Decreto di espulsione nullo con ricorso pendente

La Corte di Cassazione ha stabilito che un decreto di espulsione è illegittimo se emesso mentre è ancora pendente un ricorso giurisdizionale contro il diniego del permesso di soggiorno. La non definitività del provvedimento di diniego, in quanto ‘sub iudice’, costituisce una causa di temporanea non espellibilità che il Giudice di Pace ha il dovere di verificare, annullando l’espulsione emessa prematuramente dalla Prefettura.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decreto di Espulsione: Illegittimo se il Diniego del Permesso è ancora ‘Sub Iudice’

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito un principio fondamentale in materia di immigrazione: l’illegittimità di un decreto di espulsione emesso quando il diniego del permesso di soggiorno su cui si fonda non è ancora definitivo. Questo accade quando il cittadino straniero ha impugnato il diniego e il procedimento giudiziario è ancora in corso. La decisione sottolinea il ruolo cruciale del giudice nel verificare le cause di non espellibilità, anche quelle temporanee.

I Fatti del Caso

La vicenda riguarda un cittadino straniero a cui era stato negato il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale. A seguito di tale diniego, la Prefettura competente aveva emesso un decreto di espulsione, ordinandogli di lasciare il territorio nazionale.

Tuttavia, il cittadino aveva tempestivamente presentato ricorso al Tribunale contro il provvedimento di diniego e, in via cautelare, ne aveva ottenuto la sospensione dell’efficacia esecutiva. Nonostante la questione fosse ancora sub iudice, ovvero pendente davanti a un giudice, la Prefettura aveva proceduto con l’espulsione, considerandola un atto dovuto data la mancanza, in quel momento, di un titolo di soggiorno valido.

Il cittadino ha quindi impugnato il decreto di espulsione davanti al Giudice di Pace, il quale lo ha annullato, ritenendo che sussistessero i presupposti per una valutazione positiva sul suo inserimento sociale e lavorativo e, soprattutto, che la sua posizione non fosse ancora definita.

La Decisione del Giudice di Pace e l’Appello della Prefettura

Il Giudice di Pace ha annullato il provvedimento espulsivo valorizzando il percorso di integrazione del ricorrente, in Italia da diversi anni e senza precedenti penali. Secondo il giudice di primo grado, la sua situazione meritava una riconsiderazione positiva circa la possibilità di ottenere un permesso di soggiorno.

Contro questa decisione, l’Amministrazione ha proposto ricorso per cassazione, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale. Secondo la Prefettura, il Giudice di Pace si sarebbe illegittimamente sostituito all’autorità amministrativa nel valutare i presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno, un compito che non rientra nelle sue competenze.

Il Decreto di Espulsione e la Valutazione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della Prefettura, confermando la decisione del Giudice di Pace, sebbene con una motivazione parzialmente differente e più precisa sul piano giuridico. La Suprema Corte ha chiarito che il punto centrale non è se il giudice possa sostituirsi all’amministrazione, ma se il decreto di espulsione sia stato emesso su un presupposto legittimo.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte ha stabilito che il presupposto per l’espulsione, ovvero il diniego del permesso di soggiorno, non era definitivo. Poiché il cittadino aveva impugnato tale diniego e il Tribunale ne aveva persino sospeso gli effetti, la questione era ancora aperta. L’Amministrazione ha commesso un errore nel fondare il proprio provvedimento espulsivo su un atto la cui legittimità era ancora oggetto di un contenzioso giudiziario.

Il Giudice di Pace, investito dell’opposizione al decreto di espulsione, ha il potere e il dovere di verificare l’esistenza di cause di non espellibilità. La pendenza di un ricorso giurisdizionale contro il diniego del permesso di soggiorno costituisce una di queste cause, sebbene di natura temporanea. Fino a quando un giudice non si pronuncia in via definitiva sul diritto al soggiorno, lo straniero non può essere espulso sulla base di quell’atto amministrativo non ancora consolidato.

Inoltre, la Corte ha ricordato che la legislazione ratione temporis applicabile alla domanda di protezione speciale valorizzava il diritto alla vita privata e familiare e l’integrazione socio-lavorativa, aspetti che il Giudice di Pace aveva correttamente considerato nel valutare la posizione complessiva del ricorrente.

Le Conclusioni: L’Importanza della Pendenza del Ricorso

La sentenza stabilisce un principio di garanzia fondamentale: un’amministrazione non può ‘anticipare’ gli effetti di un proprio provvedimento se questo è oggetto di un’impugnazione giudiziaria. Il decreto di espulsione basato su un presupposto incerto, perché ancora sub iudice, è illegittimo e deve essere annullato. Questa decisione rafforza la tutela giurisdizionale dei diritti degli stranieri, impedendo che vengano prese misure drastiche come l’espulsione prima che sia stata accertata in modo definitivo la legittimità degli atti che ne costituiscono il fondamento.

