Decreto di espulsione: nullo se non c'è fuga ai controlli

La Corte di Cassazione ha annullato un’ordinanza di convalida del trattenimento di un cittadino straniero. Il caso riguardava un decreto di espulsione emesso per presunta sottrazione ai controlli di frontiera. Tuttavia, essendo la persona stata soccorsa in mare e subito identificata dalle autorità italiane all’arrivo, la Corte ha stabilito che non vi è stata alcuna sottrazione ai controlli. Di conseguenza, il decreto di espulsione era manifestamente illegittimo e, con esso, anche il successivo provvedimento di trattenimento in un CPR.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 1 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decreto di espulsione: nullo se lo straniero è soccorso in mare e identificato

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha riaffermato un principio fondamentale in materia di immigrazione: un decreto di espulsione basato sulla presunta sottrazione ai controlli di frontiera è manifestamente illegittimo se lo straniero è stato soccorso in mare, condotto in un porto italiano e immediatamente identificato dalle autorità. Questa decisione chiarisce i limiti del potere amministrativo e rafforza il ruolo del giudice come garante della libertà personale.

I Fatti di Causa

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguarda un cittadino straniero giunto in Italia nel settembre 2022. L’uomo, partito dalla costa tunisina, era stato soccorso in mare da un’unità della marina militare italiana e condotto a Trapani. Al momento dello sbarco, era stato sottoposto a rilievi fotodattiloscopici, venendo quindi formalmente identificato.

Successivamente, gli veniva notificato un decreto di espulsione prefettizio, motivato dal fatto che fosse entrato in Italia “sottraendosi ai controlli di frontiera”. Contestualmente, veniva emesso un ordine di trattenimento presso il Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR) di Torino. Dopo la convalida del primo trattenimento, lo straniero manifestava la volontà di chiedere la protezione internazionale. L’autorità di pubblica sicurezza emetteva allora un nuovo decreto di trattenimento, ritenendo la domanda di protezione meramente strumentale. Anche questo secondo provvedimento veniva convalidato dal Tribunale di Torino. Contro quest’ultima ordinanza, lo straniero proponeva ricorso in Cassazione.

Illegittimità del Decreto di Espulsione e Poteri del Giudice

Il motivo centrale del ricorso si fondava sulla manifesta illegittimità del presupposto di tutta la procedura: il decreto di espulsione. La difesa sosteneva che non si poteva contestare la sottrazione ai controlli di frontiera a una persona che, di fatto, era stata soccorsa, portata sul territorio nazionale dalle stesse autorità italiane e da queste immediatamente identificata e fotosegnalata. L’ipotesi normativa dell’ingresso clandestino ed elusivo non era, quindi, applicabile al caso di specie.

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente questa tesi, ribadendo un principio consolidato nella sua giurisprudenza. Il giudice chiamato a convalidare il trattenimento di un cittadino straniero non può limitarsi a una verifica formale. Il suo sindacato deve estendersi anche alla manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, poiché questo costituisce il fondamento indispensabile della misura che priva una persona della sua libertà personale.

L’insussistenza della Sottrazione ai Controlli

Il cuore della questione risiede nella corretta interpretazione della fattispecie di “ingresso sottraendosi ai controlli di frontiera”. La Corte ha chiarito che tale situazione non ricorre quando lo straniero viene sottoposto a un controllo da parte delle Forze dell’Ordine, identificato e fotosegnalato, non appena giunto sul territorio. È irrilevante che tale controllo avvenga all’esito di un’operazione di soccorso marittimo. L’essere stato soccorso e identificato è l’esatto contrario di essersi sottratto a un controllo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Nelle motivazioni della decisione, la Suprema Corte ha affermato che la sussistenza della specifica ipotesi posta a base del decreto di espulsione era, nel caso concreto, “palesemente insussistente”. Citando numerosi precedenti conformi, i giudici hanno spiegato che l’espulsione è un atto a contenuto vincolato e le ipotesi che la giustificano sono descritte rigorosamente dalla normativa. Se i fatti non corrispondono alla fattispecie legale invocata dall’amministrazione, il provvedimento è illegittimo.

La Corte ha specificato che, poiché il cittadino straniero era stato introdotto provvisoriamente nello Stato dagli stessi soccorritori in mare ai fini del primo soccorso, e poi identificato, non poteva considerarsi “sottratto ai controlli di frontiera”. Di conseguenza, il primo decreto di espulsione era palesemente illegittimo.

