Decadenza sanzioni amministrative: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha confermato la decadenza della potestà sanzionatoria di un ente previdenziale per mancato versamento di ritenute. La sentenza stabilisce che, in caso di depenalizzazione di un reato, il termine di 90 giorni per notificare la sanzione amministrativa decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge, anche in assenza di trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria. L’ente non ha agito tempestivamente, quindi la sanzione è stata annullata per intervenuta decadenza delle sanzioni amministrative.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decadenza Sanzioni Amministrative: La Cassazione Fissa il Termine per l’Ente

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale per cittadini e imprese: la decadenza sanzioni amministrative in seguito alla depenalizzazione di un reato. La decisione chiarisce da quale momento inizi a decorrere il termine per l’amministrazione per contestare l’illecito, garantendo certezza giuridica e tutelando il diritto di difesa del cittadino. Il caso riguardava sanzioni per omesso versamento di ritenute previdenziali, originariamente un reato e poi trasformato in illecito amministrativo.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dall’opposizione di un contribuente contro un’ordinanza-ingiunzione notificata nel 2022 da un ente previdenziale. L’ente contestava il mancato versamento di ritenute previdenziali in un periodo compreso tra aprile 2011 e febbraio 2012. All’epoca dei fatti, tale omissione costituiva un reato. Successivamente, con il D.Lgs. n. 8 del 2016, l’illecito è stato depenalizzato e trasformato in una violazione amministrativa.

Sia il tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione al contribuente, dichiarando l’ente decaduto dalla propria potestà sanzionatoria. Secondo i giudici di merito, l’ente non aveva fornito alcuna prova di aver agito tempestivamente, in particolare non aveva dimostrato quando avesse ricevuto gli atti dall’autorità giudiziaria, momento dal quale, secondo la legge, decorre il termine di 90 giorni per notificare la violazione. L’ente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che tale termine non fosse di decadenza e che, in ogni caso, non poteva essere penalizzato dall’inerzia dell’autorità giudiziaria nel trasmettere gli atti.

L’Analisi della Corte e la Decadenza delle Sanzioni Amministrative

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’ente, confermando la decisione dei giudici di merito. Il ragionamento della Corte si fonda sull’interpretazione combinata di diverse norme, in particolare l’art. 9 del D.Lgs. n. 8 del 2016 e l’art. 14 della Legge n. 689 del 1981.

La normativa sulla depenalizzazione prevede che l’autorità amministrativa debba notificare gli estremi della violazione agli interessati “entro il termine di novanta giorni […] dalla ricezione degli atti”. La giurisprudenza costante interpreta questo termine come un termine di decadenza, la cui inosservanza comporta l’estinzione del potere sanzionatorio.

Il punto cruciale della controversia era stabilire cosa accade se, come nel caso di specie, non vi è prova che l’autorità giudiziaria abbia mai trasmesso gli atti all’ente. Secondo la Cassazione, lasciare il cittadino in una condizione di incertezza a tempo indeterminato a causa dell’inerzia di un’autorità pubblica violerebbe fondamentali principi costituzionali.

Il Principio di Diritto Stabilito dalla Corte

La Corte ha enunciato un principio di diritto di fondamentale importanza: il termine di 90 giorni per la notifica della violazione amministrativa, fissato a pena di decadenza, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, decorre dal momento di entrata in vigore della legge di depenalizzazione (in questo caso, il 6 febbraio 2016).

Questo significa che, da quella data, l’ente previdenziale avrebbe potuto e dovuto agire di propria iniziativa (motu proprio) per avviare il procedimento sanzionatorio, senza dover attendere la trasmissione degli atti. L’unica eccezione ammessa è la dimostrazione della necessità di ulteriori e successivi accertamenti istruttori, prova che nel caso in esame non è stata fornita.

le motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si radicano in principi costituzionali solidi. La previsione di un termine di decadenza è vista come una soluzione “costituzionalmente necessitata”. Essa risponde all’esigenza di certezza del diritto (art. 23 Cost.), tutela il diritto di difesa del cittadino (art. 24 Cost.) e garantisce il principio di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.).

