Decreto di espulsione: limiti del giudice ordinario

Un cittadino straniero impugna un decreto di espulsione sostenendo vizi procedurali e l’illegittimità del diniego di rinnovo del permesso di soggiorno. La Cassazione rigetta il ricorso, chiarendo che il giudice ordinario non può valutare la legittimità dell’atto amministrativo presupposto, ma solo verificare i requisiti di legge per l’espulsione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decreto di Espulsione: La Cassazione Traccia i Confini tra Giudice Ordinario e Amministrativo

L’Ordinanza n. 30076/2023 della Corte di Cassazione offre un’importante occasione per fare chiarezza sui poteri del giudice ordinario nell’ambito dell’impugnazione di un Decreto di espulsione. La pronuncia ribadisce principi consolidati in materia di riparto di giurisdizione e limiti alla disapplicazione degli atti amministrativi, fornendo indicazioni preziose per gli operatori del diritto che si occupano di immigrazione.

I Fatti di Causa

Un cittadino straniero si opponeva a un decreto di espulsione emesso dalla Prefettura. Il suo ricorso iniziale, presentato al Giudice di Pace, veniva respinto. Avverso tale decisione, il cittadino proponeva ricorso per Cassazione, lamentando sia vizi di natura procedurale del primo grado di giudizio, sia un errore di diritto sostanziale. In particolare, sosteneva che il giudice avrebbe dovuto considerare illegittimo l’atto amministrativo che aveva negato il rinnovo del suo permesso di soggiorno, atto che costituiva il presupposto logico per l’emissione del provvedimento espulsivo.

I Motivi del Ricorso e la questione del decreto di espulsione

Il ricorrente articolava la sua difesa su quattro motivi principali. I primi tre, di carattere squisitamente processuale, denunciavano l’irregolarità della costituzione in giudizio della Prefettura (avvenuta tramite PEC, modalità all’epoca non consentita per gli uffici del Giudice di Pace), la conseguente mancata dichiarazione di contumacia dell’Amministrazione e un presunto difetto di rappresentanza processuale. Il quarto motivo, di natura sostanziale, si concentrava sul cuore della vicenda: l’illegittimità del Decreto di espulsione in quanto basato su un diniego di rinnovo del permesso di soggiorno a suo dire invalido. Secondo il ricorrente, il Giudice di Pace avrebbe avuto il potere e il dovere di ‘disapplicare’ tale atto amministrativo presupposto.

La Decisione della Corte di Cassazione sul decreto di espulsione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, fornendo chiarimenti su tutti i punti sollevati.

Vizi Procedurali: Inammissibilità per Irrilevanza

La Corte ha dichiarato inammissibili i primi tre motivi di ricorso, esaminandoli congiuntamente. Gli Ermellini hanno sottolineato un principio fondamentale del diritto processuale: per lamentare un vizio di procedura (error in procedendo), non è sufficiente evidenziare l’errore, ma è necessario dimostrare che tale errore abbia avuto un’incidenza concreta e pregiudizievole sulla decisione finale. Nel caso di specie, il ricorrente non era stato in grado di allegare in che modo la presunta irregolare costituzione della Prefettura o la mancata dichiarazione di contumacia avessero influenzato il convincimento del Giudice di Pace, rendendo le censure prive di rilevanza.

