Decadenza sanzioni amministrative: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un ente previdenziale, confermando la decadenza del suo potere sanzionatorio. La vicenda riguarda sanzioni amministrative per omesso versamento di contributi, a seguito di depenalizzazione. La Corte ha stabilito che, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, il termine di 90 giorni per la contestazione decorre dall’entrata in vigore della legge di depenalizzazione, se l’ente possiede già le informazioni per procedere. Questa decisione rafforza i principi di certezza del diritto e tutela del diritto di difesa del cittadino.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decadenza Sanzioni Amministrative: La Cassazione Fissa il Termino Iniziale

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 7641/2025, ha fornito un chiarimento fondamentale in materia di decadenza sanzioni amministrative, specialmente nei casi di illeciti depenalizzati. La pronuncia stabilisce un principio di diritto cruciale per la tutela del cittadino di fronte all’inerzia della pubblica amministrazione e dell’autorità giudiziaria, definendo il momento esatto da cui far decorrere i termini per la notifica delle violazioni.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’opposizione di un titolare di ditta individuale contro due ordinanze-ingiunzioni emesse da un importante ente nazionale di previdenza sociale. Le sanzioni contestate riguardavano l’omesso versamento di ritenute previdenziali in un periodo compreso tra l’ottobre 2015 e il gennaio 2016. All’epoca dei fatti, tale omissione costituiva un reato.

Successivamente, con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016, l’illecito è stato depenalizzato, trasformandosi in una violazione amministrativa. Sia il tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno accolto l’opposizione del contribuente, dichiarando l’ente previdenziale decaduto dal potere sanzionatorio per aver superato il termine di 90 giorni previsto per la contestazione dell’illecito. L’ente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che tale termine non potesse decorrere in assenza della trasmissione degli atti del procedimento penale da parte dell’autorità giudiziaria.

La questione giuridica e la decadenza delle sanzioni amministrative

Il nodo centrale della controversia era stabilire il dies a quo, ovvero il giorno di partenza, del termine di 90 giorni per la notifica della violazione amministrativa. La legge (art. 9, D.Lgs. n. 8/2016) prevede che tale termine decorra dalla ricezione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria. Ma cosa succede se questa trasmissione non avviene mai? L’ente sanzionatore può agire senza limiti di tempo? La Corte di Cassazione è stata chiamata a bilanciare l’interesse pubblico alla riscossione delle sanzioni con i principi costituzionali di certezza del diritto e di tutela della difesa del cittadino.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’ente previdenziale, ritenendo infondate le sue argomentazioni. I giudici hanno chiarito che il termine di 90 giorni previsto dalla legge ha natura di termine di decadenza, la cui inosservanza comporta l’estinzione del potere sanzionatorio.

Il ragionamento della Corte si basa sui seguenti punti cardine:

1. Principi Costituzionali: La previsione di un termine preciso per l’irrogazione della sanzione è un presupposto essenziale per garantire la certezza giuridica e il diritto di difesa del cittadino (artt. 23, 24 e 97 della Costituzione). Lasciare l’amministrazione libera di agire senza vincoli temporali creerebbe uno stato di incertezza intollerabile.
2. Inerzia della Pubblica Autorità: L’inerzia dell’autorità giudiziaria, che non ha provveduto alla trasmissione degli atti, non può in alcun modo ricadere negativamente sull’incolpato. Una conclusione contraria sarebbe in palese contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.
3. Applicazione del Nuovo Termine: Richiamando un precedente delle Sezioni Unite (n. 15352/2015), la Corte ha applicato il principio secondo cui, quando una nuova legge introduce un termine di decadenza più breve, questo si applica anche alle situazioni pendenti, decorrendo dalla data di entrata in vigore della nuova legge.
4. Possibilità di Agire Motu Proprio: Nel caso specifico, i giudici di merito avevano accertato che l’ente previdenziale era già in possesso di tutti i dati necessari per contestare la violazione, poiché emersi da una ‘verifica dei propri archivi’. Pertanto, a seguito della depenalizzazione, l’ente avrebbe potuto e dovuto agire motu proprio, senza attendere la trasmissione degli atti.

Di conseguenza, il dies a quo del termine di decadenza è stato correttamente identificato dai giudici di merito nella data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016 (6 febbraio 2016).

Le conclusioni

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, enunciando un principio di diritto di notevole importanza pratica. Ha stabilito che il termine di 90 giorni per notificare la violazione amministrativa per omessi contributi, introdotta dal D.Lgs. 8/2016, è fissato a pena di decadenza. In caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, tale termine decorre dal momento di entrata in vigore del decreto stesso, a condizione che l’ente sanzionatore disponga già delle informazioni necessarie per l’accertamento. Questa sentenza consolida la tutela del cittadino contro i ritardi e le inefficienze della burocrazia, affermando che il diritto a una definizione tempestiva della propria posizione giuridica non può essere sacrificato sull’altare dell’inerzia amministrativa.