Un decreto di espulsione può essere emesso se è in corso un ricorso contro il diniego del permesso di soggiorno?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che un decreto di espulsione è illegittimo se si fonda su un diniego del permesso di soggiorno che non è ancora definitivo perché è in corso un’impugnazione davanti al giudice. La pendenza del ricorso costituisce una causa di temporanea non espellibilità.

Qual è il ruolo del Giudice di Pace quando valuta un’opposizione a un’espulsione?
Il Giudice di Pace deve verificare la sussistenza dei presupposti di legittimità del decreto di espulsione. Questo include l’accertamento di eventuali cause di non espellibilità, anche se sopravvenute, come la pendenza di un ricorso giurisdizionale contro l’atto che ha negato il soggiorno.

L’integrazione sociale e lavorativa di uno straniero è rilevante in un procedimento di espulsione?
Sì. La sentenza conferma che, ai fini della valutazione sulla non espellibilità (in particolare per la protezione speciale secondo la normativa applicabile al caso), il grado di integrazione socio-lavorativa e il rispetto del diritto alla vita privata e familiare sono elementi rilevanti che il giudice deve considerare.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 17710 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 1 Num. 17710 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/06/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 16317/2024 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE – UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO – FIRENZE, in persona del Prefetto elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

NOME

-intimato-

Avverso il DECRETO del GIUDICE DI PACE FIRENZE n. 109/2024 depositata il 12/01/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Giudice di pace di Firenze, su ricorso dell’interessato, ha annullato il decreto di espulsione emesso dal Prefetto di Firenze in

data 30 maggio 2023 ritenendo, incidenter tantum nei limiti della propria competenza, che diversamente da quanto ritenuto dalla Commissione territoriale sussistano i presupposti per una valutazione positiva da parte della Questura in ordine alla possibilità di rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro ovvero in attesa di occupazione.

La Prefettura ha proposto ricorso per cassazione affidandosi a due motivi. Non ha svolto difese l’intimato. Il Procuratore generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso. Alla pubblica udienza del 9 aprile 2025 la causa è stata trattata come da verbale.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360, n. 1, c.p.c. l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nell’esercizio di un potere amministrativo e la abnormità del provvedimento. Con il secondo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360, n. 3, c.p.c. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13, comma 2, lettera b), del D.lgs. n. 286/1998 per sconfinamento nell’esercizio di un potere amministrativo e abnormità del provvedimento.
La ricorrente deduce che il Giudice di pace sarebbe incorso in errore avendo valutato illegittimo il provvedimento di espulsione non per difetto dei presupposti di cui all’art. 13 del D.lgs. n. 286/1998 (TUI) e in particolare di quello di cui al co.2 lett. b), ma per essere meritevole del rilascio di un permesso di soggiorno per ragioni lavorative, che pure gli era stato negato dalla Commissione territoriale. Il Giudice a quo ha quindi ritenuto di poter sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’Amministrazione, dimenticando che, in sede di impugnazione del provvedimento espulsivo, il Giudice non è chiamato a valutare la sussistenza dei presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno o ad argomentare sulla legittimità (o meno) del diniego del permesso di soggiorno. Parte
ricorrente deduce che COGNOME è stato destinatario di un diniego della domanda di protezione internazionale, confermata in sede giudiziale, e che successivamente lo stesso è stato destinatario di diniego della domanda di protezione speciale ex art. 19 D.lgs. n. 286/1998. Pertanto, all’epoca dell’adozione del provvedimento espulsivo, COGNOME era privo di qualsivoglia titolo di soggiorno e non pendevano istanze per il rilascio di altro permesso. Il provvedimento espulsivo è stato adottato a causa del trattenimento del cittadino straniero sul territorio nazionale in assenza di un permesso di soggiorno e non per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato né ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. c) del d.lgs. n. 286/1998.
-I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

Il Giudice di pace così si è espresso « Il ricorrente, nonostante la costante temporaneità e precarietà dell’attività lavorativa in Italia, non risulta vivere di espedienti illeciti nei periodi di disoccupazione, tanto che, dal 2016 (anno del suo ingresso in Italia) a tutt’oggi, non risulta avere a suo carico alcun procedimento penale, e tanto meno risulta avere riportato condanne penali ostative al rilascio di un permesso di soggiorno ex art. 4, III co., D.lgs. 286/1998; ritenuto, pertanto, sia pure incidenter tantum e nei limiti della propria competenza, che, diversamente da quanto affermato dalla Commissione Territoriale per il Riconoscimento della Protezione Internazionale di Firenze in seno alla parte motiva del provvedimento emesso in data 30.12.2022, la tuttora persistente precarietà lavorativa e la lontananza della famiglia (rimasta in Nigeria) non ha impedito al ricorrente di inserirsi, in qualche modo, stabilmente e senza pericolosità sociale, nel tessuto sociale italiano, di tal che, alla luce di quanto a suo tempo affermato dalla Consulta nella nota
pronuncia n. 202/2013, sussistono i presupposti per una valutazione positiva da parte della Questura in ordine alla possibilità di rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro ovvero di attesa occupazione.»

