Decadenza sanzioni amministrative: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un ente previdenziale, confermando che il termine di 90 giorni per la notifica di una sanzione amministrativa, previsto dalla L. 689/1981, si applica anche agli illeciti depenalizzati dal D.Lgs. 8/2016. La sentenza stabilisce che tale termine è perentorio e la sua inosservanza comporta la decadenza del potere sanzionatorio. La decisione si fonda sulla necessità di garantire la certezza del diritto e il diritto di difesa del cittadino, ponendo a carico dell’amministrazione l’onere di provare il rispetto della tempistica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decadenza Sanzioni Amministrative: La Cassazione Fissa un Paletto Temporale

La recente sentenza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, ha affrontato un tema di cruciale importanza: la decadenza delle sanzioni amministrative applicate in seguito alla depenalizzazione di un reato. La pronuncia chiarisce in modo definitivo che l’autorità amministrativa ha un termine perentorio di 90 giorni per notificare la violazione, anche per fatti commessi prima dell’entrata in vigore della legge di depenalizzazione. Questa decisione rafforza i principi di certezza del diritto e di tutela del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dall’opposizione di un datore di lavoro a un’ordinanza ingiunzione emessa da un ente previdenziale. L’ente contestava il mancato versamento di ritenute previdenziali e assistenziali, un illecito che, originariamente di natura penale, è stato trasformato in illecito amministrativo dal D.Lgs. n. 8 del 2016. Il datore di lavoro ha eccepito la decadenza del potere sanzionatorio dell’ente, sostenendo che la contestazione della violazione era avvenuta oltre il termine di 90 giorni previsto dalla legge.

La Corte d’Appello di Torino aveva dato ragione al datore di lavoro, dichiarando estinta la sanzione. L’ente previdenziale, ritenendo errata tale interpretazione, ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che il termine di 90 giorni non dovesse applicarsi con effetto retroattivo alle violazioni commesse prima della legge di depenalizzazione.

La Decisione della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’ente previdenziale, confermando integralmente la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno stabilito che il termine di 90 giorni per la notifica degli estremi della violazione, previsto dall’art. 9 del D.Lgs. n. 8/2016, deve essere interpretato come un termine di decadenza, la cui inosservanza comporta l’estinzione del potere sanzionatorio dell’amministrazione.

Le Motivazioni della Decadenza delle Sanzioni Amministrative

La Corte ha basato la sua decisione su una solida interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata delle norme. Ecco i punti chiave del ragionamento:

1. Il Rinvio alla Legge 689/1981: Il D.Lgs. n. 8/2016, pur introducendo la depenalizzazione, richiama espressamente, attraverso l’art. 6, le disposizioni della Legge n. 689/1981, che costituisce il fondamento del sistema sanzionatorio amministrativo. L’art. 14 di tale legge stabilisce un termine di 90 giorni per la contestazione dell’illecito, termine che la giurisprudenza consolidata ha sempre interpretato come perentorio e a pena di decadenza.

2. Principi Costituzionali: La Corte ha sottolineato che un’interpretazione diversa violerebbe principi costituzionali fondamentali. La previsione di un limite temporale preciso per l’esercizio del potere sanzionatorio è un presupposto essenziale per garantire la certezza giuridica (art. 23 Cost.), il diritto di difesa del cittadino (art. 24 Cost.) e il principio di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.). Lasciare l’azione amministrativa senza un termine certo di decadenza, affidandola solo ai più lunghi termini di prescrizione, creerebbe uno stato di incertezza inaccettabile e pregiudicherebbe la possibilità di una difesa efficace.

3. L’Onere della Prova: Come conseguenza logica, la Corte ha ribadito un principio generale del diritto processuale: l’onere di provare il rispetto dei termini di decadenza grava su chi intende esercitare il diritto. Nel caso di specie, l’ente previdenziale non ha fornito alcuna prova di aver ricevuto gli atti dalla sede penale e di aver proceduto alla notifica entro i 90 giorni successivi. Questa mancanza di allegazione e prova è stata fatale per le sue pretese.

Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante baluardo a tutela dei diritti del cittadino. Stabilisce con chiarezza che la Pubblica Amministrazione, anche quando agisce in seguito a una depenalizzazione, non ha un potere sanzionatorio illimitato nel tempo. Il termine di 90 giorni per la contestazione è un termine di decadenza che deve essere rigorosamente rispettato. Per i cittadini e le imprese, ciò significa maggiore certezza e la possibilità di difendersi da pretese tardive, mentre per le amministrazioni rappresenta un monito a esercitare i propri poteri con tempestività ed efficienza, documentando accuratamente ogni passaggio procedurale.

Qual è il termine per notificare una sanzione amministrativa derivante da un illecito depenalizzato?
L’autorità amministrativa deve notificare gli estremi della violazione entro il termine di 90 giorni dalla ricezione degli atti trasmessi dall’autorità giudiziaria.

Questo termine di 90 giorni ha natura di decadenza?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che si tratta di un termine di decadenza. Il suo mancato rispetto comporta l’estinzione del potere sanzionatorio della Pubblica Amministrazione e, di conseguenza, della sanzione stessa.

A chi spetta l’onere di provare il rispetto del termine di 90 giorni?
L’onere della prova grava sull’amministrazione che intende irrogare la sanzione. È l’ente a dover dimostrare di aver notificato la violazione entro il termine di decadenza previsto dalla legge.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 8079 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 8079 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 27/03/2025

SENTENZA

sul ricorso 11467-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME, domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

Oggetto

Sanzioni amministrative decadenza

R.G.N. 11467/2023

COGNOME

Rep.

Ud. 10/12/2024

avverso la sentenza n. 89/2023 della CORTE D’APPELLO di TORINO, depositata il 21/03/2023 R.G.N. 616/2022; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/12/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Torino, in riforma della decisione di prime cure e in accoglimento del gravame incidentale svolto dall’attuale parte intimata, ha dichiarato estinta la sanzione amministrativa irrogata dall’INPS, in applicazione del regime decadenziale previsto dall’art. 14 della legge n.689 del 1981 in combinato disposto con gli artt. 6 e 9 del d.lgs. n.8 del 2016.

Decidendo sull’opposizione ad ordinanza ingiunzione con la quale l’INPS aveva ingiunto il pagamento di somme a titolo di sanzione amministrativa per il mancato versamento di ritenute previdenziali ed assistenziali con riferimento all’art. 2, comma 1-bis d.l. n.463 del 1983, convertito in l.n.638 del 1983, come sostituito dall’art.3, co.6 . d.lgs. n.8 del 2016 che aveva depenalizzato parzialmente la fattispecie dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali ed assistenziali operate dal datore di lavoro sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti, ha accolto l’eccepita decadenza per inosservanza del termine di 90 giorni per la contestazione (in data 18 aprile 2017), computato detto termine dalla data di entrata in vigore della norma di depenalizzazione (6 febbraio 2016).
La Corte di merito ha motivato l’applicabilità dell’art. 14 legge n.689 cit., e l’effetto decadenziale estintivo,

sperimentando due diversi profili interpretativi: il primo, secondo cui il vuoto normativo in ordine all’inosservanza del termine prescritto dall’art. 9 d.lgs. n.8 del 2016, di novanta giorni dalla ricezione degli atti penali entro il quale l’autorità ammi nistrativa è tenuta a notificare gli estremi della violazione, è agevolmente colmabile, a mente del rinvio dell’art. 6 d.lgs. n.8 cit., tramite il ricorso all’ultimo comma dell’art. 14 legge n.689 del 1981 conseguendo alla violazione l’estinzione dell’obb ligazione sanzionatoria; il secondo, in riferimento al doppio passaggio per la trasmissione degli atti dalla sede penale all’autorità amministrativa, prescritto dall’art. 9 del d.lgs. n.8 cit., con onere di allegazione di detto doppio passaggio a carico dell’INPS, con esito interpretativo, ove nulla fosse detto, come nella specie, della ricezione all’autorità amministrativa degli atti trasmessi dalla sede penale e, dunque, detta tempistica fosse inapplicabile, con piena applicabilità, mediante il rinvio d ell’art. 6, dell’art. 14 legge n. 689 cit., con particolare riferimento alla fattispecie decadenziale ivi prevista.
La sentenza è impugnata dall’INPS, con ricorso affidato ad un unico motivo, avverso il quale ha resistito, con controricorso, ulteriormente illustrato con memoria, NOME COGNOME.

