Decreto di espulsione: motivazione nulla, convalida annullata

La Corte di Cassazione ha annullato l’ordinanza di convalida del trattenimento di un cittadino straniero in un CPR. La decisione si fonda sulla motivazione del tutto apparente e generica del provvedimento del Giudice di Pace, che non analizzava le specifiche censure sollevate dalla difesa riguardo all’illegittimità del presupposto decreto di espulsione. La Suprema Corte ha ribadito che qualsiasi limitazione della libertà personale deve essere supportata da una motivazione concreta e specifica, non da formule standardizzate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decreto di espulsione: la Cassazione annulla la convalida del trattenimento per motivazione inesistente

Un recente provvedimento della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale a tutela della libertà personale: ogni misura restrittiva, come il trattenimento di un cittadino straniero in un Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR), deve essere convalidata da un giudice con una motivazione reale, specifica e non apparente. L’uso di formule generiche e standardizzate svuota di significato il controllo giurisdizionale e rende illegittimo il provvedimento. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le ragioni della Suprema Corte.

I fatti del caso

Un cittadino tunisino, soccorso in mare dalla marina militare italiana, veniva condotto in Sicilia e sottoposto a rilievi fotodattiloscopici. Successivamente, trasferito presso la Questura di un’altra città, gli venivano notificati un decreto di espulsione e un ordine di trattenimento presso il CPR di Torino. La Questura chiedeva al Giudice di Pace la convalida della misura restrittiva, che veniva concessa il giorno seguente.

Contro tale decreto di convalida, il cittadino straniero proponeva ricorso per Cassazione, lamentando principalmente due vizi:
1. Motivazione inesistente o apparente: Il provvedimento del Giudice di Pace si sarebbe limitato a utilizzare una formula lessicale astratta e seriale, senza dare alcuna risposta concreta alle specifiche censure difensive. In particolare, la difesa aveva contestato la legittimità del decreto di espulsione presupposto, sostenendo che fosse basato su un’errata contestazione dei fatti.
2. Illegittimità del decreto di espulsione: Il decreto si fondava sull’accusa di essere entrato in Italia “sottraendosi ai controlli di frontiera”. Tuttavia, questa affermazione era smentita dal fatto che lo stesso straniero era stato sottoposto a fotosegnalamento al momento del suo arrivo, dimostrando di non essersi sottratto ad alcun controllo.

La decisione della Corte di Cassazione e il vizio del decreto di espulsione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendolo fondato e assorbente rispetto al secondo. La Suprema Corte ha censurato duramente l’operato del giudice di merito, evidenziando come la convalida del trattenimento, incidendo su un diritto inviolabile quale la libertà personale (tutelato dall’art. 13 della Costituzione), richieda un controllo giurisdizionale effettivo e non meramente formale.

Le motivazioni

Il cuore della decisione risiede nell’obbligo di motivazione. La Corte ha specificato che il giudice che convalida il trattenimento deve:
* Accertare la specificità dei motivi addotti dall’autorità amministrativa a sostegno della richiesta.
* Verificare la congruenza di tali motivi rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio.
* Fornire una motivazione concreta, che non può limitarsi a richiamare le norme di legge o a utilizzare formule precostituite e astratte.

Nel caso di specie, il provvedimento impugnato è stato definito “del tutto apodittico”, poiché si limitava a citare gli articoli di legge pertinenti senza alcuna analisi del caso concreto e senza prendere in considerazione le argomentazioni difensive. Questa modalità operativa, secondo la Cassazione, si traduce in una motivazione solo apparente, che equivale a una sua totale assenza, violando così il “minimo costituzionale della motivazione”.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione ha cassato il provvedimento di convalida e, decidendo nel merito, lo ha dichiarato nullo. Questa ordinanza rappresenta un importante monito per gli uffici giudiziari: il controllo sulla limitazione della libertà personale deve essere rigoroso e sostanziale. Non è sufficiente un avallo formale alle richieste dell’amministrazione, ma è necessario un esame critico e puntuale della situazione specifica. La tutela dei diritti fondamentali, anche nei confronti dei cittadini stranieri, impone che ogni atto restrittivo sia sorretto da ragioni solide, verificabili e chiaramente esplicitate in un’adeguata motivazione.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato il provvedimento che convalidava il trattenimento dello straniero?
La Corte ha annullato il provvedimento perché la sua motivazione era del tutto apparente e apodittica. Il giudice si era limitato a richiamare le norme di legge senza analizzare il caso concreto e senza rispondere alle specifiche censure sollevate dalla difesa, violando l’obbligo di fornire una motivazione effettiva per una misura restrittiva della libertà personale.