Lasciare l’esercizio del potere sanzionatorio legato unicamente ai più ampi termini di prescrizione, suscettibili di interruzione, non offrirebbe una tutela adeguata. La Corte ha sottolineato che deve esistere una “contiguità temporale” tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione per permettere all’incolpato di difendersi efficacemente. Per colmare il vuoto normativo relativo alla mancata trasmissione degli atti, i giudici hanno applicato per analogia la regola generale prevista dall’art. 252 delle disposizioni di attuazione del codice civile. Questa norma stabilisce che, quando una nuova legge introduce un termine più breve per l’esercizio di un diritto, il nuovo termine si applica anche alle situazioni sorte in precedenza, ma decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.

le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha stabilito che la Pubblica Amministrazione non può rimanere inerte a tempo indefinito nell’esercizio del suo potere sanzionatorio, anche quando la legge subordina la sua azione alla ricezione di atti da un’altra autorità. In caso di depenalizzazione, il dies a quo per il calcolo della decadenza è la data in cui la nuova legge entra in vigore. Questa decisione rafforza le garanzie per i cittadini, imponendo all’amministrazione un onere di diligenza e tempestività, e riafferma che il potere sanzionatorio deve essere esercitato entro limiti temporali certi e ragionevoli per non comprimere i diritti fondamentali dei singoli.

Quando inizia a decorrere il termine di 90 giorni per notificare una sanzione amministrativa se l’illecito è stato depenalizzato e l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti?
Secondo la sentenza, il termine di 90 giorni, a pena di decadenza, decorre dal momento di entrata in vigore della legge di depenalizzazione (nel caso specifico, il 6 febbraio 2016).

L’inerzia dell’autorità giudiziaria nel trasmettere gli atti giustifica il ritardo dell’amministrazione nel sanzionare?
No. La Corte ha stabilito che l’inerzia dell’autorità giudiziaria non può ricadere a danno del cittadino. L’amministrazione, a partire dall’entrata in vigore della legge di depenalizzazione, avrebbe potuto e dovuto attivarsi autonomamente per contestare la violazione.

Il termine di 90 giorni per la notifica della violazione è perentorio?
Sì, la Corte ha ribadito che il termine di 90 giorni previsto dalla normativa è un termine di decadenza. Il suo mancato rispetto comporta la perdita del potere di irrogare la sanzione amministrativa.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 8078 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 8078 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 27/03/2025

SENTENZA

sul ricorso 13527-2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– controricorrente –

Oggetto

Sanzioni amministrative, decadenza

R.G.N. 13527/2024

COGNOME

Rep.

Ud. 10/12/2024

avverso la sentenza n. 530/2023 della CORTE D’APPELLO di SALERNO, depositata il 04/12/2023 R.G.N. 71/2023; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/12/2024 dalla Consigliere Dott. NOME COGNOME udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME udito l’avvocato NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con la sentenza indicata in epigrafe, la Corte d’appello di Salerno ha confermato la decisione di primo grado che aveva accolto l’opposizione proposta dall’ odierno controricorrente avverso l’ ordinanza-ingiunzione, notificata l’8.3.2022, con cui l’INPS aveva irrogato sanzioni amministrative per mancato versamento delle ritenute previdenziali in vari periodi tra l’aprile 2011 ed il febbraio 2012.

La Corte di appello ha ritenuto maturata la decadenza dalla potestà sanzionatoria per decorso del termine di cui all’art. 14, comma 2°, della legge nr. 689 del 1981, non avendo l’Inps fornito alcuna prova della tempestività del suo esercizio. L ‘Istituto nulla aveva dimostrato in relazione al procedimento penale inerente alle condotte poi degradate ad illecito amministrativo; in particolare, non aveva fornito prova del momento di trasmissione degli atti dall’aut orità giudiziaria e/o della necessità di ulteriori accertamenti, tali da giustificare il ritardo nell ‘ esercizio del potere sanzionatorio.
Avverso tali statuizioni ha proposto ricorso per cassazione l’INPS, deducendo un motivo di censura. NOME COGNOME ha

