Decreto di espulsione e protezione internazionale

La Corte di Cassazione ha stabilito che un decreto di espulsione rimane valido anche se lo straniero presenta successivamente una domanda di protezione internazionale. Tale domanda sospende solo l’esecutività del provvedimento, ma non ne inficia la legittimità originaria, che va valutata nel giudizio di opposizione. L’effettiva esecuzione sarà discussa in un separato giudizio di convalida. La Corte ha quindi rigettato il ricorso di un cittadino straniero, confermando la decisione del Giudice di Pace.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decreto di Espulsione: Resta Valido Anche Dopo la Domanda di Protezione

Una questione fondamentale nel diritto dell’immigrazione riguarda la sorte di un decreto di espulsione quando, successivamente alla sua emissione, lo straniero presenta una domanda di protezione internazionale. La domanda di asilo annulla l’ordine di lasciare il paese? A questa domanda ha risposto la Corte di Cassazione con una recente ordinanza, chiarendo la netta distinzione tra la validità del provvedimento e la sua esecuzione.

Il Caso: Un Decreto di Espulsione Impugnato

Un cittadino di origine egiziana aveva ricevuto un decreto di espulsione emesso dal Prefetto, con un contestuale ordine del Questore di presentarsi periodicamente in attesa dell’allontanamento. Pochi giorni dopo la notifica di tali atti, lo straniero manifestava, tramite PEC, la volontà di chiedere la protezione internazionale, formalizzando successivamente la domanda e ottenendo un permesso di soggiorno provvisorio. Nonostante ciò, il Giudice di Pace, chiamato a decidere sull’opposizione al decreto prefettizio, la rigettava confermando la piena validità del provvedimento. Lo straniero decideva quindi di presentare ricorso alla Corte di Cassazione.

Il Principio di Diritto sul Decreto di Espulsione

Il cuore della questione sottoposta alla Suprema Corte era se la successiva domanda di protezione potesse rendere invalido il decreto di espulsione già emesso. La Cassazione ha risposto negativamente, consolidando un orientamento ormai costante. Il principio chiave è la distinzione tra due piani differenti: la validità dell’atto e la sua esecutività.

La presentazione della domanda di protezione internazionale non agisce retroattivamente, cioè non può rendere nullo un provvedimento che era legittimo al momento della sua adozione. Essa ha, invece, l’effetto di sospendere temporaneamente l’esecutività del decreto. In altre parole, lo straniero non può essere materialmente allontanato dal territorio nazionale finché la sua richiesta di protezione non viene decisa.

Validità vs. Esecuzione del Decreto di Espulsione

La Corte chiarisce che il giudizio di opposizione, come quello svoltosi davanti al Giudice di Pace, ha come unico oggetto la verifica della legittimità e della validità del decreto di espulsione al momento in cui è stato emesso. Fatti successivi, come la domanda di protezione, non rientrano in questa valutazione ma attengono alla fase esecutiva.

L’effettiva esecuzione dell’allontanamento, qualora la domanda di protezione venisse rigettata, sarà oggetto di un procedimento separato e distinto, noto come ‘giudizio di convalida’ del provvedimento di accompagnamento alla frontiera.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione fonda la sua decisione su una solida base giurisprudenziale, sia nazionale che europea. Si sottolinea che interpretare diversamente la norma contrasterebbe con l’esigenza, derivante dal diritto dell’Unione Europea, di assicurare una pronta ripresa del procedimento di allontanamento in caso di rigetto della domanda di asilo. Ritenere che la domanda di protezione annulli il decreto creerebbe una ‘inedita forma di invalidità sopravvenuta’ non prevista dalla legge. Pertanto, il giudice dell’opposizione non può annullare il decreto per questo motivo, ma deve limitarsi a giudicarne la validità originaria. La sospensione dell’efficacia è un effetto automatico previsto dalla legge che opera sul piano dell’esecuzione, non su quello della validità.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza riafferma un principio cruciale: la domanda di protezione internazionale non è uno strumento per annullare un decreto di espulsione legittimamente emesso. Il suo effetto è quello di ‘congelare’ l’allontanamento, garantendo allo straniero il diritto di rimanere in Italia per il tempo necessario a esaminare la sua richiesta di asilo. La validità del decreto resta però intatta e, in caso di esito negativo della procedura di protezione, l’autorità potrà riprendere le procedure per l’esecuzione del rimpatrio.

Presentare domanda di protezione internazionale annulla un decreto di espulsione già ricevuto?
No, la presentazione della domanda non annulla il decreto di espulsione. Secondo la Corte, ne sospende soltanto temporaneamente l’efficacia, ovvero l’esecuzione materiale, ma non ne inficia la validità originaria.

In quale sede si discute della legittimità del decreto di espulsione?
La legittimità e la validità del decreto si discutono nel giudizio di opposizione, come quello che si svolge davanti al Giudice di Pace. Questo giudizio valuta se il provvedimento era corretto al momento della sua emissione, non gli eventi successivi.