2.1. -Questa motivazione, nonostante talune incongruenze, esprime l’idea, nel suo complesso, che la questione del diritto al permesso di soggiorno del richiedente fosse ancora soggetta a una possibile revisione in termini positivi e non definitivamente accertata con giudizio negativo. Inoltre, in essa si afferma che il richiedente era positivamente inserito nel tessuto sociale italiano, valorizzando tale aspetto.

Sotto questo profilo la decisione resiste alle censure proposte con l’odierno ricorso. Pur potendosi convenire con l’Avvocatura dello Stato che il controllo del Giudice di pace non può estendersi sino a sostituire la propria valutazione a quella operata dalla autorità competente sul diritto ad un permesso di soggiorno, deve però osservarsi che il Giudice di pace, investito della opposizione ad un decreto di espulsione, può e deve verificare i presupposti di legittimità del predetto provvedimento e segnatamente se ricorrano cause di non espellibilità, anche sopravvenute (Cass. n. 4041 del 14/02/2024; Cass. n. 22508 del 26/07/2023).
Nel caso di specie risulta dalle pagine 2 e 3 del ricorso proposto dall’Avvocatura di Stato che lo straniero dopo il rigetto della sua domanda di protezione internazionale aveva presentato una domanda di protezione speciale in data 13/06/2022 alla Questura di Firenze (soggetta quindi alla legislazione ratione temporis vigente); che la competente Commissione territoriale nella seduta del 30/12/2022 aveva espresso parere non favorevole ai fini del rilascio del citato permesso di soggiorno e di conseguenza il Questore lo aveva rifiutato con provvedimento del 30 maggio 2023; in pari data il Prefetto ha emesso e notificato il decreto di
espulsione di cui oggi si tratta, sul presupposto di detto rifiuto, rilevando, peraltro, che nel foglio notizie lo straniero aveva dichiarato di non aver chiesto protezione internazionale. Tuttavia, è la stessa Avvocatura dello Stato ad affermare che avverso il provvedimento di rigetto dell’istanza del permesso di soggiorno la parte ha proposto ricorso al Tribunale di Firenze con contestuale domanda di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento e che il Tribunale di Firenze ha effettivamente sospeso l’esecuzione del provvedimento in sede cautelare; risulta altresì che la questione era stata portata a conoscenza del Giudice di pace.
Il decreto di espulsione è stato quindi emesso quando ancora era pendete il termine per impugnare il provvedimento di diniego e senza considerare che in sede di impugnazione (e di sospensiva) le valutazioni potevano essere diverse da quelle rese dalla Questura.

L’Avvocatura dello Stato fonda oggi il proprio ricorso sul rilievo che ‘ all’epoca dell’adozione del provvedimento espulsivo, il sig. COGNOME era privo di qualsivoglia titolo di soggiorno e non pendevano istanze per il rilascio di altro permesso’ (pag. 8). Così non è, dal momento che come la stessa parte ricorrente afferma, avverso il decreto di rigetto del permesso di soggiorno non solo era stato proposto ricorso al Tribunale ma il Tribunale aveva anche sospeso l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. La questione se lo straniero avesse o non avesse diritto a un permesso di soggiorno per protezione speciale, che costituisce il necessario completamento del diritto d’asilo costituzionale (Cass. S.U. 29459 e 29460 del 2019; Cass. S.U. n. 24413 del 2021), era ancora sub iudice al momento in cui il decreto di espulsione è stato emesso dal Prefetto, il quale ha erroneamente fondato il suo provvedimento sull’implicito presupposto che il diniego fosse definitivo, non mettendo in conto la possibilità della impugnazione e della sospensione della efficacia esecutiva del provvedimento
stesso. Occorre aggiungere che nella legislazione ratione temporis vigente al momento della domanda, rilevava ai sensi dell’art. 19 TUI il diritto alla vita privata e familiare e quindi la integrazione socio -lavorativa (Cass. n. 27475 del 27/09/2023), argomento richiamato dal Giudice di pace, il quale osserva che il richiedente è in Italia dal 2016 e la sua precarietà ‘ non ha impedito al ricorrente di inserirsi, in qualche modo, stabilmente e senza pericolosità sociale, nel tessuto sociale italiano’.
Si deve quindi concludere che il Giudice di pace sebbene con motivazione non del tutto perspicua, ma in questa sede emendabile, abbia valutato la posizione del richiedente in termini di (temporanea) non espellibilità, ai sensi dell’art 19 del TUI ratione temporis vigente, avendo peraltro cura di precisare che si tratta di una valutazione incidentale, e non abbia invece indebitamente sovrapposto, in ordine al rilascio del permesso di soggiorno, la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
Ne consegue il rigetto del ricorso; nulla sulle spese in difetto di regolare costituzione della parte intimata.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso

Così deciso in Roma, il 09/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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