resistito con controricorso, illustrato con memoria. Il Pubblico ministero ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. Con l’unico motivo di censura, l’INPS denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2°, della legge nr. 689 del 1981, degli artt. 8, comma 1, e 9 del d.lgs. nr. 8 del 2016, dell’art. 2, comma 1 -bis , d.l. nr. 463 del 1983 (conv. con legge nr. 638 del 1983) nonché dell’art. 2697 cod.civ. e dell’art. 43 7, co.2, cod.proc.civ., per avere la Corte di merito, da un lato, onerato l ‘Inps dell’onere di prova «in punto (di) pendenza (del) procedimento penale inerente alla violazione dell’obbligo di versare le ritenute nel periodo aprile 2011-febbraio 2012»; dall’altro, per aver, comunque, ritenuto maturata la decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio di cui all’art. 14, legge nr. 689 del 1981, cit., calcolando il dies a quo dal momento di entrata in vigore del d.lgs. nr. 8 del 2016 : ad avviso dell’Istituto ricorrente, infatti, il primo profilo sarebbe stato affrontato in appello, in violazione del divieto dei nova ; per il resto, la Corte di merito non avrebbe considerato che la vicenda per cui è causa doveva disciplinarsi esclusivamente sulla scorta degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. nr. 8 del 2016, che -nel prevedere la depenalizzazione dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali, già qualificato come illecito penale dall’art. 2, comma 1bis , d.l. nr. 463 del 1983, cit.- hanno previsto, per le fattispecie verificatesi anteriormente alla sua entrata in vigore, la retroattività della sostituzione della sanzione amministrativa a quella penale e la conseguente restituzione degli atti all’autorità amministrativa affinché quest’ultima proceda a notificare al responsabile gli estremi della violazione, ma senza
in alcun modo comminare la decadenza per il caso in cui l’amministrazione non vi provveda entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti.

Il motivo è, nel suo complesso, infondato.

Va esaminata la normativa di riferimento.

Il d.lgs. nr. 8 del 2016, nel prevedere, all’art. 8, comma 1, che «le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso», ha discipl inato, all’art. 9, le modalità con cui darvi concreta applicazione, stabilendo anzitutto che «l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi» (comma 1), differenziando in secondo luogo i soggetti a ciò tenuti a seconda che l’azione penale sia già stata o meno esercitata (commi 2 e 3) e disponendo, da ultimo, che «l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti»(comma 4).
Ciò posto, va rilevato che l’art. 6, d.lgs. nr. 8 del 2016, stabilisce in forma assolutamente generale che «nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689»; e se è indubitabile che la previsione valga anzitutto pro futuro , ossia per le violazioni commesse a far data dalla sua entrata in vigore, non è meno vero che tra le «sanzioni amministrative previste dal presente
decreto» debbono intendersi ricomprese anche quelle sanzioni che, a norma del successivo art. 8, «si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso»: prova ne sia, ai fini che qui interessano, che l ‘art. 9, come s’è già visto, prevede che l’autorità amministrativa debba notificare «gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti», vale a dire entro il medesimo termine previsto dall’art. 14, comma 2°, legge nr. 689 del 1981, che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente interpretato come termine di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria (cfr. ex multis Cass. nr. 9456 del 2004 e, da ult., Cass. nr. 4345 del 2024).
9. Si tratta, ad avviso del Collegio, di una soluzione costituzionalmente necessitata ove si consideri che, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, legge nr. 689 del 1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti, la Corte costituzionale ha nondimeno precisato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità deve necessariamente modellare anche «la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere», in quanto «la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di
fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale», e la sua individuazione in un momento «non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost. » (Corte cost. nr. 151 del 2021).
In altri termini, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97, ad imporre all’interprete di ritenere che il termin e previsto all’art. 9, comma 4, d.lgs. nr. 8 del 2016, sia un termine di decadenza: diversamente opinando, infatti, l’«esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato», resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art. 28, l. nr. 689 del 1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi «inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effetti vità del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione» (così ancora Corte cost. nr. 151 del 2021, cit.).
Chiarito che la norma di cui all’art. 9, comma 4, d.lgs. nr. 8 del 2016 va letta alla stregua del precetto di cui