Poteri del Giudice Ordinario e Limiti alla Disapplicazione

Il punto centrale della pronuncia risiede nell’analisi del quarto motivo. La Cassazione ha ribadito con fermezza che il provvedimento di espulsione è un atto obbligatorio e a carattere vincolato. Di conseguenza, il sindacato del giudice ordinario, chiamato a valutarne la legittimità, è strettamente circoscritto. Il giudice deve unicamente verificare la sussistenza, al momento dell’adozione del decreto, dei requisiti previsti dalla legge: la mancata richiesta del permesso di soggiorno, la sua revoca, l’annullamento o il diniego di rinnovo a seguito di una richiesta non tempestiva.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che non rientra nei poteri del giudice ordinario alcuna valutazione sulla legittimità dell’atto amministrativo presupposto, come il provvedimento del Questore che nega il rinnovo del permesso. Tale sindacato spetta in via esclusiva al giudice amministrativo (T.A.R.). La decisione del giudice amministrativo, inoltre, non costituisce un ‘antecedente logico’ necessario per la decisione del giudice ordinario sull’espulsione. Esiste una netta separazione di competenze: il giudice amministrativo valuta la legittimità dell’atto, mentre quello ordinario si limita a prenderne atto come presupposto fattuale per l’espulsione. Pertanto, il potere di disapplicazione dell’atto amministrativo, generalmente riconosciuto al giudice ordinario, non si estende a questa specifica materia, dove il controllo è limitato ai soli presupposti formali dell’espulsione.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale in materia di immigrazione. La pronuncia chiarisce che la strategia difensiva contro un Decreto di espulsione non può fondarsi, davanti al giudice ordinario, sulla contestazione della legittimità degli atti amministrativi che ne sono alla base. Tali contestazioni devono essere portate avanti nelle sedi competenti, ovvero dinanzi al giudice amministrativo. Per il giudice ordinario, il diniego del permesso di soggiorno è un fatto storico, un presupposto che, se esistente, rende l’espulsione un atto dovuto. Questa netta distinzione di ruoli e poteri garantisce certezza giuridica e impedisce sovrapposizioni tra diverse giurisdizioni.

Un vizio procedurale, come la mancata dichiarazione di contumacia, rende sempre nulla una sentenza?
No, secondo la Corte, non è sufficiente lamentare un errore procedurale. Il ricorrente deve anche dimostrare come tale errore abbia concretamente inciso sulla decisione finale del giudice; in assenza di tale prova, il motivo di ricorso è considerato inammissibile per irrilevanza.

Il giudice ordinario può disapplicare un atto amministrativo che nega il permesso di soggiorno quando valuta un decreto di espulsione?
No. La Corte ha ribadito che il giudice ordinario non ha il potere di valutare nel merito la legittimità dell’atto amministrativo presupposto (come il diniego del permesso). Questo compito spetta in via esclusiva alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Qual è il compito del giudice ordinario quando esamina l’impugnazione di un decreto di espulsione?
Il suo compito è strettamente limitato a controllare l’esistenza, al momento dell’emissione del decreto, dei requisiti di legge che lo impongono. Questi requisiti sono la mancata richiesta del permesso di soggiorno, la sua revoca, il suo annullamento o il diniego di rinnovo, senza entrare nel merito delle ragioni di tali provvedimenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30076 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30076 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 30/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26690/2022 R.G. proposto da: ll’avvocato COGNOME NOME

COGNOME NOME, rappresentato e difeso da (CODICE_FISCALE) per procura in calce al ricorso

-ricorrente-

contro

PREFETTURA DI FOGGIA

-intimata- avverso l’ ORDINANZA del GIUDICE DI PACE di FOGGIA n. 613/2022 depositata il 31/08/2022; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/09/2023

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza depositata il 30 -8 -2022 e comunicata a mezzo pec in data 1 -9 -2022, il Giudice di Pace di Foggia ha respinto il ricorso di NOME, nato a Banca (Liberia) il DATA_NASCITA, avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento del Prefetto di Foggia del 27 -4 -2022, che disponeva l’espulsione dal territorio nazionale del cittadino straniero e il conseguente ordine di allontanamento.

Avverso il suddetto provvedimento, il ricorrente propone ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi, nei confronti della Prefettura di Foggia, che è rimasta intimata.