Cosa succede all’esecuzione del decreto di espulsione dopo la domanda di protezione?
L’esecuzione del decreto viene sospesa per legge in attesa della decisione sulla domanda di protezione. Se la domanda viene respinta, il procedimento di allontanamento può riprendere. L’effettiva esecuzione coattiva (es. accompagnamento alla frontiera) è a sua volta soggetta a un distinto procedimento giurisdizionale di convalida.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12373 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 12373 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18140/2024 R.G. proposto da :

NOME COGNOME elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, PREFETTURA DELLA PROVINCIA DI ROMA e QUESTURA DELLA PROVINCIA DI ROMA, domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che li rappresenta e difende

-resistenti- avverso la SENTENZA del GIUDICE COGNOME di ROMA n. 8028/2024 depositata il 25/07/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

1. –NOME, proveniente dall’Egitto, presentava ricorso al Giudice di pace di Roma proponendo opposizione avverso il decreto di espulsione emesso e contestualmente notificato dal locale Prefetto in data 16 settembre 2022, con il quale veniva espulso dal territorio nazionale nonché al decreto questorile in pari data con il quale veniva disposto l’obbligo di presentazione presso la Questura di Roma nei giorni di lunedì e mercoledì per il tempo necessario alla rimozione degli impedimenti all’accompagnamento alla frontiera e di ogni altro provvedimento presupposto.
Il Giudice di Pace, con sentenza depositata in data 25 luglio 2024, rigettava l’opposizione e confermava il decreto opposto.

Il cittadino straniero ha proposto ricorso per la cassazione prospettando tre motivi di doglianza illustrati con memoria.

Il Ministero dell’Interno, la Prefettura e la Questura di Roma si sono costituiti al fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione della causa.

È stata disposta la trattazione camerale.

CONSIDERATO CHE:

2. -Nel ricorso sono svolti tre motivi: I) Violazione dell’art. 360 comma 1 n. 4 cpc, stante il contrasto tra la motivazione in sentenza ed il dispositivo e comunque per difetto assoluto di motivazione e/o motivazione inesistente ex art. 112 cod.proc.civ., per avere il giudice di pace dato atto in motivazione che la presentazione della domanda di protezione influiva sullo status del cittadino straniero sospendendo l’efficacia del provvedimento espulsivo, per poi disporre in dispositivo il rigetto dell’opposizione; II) Violazione dell’art. 360 comma 1 n. 5 cpc per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti , ossia per aver il giudice erroneamente ritenuto che il ricorrente, nelle more della permanenza in Italia,
non allegava e non documentava alcuna condizione di inespellibilità da determinare il diritto del ricorrente a rimanere in Italia, mentre questi aveva dedotto e dimostrato che, successivamente alla notifica del decreto di espulsione e del decreto del Questore, aveva formalizzato, a mezzo pec in data 20 settembre 2022, la propria volontà di chiedere la protezione internazionale, tanto che egli aveva ricevuto successivamente l’avviso di convocazione ed in data 17 aprile 2023 la sua domanda era stata registrata ottenendo così, il permesso provvisorio di soggiorno. Deduce il ricorrente che questi documenti dimostravano la sua inespellibilità; III) Violazione e falsa applicazione delle norme di diritto di cui all’art. 360 comma 1 n. 3 per non aver il giudice di prime cure valutato che i due documenti prodotti (manifestazione di volontà con pec e formalizzazione della domanda di protezione), oggetto di discussione tra le parti, peraltro neanche disconosciuti, rappresentano una condizione di inespellibilità del cittadino straniero sino all’adozione del provvedimento da parte della Commissione Territoriale, visti gli artt. 7 del d,lgs n. 25 del 2008, 10 bis comma 6 TUI e 9 comma 1 della Direttiva UE sulle procedure di asilo 2013/32/UE. Deduce che, in attesa della decisione della Commissione Territoriale competente, egli non poteva essere espulso avendo diritto di rimanere in Italia viste le disposizioni di legge citate ed anche la giurisprudenza di legittimità.
3. -I motivi da trattare congiuntamente vanno disattesi.

Non è in discussione il fatto che lo straniero dopo la notifica del provvedimento espulsivo abbia manifestato la volontà di presentare domanda di protezione internazionale attraverso l’inoltro di PEC alla Questura.