all’art. 14, comma 2°, legge nr. 689 del 1981 e ricordato che, per principio generale, l’onere della prova dell’osservanza dei termini previsti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (cfr., fra le tante, Cass. nn. 3796 del 1989, 10412 del 1997, 7093 del 2003), occorre domandarsi come regolare i casi in cui nessuna trasmissione degli atti risulti effettuata dall’autorità giudiziaria all’INPS . In tale ipotesi, infatti, non appare possibile né riferirsi al dies a quo previsto dall’art. 9, comma 4, d.lgs. nr. 8 del 2016, né a fortiori a quello di cui all’art. 14, comma 2°, legge nr. 689 del 1981, dal momento che all’epoca dell’accertamento il fatto era previsto dalla legge come reato.
D’altra parte, deve logicamente escludersi che l’inerzia dell’autorità giudiziaria nella trasmissione degli atti all’INPS possa ridondare a danno dell’incolpato, privandolo del diritto alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione: una simile conclusione si porrebbe infatti diametralmente in contrasto con le esigenze di certezza del diritto e di tutela del diritto di difesa e del buon andamento dell’amministrazione puntualm ente evidenziate da Corte cost. n. 151 del 2021, cit., e sarebbe dunque sospettabile di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 23, 24 e 97 Cost.
Reputa il Collegio che alla questione possa darsi risposta negli stessi termini elaborati dalle Sezioni Unite di questa Corte in relazione all’incidenza di una legge sopravvenuta che introduca ex novo un termine di decadenza riferibile ad una situazione giuridica ancora pendente (Cass. S.U. nr. 15352 del 2015): fermo restando, infatti, che la previsione di un termine di decadenza da parte del legislatore

non può avere effetto retroattivo, non potendo logicamente configurarsi un’ipotesi di estinzione del diritto per mancato esercizio da parte del titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto debba essere esercitato, il necessario bilanciamento tra le esigenze di garantire, da una parte, il conseguimento delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del termine decadenziale per l’esercizio della potestà sanzionatoria e di tutelare, dall’altra parte, l’in teresse della parte pubblica a non vedersi addebitare un’inerzia ad essa non imputabile può essere assicurato dalla regola di valore generale dell’art. 252 att. c.c., secondo cui quando per l’esercizio di un diritto il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente e alle prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.
In applicazione di tali principi, deriva che, se gli atti relativi al procedimento penale non risultano trasmessi all’Istituto , la decorrenza del termine di novanta giorni entro cui effettuare la contestazione dell’addebito va collocata al momento di entrata in vigore del d. lgs. n. 8 del 2016 (6.2.2016) ossia quando, intervenuta la depenalizzazione, l’INPS comunque avrebbe potuto motu proprio dar corso al procedimento sanzionatorio mediante notifica della violazione, salvo la dimostrazione della necessità di successivi e ulteriori accertamenti istruttori.
Venendo al caso di specie, i giudici territoriali, dopo aver ritenuto che fosse l’INPS a dovere provare il rispetto dei termini previsti a pena di decadenza, hanno osservato che, nell’ottobre 2017, vi era stato finanche un avviso di

accertamento e, tuttavia, la notifica della violazione non era seguita nei successivi 90 giorni. Alcun addebito può dunque muoversi alla Corte di appello. L’indagine è stata condotta nel rispetto dei principi innanzi esposti. Tutti i profili vagliati rientravano nel thema decidendum , trattandosi di verificare la sussistenza di una decadenza sottratta alla disponibilità delle parti (Cass. nr. 6433 del 1996).

In conclusione, l e critiche dell’Istituto non colgono nel segno mentre restano assorbite le ulteriori questioni controverse in causa e sollevate nel controricorso.

Il ricorso va rigettato con l’enunciazione del seguente principio di diritto: «il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti dall’autorità giudiziaria, entro il quale, a norma dell’art. 9, comma 4, d.lgs. nr. 8 del 2016, l’INPS deve notificare al responsabile la violazione amministrativa concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali, parzialmente depenalizzata ai sensi dell’art. 3, comma 6, del medesimo decreto legislativo, è fissato a pena di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria e, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, decorre dal momento di entrata in vigore del d.lgs. nr. 8 del 2016 (6.2.2016), ove dal vaglio di merito risulti che, in concreto, l’accertamento delle violazioni non ha richiesto da parte dell’INPS alcuna attività istruttoria».
La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese del giudizio di legittimità, mentre, tenuto conto del rigetto del ricorso, va dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del

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