L’illegittimità del provvedimento a monte travolge necessariamente anche i provvedimenti successivi. Pertanto, anche il trattenimento disposto a seguito della domanda di protezione internazionale, seppur basato su un titolo diverso (la presunta strumentalità della domanda), non può reggersi in piedi, in quanto l’intera procedura restrittiva trae origine da un atto nullo.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

La pronuncia della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche e riafferma la centralità del controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi che incidono sulla libertà personale. La decisione stabilisce chiaramente che:

1. Non c’è elusione dei controlli in caso di soccorso e identificazione: Un migrante soccorso in mare e identificato all’arrivo non può essere espulso sulla base della motivazione di aver eluso i controlli di frontiera.
2. Il controllo del giudice è sostanziale: Il giudice della convalida del trattenimento ha il potere e il dovere di verificare la legittimità sostanziale dell’atto presupposto, ovvero il decreto di espulsione. Una verifica meramente formale non è sufficiente.
3. L’illegittimità originaria vizia l’intera procedura: Se il primo atto che dà avvio alla procedura restrittiva è illegittimo, tutti gli atti successivi, inclusi ulteriori ordini di trattenimento, sono invalidi.

Questa ordinanza consolida una linea giurisprudenziale garantista, volta a evitare che le procedure di trattenimento ed espulsione si basino su presupposti fattuali e giuridici inesistenti, assicurando una tutela effettiva dei diritti fondamentali della persona.

Quando un decreto di espulsione per sottrazione ai controlli di frontiera è illegittimo?
È illegittimo quando la persona non si è sottratta ai controlli, ma al contrario è stata soccorsa in mare, condotta sul territorio nazionale dalle autorità e da queste immediatamente identificata e fotosegnalata. In questo caso, il presupposto di legge per l’espulsione non sussiste.

Il giudice che convalida il trattenimento di uno straniero deve verificare anche la legittimità del decreto di espulsione?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, il giudice ha il dovere di estendere il proprio controllo alla verifica della manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, in quanto esso è il presupposto indefettibile della misura restrittiva della libertà personale.

La presentazione di una domanda di protezione internazionale ritenuta ‘strumentale’ sana l’illegittimità del primo decreto di espulsione?
No. L’eventuale carattere strumentale della domanda di asilo non sana l’illegittimità originaria del provvedimento espulsivo. Il giudice, anche nel convalidare un trattenimento basato su questo nuovo titolo, deve comunque verificare la legittimità dell’atto che ha dato inizio all’intera procedura.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11990 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11990 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6618/2023 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

MINISTERO

DELL’INTERNO,

QUESTURA

TORINO

-intimati- avverso ORDINANZA di TRIBUNALE TORINO n. 18047/2022 depositata il 06/10/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Sig. COGNOME NOME, nato in Tunisia, l’DATA_NASCITA, veniva soccorso Il 17 settembre 2022 insieme a numerosi altri migranti a bordo di un’imbarcazione partita dalla costa tunisina, da un mezzo della marina militare italiana e condotto a Trapani. Al momento dello sbarco lo stesso veniva sottoposto a rilievi fotodattiloscopici, come attestato nell’AFIS Elenco dei precedenti dattiloscopici allegato alla richiesta di convalida del trattenimento presso il C.P.R. di Torino.

Il 28 settembre 2022 il sig. COGNOME veniva condotto presso gli uffici della Questura di Imperia, dove riceveva la notifica di un decreto di espulsione prefettizio per essere entrato in Italia ‘ in data 17/09/2022 sottraendosi ai controlli di frontiera ‘ (art. 13, c. 2, lett. a ), D. Lgs. 286/98, doc. 2) e di un contestuale ordine di trattenimento presso il RAGIONE_SOCIALE di Torino – ‘Brunelleschi’ (doc. 3), convalidato dal Giudice di Pace di Torino il 30 settembre 2022(doc.4).
A seguito dell’udienza di convalida, il COGNOME. COGNOME manifestava la volontà di chiedere la protezione internazionale. Il 4 ottobre 2022 la Questura di Torino adottava un nuovo decreto di trattenimento ex art. 6, c. 3, D. Lgs. 142/15, nei confronti del ricorrente, ritenendone la domanda esclusivamente strumentale(doc.5), e ne chiedeva la convalida al Tribunale di Torino.