Quando inizia a decorrere il termine di 90 giorni per la notifica di una sanzione amministrativa se l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti dopo una depenalizzazione?
Il termine decorre dalla data di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, qualora l’ente sanzionatore sia già in possesso di tutti gli elementi necessari per contestare la violazione e non necessiti di alcuna attività istruttoria ulteriore.

L’inerzia della magistratura nel trasmettere gli atti a un ente previdenziale può danneggiare il cittadino?
No, la Corte ha stabilito che l’inerzia dell’autorità giudiziaria non può avere conseguenze negative per l’incolpato, privandolo del suo diritto a una tempestiva definizione della sua posizione giuridica di fronte al potere sanzionatorio della pubblica amministrazione.

Il termine di 90 giorni previsto dal D.Lgs. n. 8/2016 è un termine di decadenza?
Sì, la Corte di Cassazione conferma che si tratta di un termine di decadenza, il cui mancato rispetto comporta l’estinzione del potere sanzionatorio dell’amministrazione e, di conseguenza, l’illegittimità della sanzione eventualmente irrogata tardivamente.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 7641 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 7641 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/03/2025

SENTENZA

sul ricorso 24055-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME in qualità di titolare della ditta individuale NOME, domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME

Oggetto

Sanzioni amministrative, decadenza

R.G.N. 24055/2023

COGNOME

Rep.

Ud. 10/12/2024

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 400/2023 della CORTE D’APPELLO di TORINO, depositata il 28/09/2023 R.G.N. 130/2023; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/12/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME

udito l’avvocato NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con sentenza depositata il 28.9.2023, la Corte d’appello di Torino ha confermato la pronuncia di primo grado che aveva accolto l’opposizione proposta da NOME COGNOME avverso due ordinanzeingiunzione con cui l’INPS gli aveva irrogato le sanzioni amministrative per mancato versamento delle ritenute previdenziali in vari periodi tra l’ottobre 2015 e il gennaio 2016. La Corte, richiamando propri precedenti resi in fattispecie analoghe, ha ritenuto maturata la decadenza dalla potestà sanzionatoria per decorso del termine di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, assumendo la data di entrata in vigore del d.lgs. n 8/ 2016, che, all’art. 3, comma 6, aveva parzialmente depenalizzato l’illecito in questione, come dies a quo del termine di novanta giorni per la contestazione dell’illecito; inoltre, ha reputato irrilevante che non risultasse al fine alcun provvedimento di t rasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria all’ente previdenziale, ritenendo per contro che ciò valesse semplicemente ad escludere il diverso dies a quo previsto dall’art. 9, d.lgs. n. 8/2016, cit. –
Avverso tali statuizioni ha proposto ricorso per cassazione l’INPS, deducendo un motivo di censura. NOME COGNOME

ha resistito con controricorso. Il Pubblico ministero ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di censura, l’INPS denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, e dell’art. 2, comma 1 -bis , d.l. n. 463/1983 (conv. con l. n. 638/1983), per avere la Corte di merito ritenuto maturata la decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio di cui all’art. 14, l. n. 689/1981, cit.: ad avviso dell’Istituto ricorrente, infatti, la vicenda per cui è c ausa andrebbe disciplinata esclusivamente sulla scorta degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, che -nel prevedere la depenalizzazione dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali, già qualificato come illecito penale dall’art. 2, comma 1bis , d.l. n. 463/1983, cit. -hanno bensì previsto, per le fattispecie verificatesi anteriormente alla sua entrata in vigore, la retroattività della sostituzione della sanzione amministrativa a quella penale e la conseguente restituzione degli atti all’autorità amministrativa affinché quest’ultima proceda a notificare al responsabile gli estremi della violazione, ma senza in alcun modo comminare la decadenza per il caso in cui l’amministrazione non vi provveda entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti.
Il motivo è infondato.

Va premesso che il d.lgs. n. 8/2016, nel prevedere, all’art. 8, comma 1, che ‘le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’, ha disciplinato, all’art. 9, le modalità con cui darvi concreta applicazione, stabilendo anzitutto che ‘l’autorità giudiziaria, entro novanta

giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi’ (comma 1), differenziando in secondo lu ogo i soggetti a ciò tenuti a seconda che l’azione penale sia già stata o meno esercitata (commi 2 e 3) e disponendo, da ultimo, che ‘l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’ (comma 4).
Ciò posto, va rilevato che l’art. 6, d.lgs. n. 8/2016, stabilisce in forma assolutamente generale che ‘nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689’; e se è indubitabile che la previsione valga anzitutto pro futuro , ossia per le violazioni commesse a far data dalla sua entrata in vigore, non è meno vero che tra le ‘sanzioni amministrative previste dal presente decreto’ debbono intendersi ricomprese anche quelle sanzioni che, a norma del successivo art. 8, ‘si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’: prova ne sia, ai fini ch e qui interessano, che l’art. 9, come s’è già visto, prevede che l’autorità amministrativa debba notificare ‘gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’, vale a dire entro il medesimo termine previsto dall’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente interpretato come termine di decadenza
dall’esercizio della potestà sanzionatoria (cfr. ex multis Cass. n. 9456 del 2004 e, da ult., Cass. n. 4345 del 2024).

