Decadenza sanzione amministrativa: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha stabilito il principio sulla decadenza della sanzione amministrativa per omessi versamenti di ritenute previdenziali. In caso di depenalizzazione dell’illecito, se l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti all’ente impositore, il termine di 90 giorni per la notifica della violazione decorre dalla data di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, qualora l’ente fosse già in possesso dei dati per l’accertamento. La Corte ha rigettato il ricorso dell’ente, confermando l’estinzione dell’obbligazione per decorso del termine.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decadenza sanzione amministrativa: la Cassazione chiarisce il termine in caso di inerzia del giudice

Una recente sentenza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, affronta una questione di notevole importanza pratica: la decadenza della sanzione amministrativa in caso di omesso versamento di ritenute previdenziali, soprattutto quando l’illecito viene depenalizzato e l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti all’ente previdenziale. La decisione stabilisce un principio fondamentale a tutela della certezza del diritto e del diritto di difesa del cittadino, impedendo che quest’ultimo resti in una condizione di incertezza a tempo indeterminato.

I Fatti del Caso: Depenalizzazione e Inerzia Giudiziaria

Il caso trae origine da un ricorso presentato da un ente previdenziale contro la decisione della Corte d’Appello che aveva dichiarato estinta l’obbligazione di pagamento di alcune sanzioni per omesso versamento di ritenute. L’illecito, in origine di natura penale, era stato successivamente depenalizzato dal D.Lgs. n. 8/2016. Tale decreto prevedeva che l’autorità giudiziaria trasmettesse gli atti dei procedimenti penali all’ente amministrativo competente entro 90 giorni. A sua volta, l’ente avrebbe avuto 90 giorni dalla ricezione degli atti per notificare la violazione al responsabile.

Il problema sorgeva dal fatto che, nel caso di specie, l’autorità giudiziaria non aveva mai effettuato la trasmissione degli atti. L’ente previdenziale sosteneva, quindi, che il termine perentorio di 90 giorni per la notifica non fosse mai iniziato a decorrere. Di contro, il datore di lavoro sosteneva che l’inerzia della pubblica amministrazione non potesse tradursi in un danno per il cittadino.

La Decisione della Corte e la Decadenza della Sanzione Amministrativa

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’ente previdenziale, confermando la sentenza di secondo grado. I giudici hanno stabilito che il termine di 90 giorni, previsto a pena di decadenza per l’esercizio del potere sanzionatorio, non può essere sospeso a tempo indeterminato a causa dell’inerzia di un’altra branca dell’amministrazione.

La Corte ha individuato il dies a quo, ovvero il giorno di inizio del termine, nella data di entrata in vigore del decreto di depenalizzazione (6 febbraio 2016). La logica di questa decisione risiede nel fatto che l’ente previdenziale, come emerso dagli atti, era già in possesso di tutte le informazioni necessarie per contestare la violazione, poiché i dati erano presenti nei propri archivi. Pertanto, non era necessario attendere la trasmissione formale degli atti da parte del tribunale per avviare il procedimento sanzionatorio.

Le Motivazioni: Tutela della Certezza del Diritto e del Diritto di Difesa

La Corte fonda la sua decisione su principi costituzionali di primaria importanza. In primo luogo, il principio di legalità e di certezza del diritto (art. 23 Cost.), che impone la previsione di limiti temporali precisi per l’esercizio del potere sanzionatorio. Lasciare un cittadino esposto a tempo indeterminato a una possibile sanzione viola questa esigenza fondamentale.

In secondo luogo, viene tutelato il diritto di difesa (art. 24 Cost.) e il principio di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.). Un’azione sanzionatoria tempestiva consente all’interessato di difendersi efficacemente, quando i fatti sono ancora recenti. L’inerzia della P.A. non può ripercuotersi negativamente sul privato, privandolo del suo diritto a una definizione celere della propria posizione giuridica.

I giudici hanno applicato un principio già affermato dalle Sezioni Unite, secondo cui l’introduzione di un nuovo termine di decadenza più breve si applica anche alle situazioni pendenti, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della nuova legge. Di conseguenza, l’ente previdenziale avrebbe dovuto agire entro 90 giorni dal 6 febbraio 2016, cosa che non è avvenuta, determinando così la decadenza del suo potere sanzionatorio.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La sentenza stabilisce un importante principio di diritto: l’inerzia di un’autorità pubblica (in questo caso, quella giudiziaria) non può paralizzare i termini di decadenza previsti a tutela del cittadino, soprattutto quando un’altra autorità (l’ente sanzionatorio) dispone già di tutti gli elementi per agire. Il termine di 90 giorni per la notifica della violazione amministrativa, in casi di depenalizzazione e mancata trasmissione degli atti, decorre dall’entrata in vigore della legge di depenalizzazione. Questa decisione rafforza la posizione del cittadino di fronte alla Pubblica Amministrazione, garantendo che i procedimenti sanzionatori si concludano entro tempi certi e ragionevoli, in linea con i principi costituzionali.

