Decadenza domanda amministrativa: Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione ha stabilito il principio di decadenza della domanda amministrativa in ambito previdenziale. Un lavoratore ha perso il diritto alla rivalutazione contributiva per amianto perché ha agito in giudizio troppo tardi rispetto alla prima istanza del 1996, rendendo inutile la seconda domanda presentata nel 2006 e confermando che i termini non possono essere ‘riavviati’.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decadenza domanda amministrativa: la Cassazione ribadisce i limiti

Con l’ordinanza in esame, la Corte di Cassazione si è pronunciata su un tema cruciale in materia previdenziale: la decadenza della domanda amministrativa. Il caso riguarda un lavoratore marittimo che, dopo aver presentato una prima istanza per la rivalutazione contributiva da esposizione ad amianto nel 1996, ne ha riproposta una identica dieci anni dopo, nel 2006. La Suprema Corte ha chiarito che la riproposizione di una domanda non può ‘resuscitare’ un diritto ormai estinto per il mancato rispetto dei termini perentori per l’azione giudiziaria.

I Fatti del Caso

Un lavoratore marittimo, esposto per oltre vent’anni all’amianto a bordo di diverse motonavi, presentava una prima domanda amministrativa all’ente previdenziale in data 19 dicembre 1996 per ottenere la rivalutazione dei contributi. A tale istanza non seguiva alcun provvedimento. Successivamente, in data 20 luglio 2006, il lavoratore presentava una seconda domanda per lo stesso beneficio. Infine, avviava l’azione giudiziaria il 16 luglio 2009.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello accoglievano la richiesta del lavoratore, ritenendo che i termini per l’azione giudiziaria dovessero decorrere dalla seconda domanda del 2006. L’ente previdenziale, tuttavia, proponeva ricorso in Cassazione, sostenendo che l’azione fosse tardiva e quindi inammissibile, poiché il termine triennale di decadenza era già maturato in relazione alla prima istanza del 1996.

La questione sulla decadenza della domanda amministrativa

Il punto centrale della controversia è l’interpretazione dell’art. 47 del D.P.R. n. 639/1970, che stabilisce un termine di decadenza per l’esercizio dell’azione giudiziaria in materia di prestazioni previdenziali. La norma mira a garantire la certezza dei rapporti giuridici e la stabilità dei bilanci pubblici.

L’ente previdenziale ha sostenuto che il termine triennale per agire in giudizio doveva essere calcolato a partire dalla prima domanda del 1996. Trascorsi i giorni previsti per la conclusione del procedimento amministrativo, il termine sarebbe scaduto il 15 ottobre 2000. La successiva domanda del 2006 non avrebbe potuto interrompere o far ripartire un termine già spirato, configurandosi come un tentativo inammissibile di ‘rimessione in termini’.

Il Principio di Ordine Pubblico

La Cassazione ha ricordato che la decadenza in materia previdenziale è una questione di ‘ordine pubblico’. Questo significa che non è nella disponibilità delle parti e può essere rilevata d’ufficio dal giudice in ogni stato e grado del processo, con il solo limite del giudicato. La sua funzione è proteggere l’interesse collettivo alla definitività delle determinazioni di spesa che gravano sui bilanci pubblici. Permettere la riproposizione di una domanda a distanza di anni minerebbe questa certezza, creando una dilatazione indefinita dei termini.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’ente previdenziale, cassando la sentenza d’appello e dichiarando inammissibile la domanda originaria del lavoratore. I giudici hanno affermato che la tempestività dell’azione giudiziaria deve essere valutata con esclusivo riferimento alla prima domanda amministrativa.

Il ragionamento della Corte si fonda sui seguenti punti chiave:
1. Unicità della domanda: Le due istanze presentate dal lavoratore, avendo lo stesso oggetto (maggiorazione contributiva per amianto) e riferendosi agli stessi periodi, costituiscono un’unica pretesa. La seconda è una mera riproposizione della prima.
2. Decorrenza del termine: Il termine di decadenza triennale ha iniziato a decorrere dalla prima domanda del 1996. Calcolando i 300 giorni previsti per la fase amministrativa, il lavoratore avrebbe dovuto agire in giudizio entro il 15 ottobre 2000.
3. Irrilevanza della seconda domanda: La presentazione di una nuova domanda amministrativa nel 2006 è del tutto irrilevante. Non può né interrompere un termine già scaduto, né farne decorrere uno nuovo. Consentirlo significherebbe frustrare la funzione stessa della decadenza, permettendo un arbitrario prolungamento dei tempi a discrezione del richiedente.
4. Nessuna interruzione: La Corte ha precisato che nemmeno la domanda presentata a un altro ente (nel caso di specie, all’istituto per l’assicurazione contro gli infortuni) poteva interrompere la decadenza, poiché l’azione giudiziaria va proposta contro l’ente dal quale si pretende la prestazione.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale del diritto previdenziale: una volta presentata una domanda amministrativa, il cittadino ha un tempo definito e perentorio per agire in giudizio. La scadenza di tale termine comporta la perdita definitiva del diritto di adire il giudice per quella specifica pretesa. La riproposizione di una domanda identica non sana la decadenza già maturata. La decisione sottolinea l’importanza di agire tempestivamente per tutelare i propri diritti, poiché l’istituto della decadenza, posto a presidio della certezza del diritto e della stabilità finanziaria pubblica, non ammette deroghe o ‘seconde possibilità’.