Si tratta, ad avviso del Collegio, di una soluzione costituzionalmente necessitata ove si consideri che, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, l. n. 689/1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti, la Corte costituzionale ha nondimeno precisato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità deve necessariamente modellare anche ‘la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere’, in quanto ‘la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale’, e la sua individuazione in un momento ‘non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.’ (Corte cost. n. 151 del 2021).
In altri termini, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97, ad

imporre all’interprete di ritenere che il termine previsto all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, sia un termine di decadenza: diversamente opinando, infatti, l”esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato’, resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art. 28, l. n. 689/1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi ‘inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica dell a posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione’ (così ancora Corte cost. n. 151 del 2021, cit.).
Chiarito, pertanto, che la norma di cui all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, deve leggersi alla stregua del precetto di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, e ricordato che, per principio generale, l’onere della prova dell’osservanza dei termini pr evisti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (cfr., fra le tante, Cass. nn. 3796 del 1989, 10412 del 1997, 7093 del 2003), la peculiarità del caso di specie è data dal fatto che nessuna trasmissione degli atti è stata effettuata dall’autorità giudiziaria all’INPS, di talché non appare possibile né riferirsi al dies a quo previsto dall’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, né a fortiori quello di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, dal momento che all’epoca dell’accertamento il fatto era previsto dalla legge come reato. D’altra parte, deve logicamente escludersi che l’inerzia dell’autorità giudiziaria nella trasmissione degli atti all’INPS
possa ridondare a danno dell’incolpato, privandolo del diritto alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione: una simile conclusione si porrebbe infatti diametralmente in contrasto con le esigenze di certezza del diritto e di tutela del diritto di difesa e del buon andamento dell’amministrazione puntualmente evidenziate da Corte cost. n. 151 del 2021, cit., e sarebbe dunque sospettabile di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 23, 24 e 97 Cost.-
Reputa il Collegio che alla questione possa darsi risposta negli stessi termini elaborati dalle Sezioni Unite di questa Corte in relazione all’incidenza di una legge sopravvenuta che introduca ex novo un termine di decadenza riferibile ad una situazione giuridica ancora pendente (Cass. S.U. n. 15352 del 2015): fermo restando, infatti, che la previsione di un termine di decadenza da parte del legislatore non può avere effetto retroattivo, non potendo lo gicamente configurarsi un’ipotesi di estinzione del diritto per mancato esercizio da parte del titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto debba essere esercitato, il necessario bilanciamento tra le esigenze di garantire, da una parte, il conseguimento delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del termine decadenziale per l’esercizio della potestà sanzionatoria e di tutelare, dall’altra parte, l’interesse della parte pubblica a non vedersi addebitare un’inerzia ad essa non imputabile può essere assicurato dalla regola di valore generale dell’art. 252 att. c.c., secondo cui quando per l’esercizio di un diritto il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente e alle
prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.

Alla stregua delle anzidette considerazioni, affatto correttamente i giudici territoriali hanno ritenuto nel caso di specie che, una volta accertato che l’autorità giudiziaria non aveva trasmesso all’INPS gli atti relativi al procedimento penale illo tempore promosso nei confronti dell’odierno controricorrente, la decorrenza del termine entro cui effettuare la contestazione dell’addebito andasse collocata al momento di entrata in vigore del d. lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ossia quando, intervenuta la depenali zzazione, l’INPS comunque avrebbe potuto motu proprio dar corso al procedimento sanzionatorio mediante notifica della violazione. Sicché, considerato che i giudici territoriali hanno altresì accertato che ‘negli stessi atti di accertamento della violazione è lo stesso Istituto a dare atto che le violazioni s ono emerse ‘da una verifica dei nostri archivi’ , il che dimostra che tutti i dati erano già in possesso dell’Istituto e che l’accertamento delle violazioni non ha richiesto alcuna attività istruttori a’ (così la sentenza impugnata, pagg. 6-7), deve concludersi che la sentenza gravata resiste alle censure mossele.
Il ricorso, pertanto, va rigettato con l’enunciazione del seguente principio di diritto: ‘il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti dall’autorità giudiziaria, entro il quale, a norma dell’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, l’INPS deve notific are al responsabile la violazione amministrativa concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali, parzialmente depenalizzata ai sensi dell’art. 3, comma 6, del medesimo decreto legislativo, è fissato a pena di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria e, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, decorre dal momento
di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ove dal vaglio di merito risulti che, in concreto, l’accertamento delle violazioni non ha richiesto da parte dell’INPS alcuna attività istruttoria’.

La novità e complessità della questione trattata giustificano la compensazione delle spese del giudizio di legittimità, mentre, tenuto conto del rigetto del ricorso, va dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10.12.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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