Il ricorso è stato fissato per l’adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.I motivi di ricorso sono così rubricati: « I. violazione di norma di diritto – violazione di norme regolanti il giusto processo – nullità della ordinanza in relazione all’art. 360 c.p.c. n. 4) per violazione e falsa applicazione degli artt. 166 – 316 c.p.c. in relazione al d.l. n. 172/2012, art. 16 bis, comma 6; II. violazione di norma di diritto – violazione di norme regolanti il giusto processo – nullità della ordinanza in relazione all’art. 360 c.p.c. n. 4) per violazione e falsa applicazione degli artt. 171 c.p.c. – 59 disp. att. c.p.c.; III. violazione di norma di diritto – violazione di norme regolanti il giusto processo – nullità della ordinanza in relazione all’art. 360 comma 4 c.p.c. n. 4) per violazione dell’art. 83 c.p.c. in relazione alla L. n.241/90; IV . violazione di norma di diritto – violazione dei principi regolatori il giusto processo. Violazione -falsa applicazione di norma di legge – violazione dell’art. 113 c.p.c. nonché dell’art. 13 comma 2 lett. b) d.lgs. n.286/98 ». Con il primo motivo deduce il ricorrente che il Giudice di Pace avrebbe dovuto dichiarare l’inammissibilità della costituzione in giudizio della Prefettura perché avvenuta a mezzo di comparsa depositata a mezzo pec il 12.07.2022, in violazione del combinato disposto di cui agli artt.
311, 319, e 166 cod. proc. civ.. L’Amministrazione resistente avrebbe dovuto costituirsi a mezzo di comparsa di costituzione e risposta ovvero a mezzo di memoria di costituzione da depositarsi in formato cartaceo presso la competente cancelleria del Giudice di Pace di Foggia. La violazione del disposto normativo aveva, pertanto, ad avviso del ricorrente, reso inefficace l’atto processuale. Rimarca che ai sensi del D.L. n. 172 del 2012, art. 16 bis, comma 6, il deposito telematico degli atti è consentito o è obbligatorio a partire dall’adozione della normativa tecnica necessaria, ma il deposito degli atti dinanzi gli uffici del Giudici di Pace non poteva avvenire mediante posta elettronica certificata o mediante invio di raccomandata on line ai server delle poste italiane, non essendo per tali uffici intervenuta, come richiesto dalla richiamata disposizione, la normativa ministeriale, previo accertamento della funzionalità dei servizi di comunicazione, come da giurisprudenza di questa Corte che richiama (Cass. S.U. n. 10266 del 2018). Con il secondo motivo denuncia l’ error in procedendo in cui sarebbe incorso il Giudice di Pace, per violazione e falsa applicazione degli artt. 171 cod. proc. civ. e 59 disp. att. cod. proc. civ. e rileva che il difetto di pronuncia della dichiarazione di contumacia della Prefettura aveva reso nullo il provvedimento impugnato, con conseguente necessaria ed opportuna sua cassazione e con ogni consequenziale effetto di legge. Con il terzo motivo deduce che il Giudice di Pace avrebbe dovuto ritenere fondata l’eccezione di inammissibilità ovvero di inefficacia della costituzione in giudizio per difetto di rappresentanza processuale in capo al funzionario firmatario dell’atto di costituzione. La comparsa di costituzione e risposta a firma del Dirigente Area IV -Immigrazione era priva della delega prefettizia conferita per iscritto e quindi inefficace, il tutto con conseguente inammissibilità dell’atto e conseguente improcedibilità delle richieste ed eccezioni formulate. Con il quarto motivo deduce che il Giudice di Pace
avrebbe dovuto accogliere il ricorso ritenendo fondata la doglianza in diritto dedotta, ovvero l’illegittimità del decreto di espulsione impugnato in quanto emesso in difetto dei presupposti di legge, ovvero l’esistenza di una condizione di irregolarità del ricorrente sul territorio italiano ed altrettanto di un valido atto che rendesse giustificata l’emissione del decreto di espulsione, che nel caso di specie si sarebbe dovuta concretare nel rifiuto della domanda di rinnovo del permesso per motivi umanitari. Nel caso di specie, ad avviso del ricorrente, era consentito al Giudicante disapplicare l’atto amministrativo richiamato dalla Prefettura di Foggia, in quanto atto presupposto del decreto di espulsione, per l’effetto rilevando la sua inefficacia. La disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo, da parte del Giudice ordinario, è possibile solo quando l’atto amministrativo come nel caso di specie, non incida direttamente sul rapporto giuridico sottoposto all’esame del Giudice ordinario, ma ne costituisca soltanto un presupposto, senza entrare a far parte del thema decidendum , sicché della sua legittimità il Giudice ordinario conosca solo in via indiretta e incidentale e non in via immediata. Ad avviso del ricorrente, il provvedimento di annullamento o di revoca del permesso di soggiorno costituisce non già un antecedente logico, bensì un mero antecedente storico, che è la causa immediata del provvedimento di espulsione, il quale ne costituisce mera attuazione, per esser venuto meno il titolo, che giustifica la permanenza dello straniero sul territorio nazionale. Nel caso di specie il Giudice di Pace adito, quale Giudice deputato alla valutazione della legittimità del provvedimento di espulsione, non avrebbe dovuto sottrarsi all’esame dell’esistenza o meno del provvedimento presupposto ed antecedente storico di rifiuto del chiesto rinnovo. Secondo il ricorrente, il Giudice di Pace non aveva considerato un fatto storico indiscutibile nella vicenda espulsiva del ricorrente, cioè l’inesistenza materiale del provvedimento conclusivo del procedimento teso al rinnovo del permesso di
soggiorno per motivi umanitari, avanzato dall’odierno ricorrente presso gli Uffici della Questura di Piacenza. Sostiene il ricorrente che la decisione emessa dalla Commissione Territoriale competente per il riconoscimento della protezione internazionale, che in data 12.02.2021, notificata il 13.07.2021, rigettava la sua domanda di rinnovo del permesso di soggiorno, non potesse ritenersi valida ed efficace per la conclusione del procedimento amministrativo, sebbene non fosse stata da egli impugnata. Ad avviso del ricorrente, prima dell’entrata in vigore del d.l. 113/2018, secondo il disposto della Circolare del Ministero dell’Interno del 31.10.2013, che disponeva che a seguito dell’inoltro informatico della richiesta e la sua trasmissione da parte della Questura ricevente, alla Commissione territorialmente competente, quest’ultima avrebbe potuto e dovuto formulare il proprio parere entro un termine tra i 15 e 30 giorni, ma in caso di inerzia della Commissione e superato quel termine, il parere richiesto avrebbe ‘dovuto essere classificato come positivo’.
I primi tre motivi, da esaminarsi congiuntamente per la loro connessione in quanto tutti inerenti alla dedotta irritualità della costituzione della Prefettura, sono inammissibili.