È possibile presentare una nuova domanda amministrativa per lo stesso diritto se la prima non ha ricevuto risposta ed è decorso il termine per agire in giudizio?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la riproposizione della medesima domanda non può far rivivere un diritto già estinto per decadenza. Il termine per l’azione giudiziaria decorre dalla prima domanda e, una volta scaduto, la pretesa è inammissibile.

La decadenza in materia previdenziale può essere rilevata d’ufficio dal giudice?
Sì. La decadenza sostanziale in questo ambito è considerata di ‘ordine pubblico’ per la sua funzione di tutela dei bilanci pubblici. Pertanto, può essere rilevata dal giudice in ogni stato e grado del procedimento, anche se non eccepita dalle parti, con il solo limite del giudicato.

La presentazione di una domanda a un ente diverso (es. l’istituto per l’assicurazione contro gli infortuni) interrompe il termine di decadenza per una prestazione richiesta a un altro ente (es. l’ente previdenziale)?
No. La Corte ha chiarito che la decadenza relativa all’esperimento dell’azione giudiziaria può essere impedita solo dalla proposizione della domanda giudiziale contro l’ente da cui si pretende la prestazione, non da una domanda amministrativa rivolta a un ente diverso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32791 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 32791 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso 36779-2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 3365/2019 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 04/06/2019 R.G.N. 253/2015;

Oggetto

R.G.N. 36779/2019

COGNOME

Rep.

Ud. 26/09/2024

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/09/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

1.L’istituto previdenziale impugna la sentenza della Corte d’appello di Napoli che, confermando la pronuncia di primo grado, ha dichiarato il diritto di NOME, lavoratore marittimo iscritto alla seconda categoria della Gente di mare, alla rivalutazione contributiva per esposizione ad amianto ai sensi dell’art. 13 co . 8 L.257/92, per l’attività svolta con mansioni di cambusiere e garzone di camera a bordo di numerose motonavi di diverse società armatrici, e precisamente per il periodo contributivo tra il 18/7/1970 ed il 1/9/1994.
L’impugnata sentenza, premesso che il richiedente aveva presentato domanda all’INPS dapprima in data 19/12/1996 e di seguito in data 20/7/2006, senza riceverne alcun esito, e di aver fatto richiesta all’INAIL il 7/3/2005 per conseguire la prescritta att estazione di esposizione all’amianto, nonché respinte le eccezioni di inammissibilità dell’atto appello per incompletezza compilativa del documento, di decadenza per la presentazione della domanda ad INAIL prima della scadenza del 15/6/05 – data ultima prevista dal DM 27/10/2004 sulle modalità di attuazione dell’art. 47 D.L. 269/06 conv. con mod. in L. 326/2003 per i lavoratori che abbiano svolto attività con esposizione all’amianto entro il 20/10/2003-, di improcedibilità della domanda giudiziale per essere stato proposto il ricorso giudiziale il 16/7/2009 entro il triennio dalla domanda amministrativa, di nullità del ricorso per lamentata genericità contenutistica, e di prescrizione quinquennale decorrente dalla consapevolezza della propria esposizione coi ncidente almeno con la domanda all’INAIL, ha rigettato nel merito l’appello dell’ente previdenziale ritenendo
dimostrata su base documentale, testimoniale, e tecnica l’esposizione qualificata ed ininterrotta per un periodo di oltre 22 anni nello svolgimento delle proprie mansioni a bordo di motonavi ed in presenza di concentrazione di fibre di amianto in misura superiore al consentito.