Cosa si intende per motivazione apparente in un provvedimento di convalida?
Per motivazione apparente si intende una giustificazione che esiste solo formalmente ma è così generica, astratta o risolta in una formula standardizzata da non spiegare le ragioni specifiche della decisione. Equivale, in sostanza, a un’assenza di motivazione e rende nullo il provvedimento, specialmente se incide su diritti fondamentali come la libertà personale.

Può un decreto di espulsione essere considerato illegittimo se basato su una contestazione di fatto errata?
Sì. Nel caso specifico, la difesa ha sostenuto che il decreto di espulsione era illegittimo perché si basava sull’erroneo presupposto che lo straniero si fosse sottratto ai controlli di frontiera, mentre in realtà era stato identificato e fotosegnalato dalle autorità al suo arrivo. Sebbene la Corte abbia assorbito questo motivo nel primo, il principio che un atto amministrativo debba basarsi su presupposti di fatto corretti è un cardine del nostro ordinamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11922 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11922 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3185/2023 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimato-

QUESTURA DI TORINO, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-resistente- avverso DECRETO di GIUDICE DI PACE TORINO n. 11189/2022 depositata il 02/09/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

A seguito di un intervento di soccorso operato da un mezzo della marina militare RAGIONE_SOCIALE a largo delle coste siciliane, il 27 agosto 2022 il sig. COGNOME, cittadino tunisino, veniva condotto a Trapani e sottoposto a rilievi fotodattiloscopici. Il 31 agosto 2022 il sig. COGNOME veniva condotto presso gli uffici della Questura di Imperia, dove riceveva la notifica di un decreto prefettizio di espulsione (doc.2) e di un contestuale ordine di trattenimento presso il RAGIONE_SOCIALE Permanenza per i Rimpatri (C.P.R.) di Torino – ‘RAGIONE_SOCIALE‘ (doc.3).
Il 1 settembre 2022 la Questura di Torino chiedeva la convalida della misura al Giudice di Pace di Torino, il quale fissava udienza al 2 settembre 2022. Con decreto adottato il medesimo 2settembre 2022, il Giudice di Pace di Torino convalidava il trattenimento.

Avverso tale decreto, ricorre per Cassazione il sig.COGNOME con due motivi e memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

I motivi di ricorso sono:

1)Violazione dell’art. 360, n. 4), c.p.c. in relazione agli artt. 14, cc. 4, 5 e 5-bis, D. Lgs. 286/98, 15, par. 2, Direttiva 2008/115/CE, art. 111, c. 6, Cost. – motivazione inesistente e/o apparente del provvedimento di convalida del trattenimento – omesso esame delle deduzioni difensive violazione del cd. minimo costituzionale della motivazione.

Per il ricorrente, il decreto impugnato non offrirebbe alcuna risposta alla specifica censura sollevata dalla sua difesa, in particolare legata alla manifesta illegittimità del decreto di espulsione per l’erronea contestazione di fatto. Il provvedimento impugnato sarebbe quindi viziato da una motivazione del tutto apparente, risolvendosi in una formula lessicale astrattamente applicabile ad un numero illimitato di fattispecie è utilizzata in modalità seriale dal giudice di pace di Torino.

Il decreto di espulsione con accompagnamento deve essere motivato e rappresenta il presupposto indefettibile della misura restrittiva, in quanto tale non può restare estraneo al controllo dell’autorità giudiziaria. Il trattenimento inerisce alla materia regolata dall’articolo 13 della Costituzione, in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di circolazione. La autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale e negli stessi limiti opera anche il controllo giurisdizionale, non potendo essere autorizzate proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e condizioni legislativamente imposte. Pertanto, la motivazione del decreto di convalida e di proroga del trattenimento, per quanto sintetica o riconducibile a provvedimenti precedenti, non può limitarsi ad una formula astratta e predefinita, senza alcuna analisi del caso concreto, anche in merito alla fondatezza delle deduzioni svolte in udienza dalla difesa.
Violazione dell’art. 360, n. 3), c.p.c. in relazione agli artt. 10, 13, D. Lgs. 286/98 illegittimità della convalida del trattenimento per la manifesta illegittimità del decreto di espulsione presupposto -erronea contestazione della fattispecie espulsiva.