2.1. Il ricorrente si duole, innanzitutto, della mancata dichiarazione di contumacia della Prefettura in primo grado, da cui fa discendere le altre censure, ma non indica quali siano stati gli effetti prodotti dal suddetto vizio su altri atti processuali, né deduce che in base ad atti prodotti dalla Prefettura si sia erroneamente formato il convincimento del Giudice di Pace, peraltro, e per quanto occorre, neppure contenendo il provvedimento impugnato la statuizione di condanna alla rifusione delle spese di lite dell ‘odierno ricorrente, benché soccombente.
Dunque, nel ricorso non si allega che l’erronea mancata dichiarazione di contumacia abbia in concreto inciso sulla decisione finale del giudice (così Cass. 5408/2020 in caso di erronea

dichiarazione di contumacia di una delle parti). Occorre, altresì, ribadire il principio di cui all’art.159 comma 1 c od. proc. civ., secondo cui la n tema di immigrazione, il provvedimento di espulsione dello straniero è provvedimento obbligatorio a carattere vincolato, sicché il giudice ordinario dinanzi al quale esso venga impugnato è tenuto unicamente a controllare l’esistenza, al momento dell’ espulsione, dei requisiti di legge che ne impongono l’emanazione, i quali consistono nella mancata richiesta, in assenza di cause di giustificazione, del permesso di soggiorno, ovvero nella sua revoca od annullamento ovvero nella mancata tempestiva richiesta di rinnovo che ne abbia comportato il diniego; al giudice investito dell’impugnazione del provvedimento di espulsione non è invece consentita alcuna valutazione sulla legittimità del provvedimento del questore che abbia rifiutato, revocato o annullato il permesso di soggiorno ovvero ne abbia negato il rinnovo, poiché tale sindacato spetta unicamente al giudice amministrativo, la cui decisione non costituisce in alcun modo un antecedente logico della decisione sul decreto di espulsione. Ne consegue, per un verso, che la pendenza del giudizio promosso dinanzi al giudice amministrativo per l’impugnazione dei predetti provvedimenti del questore non giustifica la sospensione del
processo instaurato dinanzi al giudice ordinario con l’impugnazione del decreto di espulsione del prefetto, attesa la carenza di pregiudizialità giuridica necessaria tra il processo amministrativo e quello civile; e, per l’altro verso, che il giudice ordinario, dinanzi al quale sia stato impugnato il provvedimento di espulsione, non può disapplicare l’atto amministrativo presupposto emesso dal questore (rifiuto, revoca o annullamento del permesso di soggiorno o diniego di rinnovo).

l ricorso va rigettato, senza necessità di pronuncia in ordine alle spese di questo giudizio di legittimità poiché l’Amministrazione intimata non ha svolto difese.

5. Trattandosi di procedimento esente da ogni tassa o imposta (cfr. art. 18, comma 8, del d.lgs. n. 150 del 2011, che ha sostituito l’art. 13-bis del d.lgs. n. 286 del 1998), non è dovuto il raddoppio del contributo unificato .

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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