Quando inizia a decorrere il termine di 90 giorni per l’ente previdenziale per contestare un illecito depenalizzato se l’autorità giudiziaria non trasmette gli atti?
Secondo la sentenza, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, il termine di 90 giorni decorre dal momento di entrata in vigore della legge di depenalizzazione, a condizione che l’ente previdenziale disponga già, dai propri archivi, delle informazioni necessarie per accertare la violazione.

L’inerzia dell’autorità giudiziaria nel trasmettere gli atti può danneggiare il cittadino, lasciandolo in uno stato di incertezza a tempo indeterminato?
No. La Corte ha stabilito che l’inerzia dell’autorità giudiziaria non può ridondare a danno del cittadino. Sarebbe contrario ai principi di certezza del diritto e di tutela del diritto di difesa lasciare una persona in una condizione di incertezza indefinita riguardo alla propria situazione giuridica.

Il termine di 90 giorni per la notifica della violazione amministrativa da parte dell’ente previdenziale è un termine di decadenza?
Sì, la Corte ha confermato che il termine di novanta giorni previsto dalla normativa è fissato a pena di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria. Il suo mancato rispetto comporta l’estinzione del diritto dell’ente di irrogare la sanzione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 9023 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 9023 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/04/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 11624/2024 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in PEC DEL DIFENSORE DOMICILIO DIGITALE, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO TORINO n. 448/2023 depositata il 10/11/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La corte d’appello di Torino, nella sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato estinta l’obbligazione di pagamento delle somme indicate nelle ordinanze ingiunzione opposte di cui in atti, irrogate per omesso versamento di ritenute previdenziali.

La Corte, richiamando propri precedenti resi in fattispecie analoghe, ha ritenuto maturata la decadenza dalla potestà sanzionatoria per decorso del termine di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, assumendo la data di entrata in vigore del d.lgs. n 8/2016, che, all’art. 3, comma 6, aveva parzialmente depenalizzato l’illecito in questione, come dies a quo del termine di novanta giorni per la contestazione dell’illecito; inoltre, ha reputato irrilevante che non risultasse al fine alcun provvedimento di trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria all’ente previdenziale, ritenendo per contro che ciò valesse semplicemente ad escludere il diverso dies a quo previsto dall’art. 9, d.lgs. n. 8/2016, cit. –
Avverso tale sentenza ricorre l’Inps per un motivo, cui resiste con controricorso il datore di lavoro. Le parti hanno presentato memorie.

Il procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di censura, l’INPS denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, e dell’art. 2, comma 1 -bis, d.l. n. 463/1983 (conv. con l. n. 638/1983), per avere la Corte di merito ritenuto maturata la decadenza dall’esercizio del potere sanzionatorio di cui all’art. 14, l. n. 689/1981, cit.: ad avviso dell’Istituto ricorrente, infatti, la vicenda per cui è causa andrebbe disciplinata esclusivamente sulla scorta degli artt. 8, comma 1, e 9, d.lgs. n. 8/2016, che -nel prevedere la depenalizzazione dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali, già qualificato come illecito penale dall’art. 2, comma 1 -bis, d.l. n. 463/1983, cit. -hanno bensì previsto, per le fattispecie verificatesi anteriormente alla sua entrata in vigore, la retroattività della sostituzione della sanzione amministrativa a quella penale e la conseguente restituzione degli atti all’autorità amministrativa affinché quest’ultima proceda a notificare al responsabile gli estremi della violazione, ma senza in alcun modo comminare la decadenza per il caso in cui l’amministrazione non vi provveda entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti.
Il motivo è infondato.

Va premesso che il d.lgs. n. 8/2016, nel prevedere, all’art. 8, comma 1, che ‘le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’, ha disciplinato, all’art. 9, le modalità con cui darvi concreta applicazione, stabilendo anzitutto che ‘l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi’ (comma 1), differenziando in secondo luogo i soggetti a ciò tenuti a seconda che l’azione penale sia già stata o meno esercitata (commi 2 e 3) e
disponendo, da ultimo, che ‘l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’ (comma 4).

Ciò posto, va rilevato che l’art. 6, d.lgs. n. 8/2016, stabilisce in forma assolutamente generale che ‘nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689’; e se è indubitabile che la previsione valga anzitutto pro futuro, ossia per le violazioni commesse a far data dalla sua entrata in vigore, non è meno vero che tra le ‘sanzioni amministrative previste dal presente decreto’ debbono intendersi ricomprese anche quelle sanzioni che, a norma del successivo art. 8, ‘si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso’: prova ne sia, ai fini che qui interessano, che l’art. 9, come s’è già visto, prevede che l’autorità amministrativa debba notificare’gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti’, vale a dire entro il medesimo termine previsto dall’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente interpretato come termine di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria (cfr. ex multisCass. n. 9456 del 2004 e, da ult., Cass. n. 4345 del 2024).
Si tratta, ad avviso del Collegio, di una soluzione costituzionalmente necessitata ove si consideri che, nel dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, l. n. 689/1981, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti, la Corte costituzionale ha nondimeno precisato che,in materia

di sanzioni amministrative, il principio di legalità deve necessariamente modellare anche ‘la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere’, in quanto ‘la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale’, e la sua individuazione in un momento ‘non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.’ (Corte cost. n. 151 del 2021).
In altri termini, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97, ad imporre all’interprete di ritenere che il termine previsto all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, sia un termine di decadenza: diversamente opinando, infatti, l”esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato’, resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art. 28, l. n. 689/1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi ‘inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della
posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione’ (così ancora Corte cost. n. 151 del 2021, cit.).