Il Procuratore Generale ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo rigettarsi il ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di censura, l’INPS denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, e dell’art. 2, comma 1-bis, d.l. n. 463/1983 (conv. con l. n. 638/1983),

per avere la Corte di merito ritenuto maturata la decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio di cui all’art. 14, l. n. 689/1981, cit.: ad avviso dell’Istituto ricorrente, infatti, la vicenda per cui è causa andrebbe disciplinata esclusivamente sulla scorta degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, che -nel prevedere la depenalizzazione dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali, già qualificato come illecito penale dall’art. 2, comma 1 -bis, d.l. n. 463/1983, cit. -hanno bensì previsto, per le fattispecie verificatesi anteriormente alla sua entrata in vigore, la retroattività della sostituzione della sanzione amministrativa a quella penale e la conseguente restituzione degli atti all’autorità amministrativa affinché quest’ultima proceda a notificare al responsabile gli estremi della violazione, ma senza in alcun modo comminare la decadenza per il caso in cui l’amministrazione non vi provveda entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti.
Il motivo è infondato.

Va premesso che il d.lgs. n. 8/2016, nel prevedere, all’art. 8, comma 1, che ‘le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’, ha disciplinato, all’art. 9, le modalità con cui darvi concreta applicazione, stabilendo anzitutto che ‘l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi’ (comma 1), differenziando in secondo
luogo i soggetti a ciò tenuti a seconda che l’azione penale sia già stata o meno esercitata (commi 2 e 3) e disponendo, da ultimo, che ‘l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubbli ca entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’ (comma 4).

Ciò posto, va rilevato che l’art. 6, d.lgs. n. 8/2016, stabilisce in forma assolutamente generale che ‘nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689’; e se è indubitabile che la previsione valga anzitutto pro futuro, ossia per le violazioni commesse a far data dalla sua entrata in vigore, non è meno vero che tra le ‘sanzioni amministrativ e previste dal presente decreto’ debbono intendersi ricomprese anche quelle sanzioni che, a norma del successivo art. 8, ‘si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’: prova ne sia, ai fini ch e qui interessano, che l’art. 9, come s’è già visto, prevede che l’autorità amministrativa debba notificare ‘gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degl i atti’, vale a dire entro il medesimo termine previsto dall’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente interpretato come termine di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria (cfr., ex multis, Cass. n. 9456 del 2004 e, da ult., Cass. n. 4345 del 2024).
Si tratta, ad avviso del Collegio, di una soluzione costituzionalmente necessitata ove si consideri che, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, l. n. 689/1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti, la Corte costituzionale ha nondimeno precisato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità dev e necessariamente modellare anche ‘la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere’, in quanto ‘la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale’, e la sua individuazione in un momento ‘non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.’ (Corte cost. n. 151 del 2021).
In altri termini, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di

cui all’art. 97, ad imporre all’interprete di ritenere che il termine previsto all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, sia un termine di decadenza: diversamente opinando, infatti, l’ ‘esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica s oggettiva dell’incolpato’, resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art. 28, l. n. 689/1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi ‘inidoneo a garantire, di per sé solo, la ce rtezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione’ (così ancora Corte cost. n. 151 del 2021, cit.).
Chiarito, pertanto, che la norma di cui all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, deve leggersi alla stregua del precetto di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, affatto correttamente, nel caso di specie, i giudici territoriali hanno ritenuto maturata la decadenza di cui trattasi: per principio generale, infatti, l’onere della prova dell’osservanza dei termini previsti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (cfr., fra le tante, Cass. nn. 3796 del 1989, 10412 del 1997, 7093 del 2003) e l’INPS, onerato in tal senso, come si evince dalla sentenza impugnata non ha allegato se e quando gli atti, eventualmente trasmessi in sede penale, gli siano stati nuovamente inviati in sede amministrativa.
Il ricorso, pertanto, va rigettato.

La novità e complessità della questione trattata giustificano la compensazione delle spese del giudizio di legittimità, mentre, tenuto conto del rigetto del ricorso, va dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del r icorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10.12.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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