La decisione del giudice sarebbe comunque frutto di un errore interpretazione degli artt 10 e 13 TUI. Il Prefetto di Imperia emetteva tale provvedimento per essere il ricorrente entrato in Italia

sottraendosi ai controlli di frontiera, affermazione che sarebbe smentita dall’elenco dei precedenti dattiloscopici dello straniero, che confermavano l’avvenuto fotosegnalamento del ricorrente al momento dell’ingresso del paese.

La fattispecie dell’ingresso clandestino nel territorio dello Stato, con sottrazione ai controlli di frontiera può essere integrata quando non sia stato effettuato alcun controllo sull’ingresso dello straniero nel territorio nazionale da parte delle autorità preposte e dunque, ‘in tanto si può parlare di ingresso clandestino nel territorio dello Stato, con sottrazione ai controlli di frontiera, in quanto dalle autorità preposte non venga effettuato alcun controllo sull’ingresso dello straniero’.
Quindi evidente la palese erroneità dell’interpretazione adottata dal giudice di pace di Torino, il quale ha indebitamente convalidato il trattenimento nonostante la manifesta illegittimità del decreto di espulsione presupposto.

Il decreto di espulsione presupposto del trattenimento risulta infatti palesemente illegittimo in quanto adottato sulla base di un’errata contestazione di fatto. Il Prefetto di Imperia emetteva tale provvedimento per essere il ricorrente entrato in Italia ‘ sottraendosi ai controlli di frontiera ‘ (art. 13, c. 2, lett. a ), D. Lgs. 286/98), affermazione smentita dall’elenco dei precedenti dattiloscopici dello straniero, che confermavano l’avvenuto fotosegnalamento del ricorrente al momento dell’ingresso nel Paese (doc.1).
Il primo motivo di ricorso sul difetto di motivazione è fondato, assorbito il secondo.

Il trattenimento dello straniero, che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all’espulsione, costituisce una misura di privazione della libertà personale legittimamente realizzabile soltanto in presenza delle condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata. Ne consegue che, in virtù del rango

costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale e negli stessi limiti opera anche il controllo giurisdizionale non potendo essere autorizzate proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e condizioni legislativamente imposte, con l’ulteriore corollario che la motivazione del provvedimento giudiziale di convalida originaria del trattenimento (come la convalida della proroga del trattenimento) deve accertare la specificità dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonché la loro congruenza rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio. Del resto, l’art. 14, comma 4, del d.lgs. n. 286/1998 prevede espressamene che il giudice provvede alla convalida «con decreto motivato (Cass. 18227/2022; Cass. 18937/2022; Cass. 18939/2022). Nel caso concreto, la motivazione è del tutto apodittica, limitandosi a richiamare le norme di cui agli artt. 13, 14 e 19 d.lgs. n. 286/1998, ed a dire che non vi sono ragioni di inammissibilità del decreto.
Sulle spese si osserva che il richiedente è ammesso ex lege al patrocinio a spese dello Stato, secondo quanto dispone il D. Lgs. n. 286/1998 (artt. 13 co. 5 bis e 14 co. 4) che prevedono nel giudizio di convalida l’ammissione automatica al beneficio del patrocinio a spese dello Stato, scelta questa che è stata reputata conforme a Costituzione. (v. Corte Cost. n. 439/2004; v. Cass. n. 24102 del 2022). Il difensore ha chiesto la distrazione delle spese, ma è da escludere che questa richiesta costituisca una implicita rinuncia al beneficio del patrocinio spese dello Stato, dal momento che il difensore non può disporre del diritto del suo assistito (Cass. sez. un n. 8561 del 26/03/2021).
Poiché la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio

secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021). Pertanto, le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno liquidate dal Giudice di pace di Torino.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo assorbito il secondo, cassa il provvedimento impugnato e decidendo nel merito dichiara nullo il provvedimento impugnato.

Così deciso in Roma, il 13/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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