3. Con l’unico motivo di ricorso, l’INPS denuncia la violazione dell’art. 47 DPR n.639/1970 in tema di decadenza, non eccepita in fase di appello ma rilevabile anche d’ufficio (a mente d i sent. Sezioni Unite n.26019/2008, 12720/2009, 12718/2009, e di altre pronunce della Sezione Lavoro n.13530/15, 3370/11, 27674/05, 12508/00, 2743/96), di cui la Corte territoriale aveva affermato l’insussistenza atteso che alla domanda all’INPS del 20/7/2006 aveva fatto seguito il deposito del ricorso introduttivo di giudizio in data 16/7/2009; ed invero, poiché la parte privata aveva presentato in data 19/12/1996 altra domanda amministrativa volta al riconoscimento del diritto alla rivalutazione contributiva, a questa prima domanda si sarebbe dovuta ancorare la decorrenza del termine triennale di decadenza giacché la sua riproposizione vanificherebbe la tutela della certezza delle determinazioni concernenti l’erogazione delle spese gravanti sui bilanci, e determinerebbe il venir meno degli effetti decadenziali già verificatisi sulla prima domanda (richiama ord. n. 24751/18, 21039/18, 23184/17, 22992/17). Insomma, la tempestività dell’azione giudiziale andrebbe valutata con riferimento alla prima domanda e non alla seconda, e nel caso specifico, computato il termine di 300 giorni per l’ eventuale espletamento della fase procedimentale amministrativa, la decadenza sarebbe maturata alla data del 15/10/2000. Conclude quindi per l’inammissibilità dell’originaria domanda giudiziaria, in tal senso ribadendo le richieste conclusive anche nelle memorie ex art. 380-bis c.p.c.,
precisando che non si era formato alcun giudicato implicito sulla ammissibilità della domanda giudiziaria non essendosi il giudice di primo grado pronunciato sulla decadenza né avendo il giudice di appello tratto, dal dato di fatto reso palese nella premessa motivazionale sulla presenza di una doppia domanda, le corrette conseguenze in diritto che ne sarebbero potute scaturire.

La parte privata si costituisce in giudizio con controricorso eccependo la mancanza di specificità dei motivi di ricorso e l’omessa indicazione in esso di documenti e atti o dei passaggi motivazionali della sentenza sui quali si fondano le contestazioni del fondamento logico-giuridico della pronuncia sfavorevole al ricorrente; evidenzia, inoltre, l’omessa proposizione del motivo di ricorso ex art. 360 n.5 c.p.c. circa un punto decisivo della controversia, avendo il giudice di appello considerato un elemento più significativo come il documento depositato in atti.
La Corte all’udienza del 26/09/2024 si è riservata di decidere nel termine di rito.

CONSIDERATO CHE

Il motivo di ricorso è fondato. È rimasto non contestato il dato relativo alla presentazione di due domande amministrative aventi ad oggetto la stessa istanza di maggiorazione contributiva per esposizione alle polveri di amianto, e non è emerso che le due istanze si riferissero a differenti periodi od a mansioni diverse da quelle di lavoratore marittimo. Il dato, peraltro, era già stato evidenziato nel ricorso di primo grado del COGNOME, come rammentato nella parte introduttiva dello svolgimento del processo della sentenza in questa sede impugnata (a pag. 1 e 2), e parimenti nel ricorso dell’INPS nella parte illustrativa delle difese dell’istituto poste a sostegno
dell’appello (a pag. 3 e 4); l’impugnata pronuncia, invero, ha esaminato l’eccepita decadenza ex art. 47 DPR 639/70 con riferimento, tuttavia, alla non maturata decorrenza del termine triennale decorrente dalla seconda domanda amministrativa del 2006, ed alla inapplicata disposizione dell’art. 38 d.l. 98/201 1 per i ricorsi giudiziali instaurati prima della sua entrata in vigore (il ricorso di primo grado risale al 16/7/2009).