Il 6 ottobre 2022 aveva luogo l’udienza di convalida del trattenimento dinanzi al Tribunale di Torino. Il Tribunale di Torino convalidava il trattenimento del sig. COGNOME con la seguente motivazione:

‘ RITENUTO -che il caso in esame rientri nella previsione di cui all’art. 6, comma 3, D.Lgs. 142/2015, ravvisandosi la strumentalità della domanda di protezione internazionale proposta dal trattenuto, avendola quest’ultimo presentata solo in data 4.10.2022, pur avendo egli fatto ingresso in Italia dal 17.9.2022 e tenuto conto di quanto dichiarato nel foglio notizie del 28.9.2022, alla presenza del mediatore linguistico, in merito al motivo dell’arrivo in Italia (ove si

legge per andare in Francia) e nel quale viene esplicitamente barrata la casella ‘NO’ in merito alla domanda circa l’intenzione di chiedere la protezione internazionale nonchè delle motivazioni (diverse) rese in udienza e del fatto che la Tunisia è considerato un Paese sicuro; -che sia destituita di fondamento l’eccezione di manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione considerato che l’ingresso clandestino ed irregolare – in quanto effettuato in assenza di documenti e non attraverso valichi di frontiera preposti – non viene meno per il fatto che in seguito lo straniero sia stato identificato, posto che l’ingresso illegale è avvenuto via mare con mezzi di fortuna, e tenuto conto che è lo stesso richiedente che nel foglio notizie già citato ha barrato la casella riguardante l’aver eluso i controlli alla frontiera;
-che i termini siano stati rispettati anche considerato che il giudice di pace non è soggetto competente a ricevere la domanda di protezione internazionale;

-che, pertanto, ricorrano i presupposti per convalidare il trattenimento disposto dal Questore di Torino…’

Il ricorrente impugna l’ordinanza del Tribunale di Torino del 6 ottobre 2022, comunicata il medesimo giorno, di convalida del trattenimento presso il RAGIONE_SOCIALE di permanenza per i rimpatri (C.P.R.) di Torino ‘Brunelleschi’ del COGNOME. COGNOME, ai sensi dell’art. 6, D. Lgs. 142/2015 con un motivo e memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con unico motivo di ricorso il COGNOME denuncia: violazione dell’art. 360, n. 3), c.p.c. in relazione agli artt. 10, 13,D. Lgs. 286/98 illegittimità della convalida del trattenimento per la manifesta illegittimità del decreto di espulsione presupposto -erronea contestazione della fattispecie espulsiva-incompatibilità del fotosegnalamento allo sbarco con l’ipotesi della sottrazione ai controlli di frontiera(Cass., nn. 210/05, 20668/05, 3694/13, 19868/18, 29079/21, 18128/22, pp. 7-11).
L’unico motivo di ricorso è fondato. Secondo un indirizzo consolidato, il sindacato giurisdizionale sul provvedimento di convalida del trattenimento del cittadino straniero non deve essere limitato alla verifica delle condizioni giustificative dell’adozione della misura indicate nell’art. 13, comma 4 bis, e 14, primo comma, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, nella formulazione attualmente vigente, ma deve essere esteso, oltre che all’esistenza ed efficacia del provvedimento espulsivo, anche alla verifica delle condizioni di manifesta illegittimità del medesimo, in quanto indefettibile presupposto della disposta privazione della libertà personale (Cass. 17407/2014; conf. Cass. 7841/2019; Cass. 18404/2023).
Ebbene nella valutazione del decreto di espulsione, poiché le ipotesi di violazione che possono giustificare la pretesa espulsiva dello Stato sono rigorosamente descritte dalla vigente normativa, configurandosi il provvedimento espulsivo come atto a contenuto vincolato, la materia di indagine è costituita dalla sussistenza della specifica ipotesi contestata all’espellendo ed assunta a dichiarato presupposto dell’espulsione (Cass. 30648/2022).

