del richiedente, né tanto meno glielo attribuiscono.

Il terzo motivo di ricorso denuncia ‘ violazione e falsa applicazione delle norme per mancanza di legittimazione attiva in relazione all’art. 360 c.p.c. n. 1 e 2 ‘. Sotto un primo profilo, si deduce che l’Amministrazione separata di Roio , alla luce della eccepita incompetenza per materia, difetta di legittimazione a stare in giudizio e che la competenza a decidere la controversia apparteneva al giudice ordinario.

Sotto altro profilo, si assume l’erroneità della sentenza impugnata per non avere riconosciuto che la esponente aveva acquistato il terreno per cui è causa in forza dell’istituto della legittimazione , di cui si rinvenivano nel caso di specie tutte le condizioni.

Si deduce inoltre che l’Amministrazione separata, con delibera del 2007, aveva predisposto ed approvato il regolamento per la concessione sulle terre civiche su cui sono installate le antenne tv.

Il quarto motivo di ricorso denuncia ‘ violazione e falsa applicazione delle norme art. 910 L. 1766/1927 dell’istituto della legittimazione in forza della sdemanializzazione di fatto, in relazione all’art. 360 c.p.c. n. 1 e 2 ‘.

Nel reiterare il difetto di giurisdizione del Commissario regionale degli usi civici la ricorrente rappresenta che questi, a seguito del d.p.r. n. 616 del 1977, non ha più competenza sulle istanze di legittimazione dell’uso civico, ma è tenuto a trasmettere la richiesta alla Regione.

Questi motivi, che possono trattarsi congiuntamente in ragione della sovrapposizione di censure, sono in parte inammissibili e per il resto infondati. La censura di difetto di giurisdizione è del tutto generica e non investe la motivazione della sentenza impugnata.

Identico rilievo va esteso al richiamo fatto dalla ricorrente all’istituto della legittimazione dei terreni gravati da usi civici , previsto dall’ art. 9 legge n. 1766 del 1927, che non si confronta con le ragioni esposte dalla Corte di appello, secondo cui non è configurabile una sdemanializzazione dell’uso civico tacita o di fatto, affermazione che richiama la necessità che l ‘acquisto della proprietà dell’occupante del terreno attraverso l ‘istituto della legittimazione non possa

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realizzarsi in via di mero fatto, ma richieda un provvedimento formale della amministrazione competente.

Le ulteriori deduzioni in ordine alla concessione delle terre civiche da parte dell’Amministrazione separata appaiono ininfluenti sull’oggetto di causa.

In conclusione, il ricorso è respinto.

Le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

Si dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro 3.200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali , in favore dell’avv. NOME COGNOME dichiaratosi antistatario.

Dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 dicembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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