La posizione dello straniero che ha presentato domanda di protezione internazionale è disciplinata dall’art. 7 d.lgs n. 25/2008, la cui formulazione vigente al momento della proposizione della domanda per cui è causa prescrive che la presentazione di una

domanda di protezione internazionale (seppur reiterata) attribuisce al richiedente il diritto di rimanere nel nostro Stato fino alla decisione della Commissione territoriale, salvo che si tratti di domanda reiterata presentata nella fase di esecuzione del provvedimento di allontanamento, emesso quindi precedentemente, (fattispecie di cui all’art. 29 bis legge cit.) o di successiva domanda reiterata dopo la declaratoria di inammissibilità̀ o infondatezza, con decisione definitiva, della prima domanda reiterata.
In tema, questa Corte ha affermato (Cass. 5437/2020; conf. Cass. 24296/2021, non massimata) che « in tema di immigrazione, nel caso in cui la domanda di protezione internazionale dello straniero sia proposta dopo l’adozione del decreto di espulsione del medesimo, detto decreto non è colpito da sopravvenuta invalidità, restandone soltanto sospesa l’efficacia, con la conseguenza che il giudice di pace adito a norma dell’art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998 non può, in ragione della proposizione della menzionata domanda, pronunciarne l’annullamento ».
In motivazione, rilevato un contrasto tra il principio affermato da Cass. 12 novembre 2018, n. 28860 secondo cui la proposizione della domanda di protezione internazionale nel periodo successivo alla pronuncia del decreto di espulsione non è idonea a giustificare la caducazione del decreto in sede di impugnazione giurisdizionale, mentre Cass. 26 luglio 2018, n. 19819 si era mostrata di opposto avviso, ritenendo che il divieto di espulsione implicasse la necessità di annullare il decreto, si è chiarito, sulla base di quanto affermato dalla Corte di Giustizia (Corte giust. UE, Grande Sezione, 15 febbraio 2016, C -601 -15, 3.N., 76), non potendo il giudice italiano non interpretare il diritto interno in modo coerente con l’interpretazione del diritto comunitario (Cass. 27077/2019), che « lo straniero che abbia presentato domanda di protezione internazionale non possa richiedere la caducazione del
provvedimento espulsivo emesso in precedenza ai propri danni, giacché questo contrasterebbe con l’esigenza, ricavata dalla giurisprudenza della Corte UE, di assicurare la pronta ripresa del procedimento attuativo dell’espulsione a seguito del rigetto della domanda stessa », in quanto, in presenza della proposizione di questa, il decreto di espulsione già emesso non può ritenersi, dunque, affetto da un’inedita forma di invalidità̀ « sopravvenuta » che ne giustifichi l’annullamento, ma solo privo temporaneamente di efficacia.
Il principio è stato ulteriormente chiarito nella pronuncia n. 26633/2023, la cui massima recita: «In tema di immigrazione, nel giudizio di opposizione al decreto di espulsione, è in discussione la legittimità e la validità del provvedimento espulsivo e non la sua effettiva esecuzione di cui, eventualmente, si discuterà nel giudizio di convalida: ne consegue che lo straniero, oltre ad avere sempre il potere di proporre un’ordinaria azione di accertamento vertente sul proprio diritto soggettivo di trattenersi in Italia, può investire di un accertamento incidentale in tal senso il giudice che deve decidere sulla convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera diretto a dare esecuzione all’espulsione ». In motivazione, si è ritenuta inammissibile la censura svolta in sede di opposizione all’espulsione riguardante un profilo attinente non alla validità dell’espulsione, bensì all’esecuzione della stessa, che è invece oggetto del distinto giudizio di convalida del separato decreto del questore di accompagnamento alla frontiera o di trattenimento in un centro di identificazione ed espulsione, mediante i quali si realizza, appunto, l’esecuzione coattiva del rimpatrio in difetto della spontanea ottemperanza da parte dell’espulso. Inoltre, è stata respinta altra censura per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 comma 1 d.lgs. 25/2008 e 19 T.U. Immigrazione, in relazione all’art. 360 1 comma n. 3 c.p.c., per non aver disposto il giudice la sospensione del decreto di espulsione per effetto della
presentazione di una successiva domanda di protezione internazionale, rilevandosi, in adesione a Cass. 5437/2020, che «nel giudizio di opposizione al decreto di espulsione è in discussione la legittimità̀ e la validità̀ del provvedimento espulsivo e non la sua effettiva esecuzione di cui, eventualmente, si discuterà̀ in sede di giudizio di convalida » (v. anche Cass. n. 4777/2025 in motivazione; Cass. n.24105/2024 in motivazione; Cass. n.22561/2024 in motivazione; Cass. n. 32137/2022).

Ne consegue che l’intervenuta e successiva presentazione della domanda di protezione internazionale, in sede di opposizione al decreto prefettizio di espulsione, non comporta che il giudice di pace ne debba sospendere l’efficacia, anziché rigettare l’opposizione, per difetto di invalidità del decreto, in quanto l’effettività dell’esecuzione formerà oggetto del distinto giudizio di convalida del separato decreto del questore di accompagnamento alla frontiera o di trattenimento in un centro di identificazione ed espulsione, di guisa che le censure proposte vanno disattese.
4. -In conclusione il ricorso va rigettato.

Non si provvede sulle spese, in assenza di attività difensiva degli intimati.

Raddoppio del contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M.

-Rigetta il ricorso;

-Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Oscuramento dati.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Prima Sezione Civile, il 7 maggio 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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