Nel caso concreto, la sussistenza della specifica ipotesi posta a base del decreto di espulsione era palesemente insussistente, al contrario di quanto ha ritenuto il Tribunale (vedi sez.1 nr. 4777 del 14/2/2022). Ed invero, con riferimento ad un caso identico al presente, si è affermato che «nel caso di specie come da lui descritto, non ricorrerebbe la fattispecie dell’ingresso clandestino del cittadino straniero nello Stato. Quest’ultimo sarebbe stato, infatti, sottoposto a controllo da parte delle Forze d ell’Ordine, e quindi identificato e fotosegnalato, una volta giunta nel porto di Pantelleria la nave a bordo della quale lo stesso era trasportato. Ed è proprio a seguito di tale controllo di frontiera che sarebbe stato adottato nei suoi confronti il provvedimento espulsivo a base del trattenimento di cui qui si discute. Né rileverebbe che tale controllo sia stato effettuato all’esito di una operazione di soccorso marittimo. Il ricorrente non si
sarebbe, dunque, ‘sottratto ai controlli di frontiera’, come prevede la disposizione normativa posta a fondamento del decreto di espulsione, essendo stato un controllo invece effettuato, pur occasionalmente collegato all’operazione di soccorso marittimo. I l giudice di pace avrebbe dunque dovuto darsi carico delle considerazioni del ricorrente, accertando i fatti posti a loro fondamento». Per cui, ritenuto incidentalmente palesemente illegittimo il decreto di espulsione a monte, ne è conseguito l’annullament o della proroga del trattenimento a valle (Cass. 4777/2022; conf. Cass. 5124/2022; Cass. 19868/2018). Ed ancora, in materia di immigrazione, il giudice, in sede di convalida del decreto di trattenimento dello straniero raggiunto da provvedimento di espulsione, è tenuto, alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 in relazione all’art. 5 par. 1 della CEDU (che consente la detenzione di una persona, a fini di espulsione, a condizione che la procedura sia regolare), a rilevare incidentalmente, per la decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo, che può consistere anche – ma non solo, ovviamente – nella situazione di inespellibilità dello straniero (Cass. 18404/2023).
Con specifico riferimento al trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015, ricorrente nella specie, si è affermato che «pur vertendosi in tema di convalida di un nuovo trattenimento, disposto per diverso titolo (vale a dire in ragione della presentazione da parte dello straniero già trattenuto di una domanda di protezione internazionale), risulta evident e che, nell’esame del presupposto fondante dello stesso -il carattere meramente strumentale e dilatorio della domanda di as ilo -, il Tribunale dovesse anche esaminare e rilevare incidentalmente, per la decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento espulsivo o di respingimento differito, che può consistere anche nella situazione di inespellibilità de llo straniero» «il Tribunale ha,
invece, preliminarmente rilevato che le contestazioni sull’asserita illegittimità dei provvedimenti di respingimento differito e di trattenimento erano irrilevanti nel giudizio; di conseguenza, il Tribunale di Torino non ha esaminato tutti i profili di illegittimità, sia pure in via incidentale ed ai fini della verifica della manifesta illegittimità del provvedimento di respingimento» (Cass. 18128/2022). Ebbene il decreto a monte della convalida disposta ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142/2015 è – nella specie manifestamente illegittimo, essendo stato lo straniero identificato e fotosegnalato, quindi – non fermato alla frontiera – bensì introdotto provvisoriamente nello Stato dagli stessi soccorritori in mare, ai fini del primo soccorso, ex art- 10 ter d.lgs. n. 286/1998..
In conclusione deve essere accolto il ricorso proposto.

Sulle spese si osserva che il richiedente è ammesso ex lege al patrocinio a spese dello Stato, secondo quanto dispone il D. Lgs. n. 286/1998 (artt. 13 co. 5 bis e 14 co. 4) che prevedono nel giudizio di convalida l’ammissione automatica al beneficio del pa trocinio a spese dello Stato, scelta questa che è stata reputata conforme a Costituzione. (v. Corte Cost. n. 439/2004; v. Cass. n. 24102 del 2022). Il difensore ha chiesto la distrazione delle spese, ma è da escludere che questa richiesta costituisca una implicita rinuncia al beneficio del patrocinio spese dello Stato, dal momento che il difensore non può disporre del diritto del suo assistito (Cass. sez. un n. 8561 del 26/03/2021).
Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più
precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021). Pertanto, le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno liquidate dal Giudice di pace di Torino.

P.Q.M.

Accoglie il motivo di ricorso, cassa il provvedimento impugnato e decidendo nel merito dichiara nullo il provvedimento impugnato. Così deciso in Roma, il 13/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.