Chiarito, pertanto, che la norma di cui all’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, deve leggersi alla stregua del precetto di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, e ricordato che, per principio generale, l’onere della prova dell’osservanza dei termini previsti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (cfr., fra le tante, Cass. nn. 3796 del 1989, 10412 del 1997, 7093 del 2003),la peculiarità del caso di specie è data dal fatto che nessuna trasmissione degli atti è stata effettuata dall’autorità giudiziaria all’INPS, di talché non appare possibile né riferirsi al dies a quo previsto dall’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, né a fortiori quello di cui all’art. 14, comma 2°, l. n. 689/1981, dal momento che all’epoca dell’accertamento il fatto era previsto dalla legge come reato.
D’altra parte, deve logicamente escludersi che l’inerzia dell’autorità giudiziaria nella trasmissione degli atti all’INPS possa ridondare a danno dell’incolpato, privandolo del diritto alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione: una simile conclusione si porrebbe infatti diametralmente in contrasto con le esigenze di certezza del diritto e di tutela del diritto di difesa e del buon andamento dell’amministrazione puntualmente evidenziate da Corte cost. n. 151 del 2021, cit., e sarebbe dunque sospettabile di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 23, 24 e 97 Cost.-
Reputa il Collegio che alla questione possa darsi risposta negli stessi termini elaborati dalle Sezioni Unite di questa Corte in relazione all’incidenza di una legge sopravvenuta che introduca ex novo un termine di decadenza riferibile ad una situazione giuridica

ancora pendente (Cass. S.U. n. 15352 del 2015): fermo restando, infatti, che la previsione di un termine di decadenza da parte del legislatore non può avere effetto retroattivo, non potendo logicamente configurarsi un’ipotesi di estinzione del diritto per mancato esercizio da parte del titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto debba essere esercitato, il necessario bilanciamento tra le esigenze di garantire, da una parte, il conseguimento delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del termine decadenziale per l’esercizio della potestà sanzionatoria e di tutelare, dall’altra parte, l’interesse della parte pubblica a non vedersi addebitare un’inerzia ad essa non imputabile può essere assicurato dalla regola di valore generale dell’art. 252 att. c.c., secondo cui quando per l’esercizio di un diritto il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente e alle prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.
Alla stregua delle anzidette considerazioni, affatto correttamente i giudici territoriali hanno ritenuto nel caso di specie che, una volta accertato che l’autorità giudiziaria non aveva trasmesso all’INPS gli atti relativi al procedimento penale illo tempore promosso nei confronti dell’odierno controricorrente, la decorrenza del termine entro cui effettuare la contestazione dell’addebito andasse collocata al momento di entrata in vigore del d. lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ossia quando, intervenuta la depenalizzazione, l’INPS comunque avrebbe potuto motu proprio dar corso al procedimento sanzionatorio mediante notifica della violazione. Sicché, considerato che i giudici territoriali hanno altresì accertato che ‘negli stessi atti di accertamento della violazione è lo stesso Istituto a dare atto che le violazioni sono emerse ‘da una verifica dei nostri archivi’ , il che dimostra che tutti i dati erano già in
possesso dell’Istituto e che l’accertamento delle violazioni non ha richiesto alcuna attività istruttoria’ (così la sentenza impugnata, pagg. 6-7), deve concludersi che la sentenza gravata resiste alle censure mossele.

Il ricorso, pertanto, va rigettato con l’enunciazione del seguente principio di diritto: ‘il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti dall’autorità giudiziaria, entro il quale, a norma dell’art. 9, comma 4, d.lgs. n. 8/2016, l’INPS deve notificare al responsabile la violazione amministrativa concernente il mancato versamento delle ritenute previdenziali, parzialmente depenalizzata ai sensi dell’art. 3, comma 6, del medesimo decreto legislativo, è fissato a pena di decadenza dall’esercizio della potestà sanzionatoria e, in caso di mancata trasmissione degli atti da parte dell’autorità giudiziaria, decorre dal momento di entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016 (6.2.2016), ove dal vaglio di merito risulti che, in concreto, l’accertamento delle violazioni non ha richiesto da parte dell’INPS alcuna attività istruttoria’.
La novità e complessità della questione trattata giustificano la compensazione delle spese del giudizio di legittimità, mentre, tenuto conto del rigetto del ricorso, va dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10.12.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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