2. Il rilievo della decadenza triennale della domanda giudiziale rispetto alla data di definizione del procedimento amministrativo ex art. 47 d.p.r. 639/70 è, ad ogni modo, esaminabile d’ufficio in qualsiasi stato del procedimento con il solo limite del giudicato (lo ricorda la pronuncia della Corte n.28639/18 in cui si rammenta che « la giurisprudenza consolidata di questa Corte ha più volte ribadito ; cfr. Cass. n. 12718 del 29/05/2009, conforme Cass. n. 3990 del 29/02/2016 »). Parimenti, di recente, si è espressa la Corte con ord. n.4923/2024. Si aggiunga che irrilevante è la circostanza che l’eccezione non sia stata riproposta nei motivi di appello, né su di essa si è formato alcun giudicato implicito avendo la sentenza impu gnata respinto l’eccezione con riferimento alla seconda domanda amministrativa, ed avendo invece affrontato il diverso tema della decadenza ex art. 47 d.l. 269/03, affermazione che non può avere valore di giudicato ai fini di
precludere la diversa eccezione di decadenza cd. sostanziale. Né ricorrerebbe un’ipotesi di omessa pronuncia poiché sulla decadenza ex art. 47 d.p.r. 639/70 si è pronunciata la corte territoriale ancorché ne abbia argomentato l’insussistenza a decorrere dalla presentazione della seconda domanda amministrativa. Neppure potrebbe ipotizzarsi che la presentazione della domanda all’INAIL del 7/3/05 abbia potuto interrompere la decadenza triennale dalla prima domanda amministrativa ad INPS del 19/12/96 vuoi perché ampiamente successiva alla scadenza del triennio dalla definitività del procedimento amministrativo sulla prima domanda e contrastante con il principio per cui la decadenza non è soggetta a interruzione (Cass.26309/17), vuoi perché la decadenza relativa all’esperimento dell’azione giudiziaria può essere impedita solo dalla proposizione della domanda giudiziale, non da una domanda amministrativa rivolta ad ente diverso (Cass. 9230/21) da quello dal quale si pretende la prestazione.
3. Ulteriore consequenziale questione è quella della preclusione della seconda domanda amministrativa in presenza di una prima domanda non impugnata. Anche sul punto la giurisprudenza di legittimità è uniforme nel ritenere che la decorrenza del termine decadenziale ex art. 47 d.p.r. 639/70, nel conferire certezza e stabilità sui rapporti giuridici previdenziali concernenti l’ erogazione di spese gravanti sui bilanci pubblici, inibisce la riproposizione della medesima domanda sui medesimi presupposti a parità di requisiti (soggettivo, contributivo, sociolavorativo e ambientale); è rimasta indiscussa la circostanza che decorsi 300 giorni dalla prima domanda amministrativa del 19/12/1996 non sia stata presentata domanda giudiziale nel termine triennale, in scadenza al 15/10/2000; la decadenza c.d. sostanziale si è dunque maturata a tale ultima data, e la
riproposizione di nuova domanda amministrativa a distanza di ulteriori sei anni (il 20/7/06) consentirebbe una non preveduta ‘rimessione in termini’ ovvero una revisione dell’esito negativo di un pregresso iter amministrativo destinato a minare la certezza delle determinazioni concernenti erogazioni di spese gravanti sui bilanci pubblici, con dilatazione senza termine finale ed a discrezione del richiedente dei limiti temporali per la proposizione della domanda giudiziale. Argomenta ord. n.17792 /2020 che « Non può, pertanto, che richiamarsi l’interpretazione dell’art 47 citato già più volte affermata da questa Corte secondo cui “l’art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970 (nel testo modificato dall’art. 4 del d.l. n. 384 del 1992, conv., con modif., dalla L. n.438 del 1992), dopo avere enunciato due diverse decorrenze della decadenza (dalla data della comunicazione della decisione del ricorso amministrativo o da quella di scadenza del termine stabilito per la pronunzia della detta decisione), individua -nella “scadenza dei termini prescritti per l’esaurimento del procedimento amministrativo”- la soglia di trecento giorni (risultante dalla somma del termine presuntivo di centoventi giorni dalla data di presentazione della richiesta di prestazione, di cui all’art. 7 della L. n. 533 del 1973, e di centottanta giorni, previsto dall’art. 46, commi 5 e 6, della L. n. 88 del 1989), oltre la quale la presentazione di un ricorso tardivo -pur restando rilevante ai fini della procedibilità dell’azione giudiziaria- non consente lo spostamento in avanti del “dies a quo” per l’inizio del computo del termine di decadenza (di tre anni o di un anno); tale disposizione, quale norma di chiusura volta ad evitare una incontrollabile dilatabilità del termine di una decadenza avente natura pubblica, deve trovare applicazione anche se il ricorso amministrativo, o la relativa decisione, siano intervenuti in ritardo rispetto al termine previsto” ».
4.In sostanza il riferimento al secondo provvedimento di diniego dell’Inps, emesso a seguito di nuova richiesta del lavoratore, resta del tutto irrilevante dovendo ribadirsi che la funzione della decadenza sostanziale è quella di tutelare la certezza delle determinazioni concernenti erogazioni di spese gravanti sui bilanci pubblici (cfr., ex plurimis, Cass. SU, n. 12718/2009, in motivazione) e tale funzione (e, quindi, la stessa concreta utilità della predisposizione di un meccanismo decadenziale) verrebbe irrimediabilmente frustrata ove si ritenesse che la semplice riproposizione della domanda consenta il venir meno degli effetti decadenziali già verificatisi, o un arbitrario prolungamento degli stessi, o una diversa individuazione del dies a quo.
5 . Si aggiunga che neppure l’introduzione del nuovo termine di decadenza speciale ex art. 47 d.l. 269/03 (termine di 180 giorni -entro il 15/6/2005- per la presentazione della domanda ad INAIL per l’accertamento della esposizione ad agenti morbigeni in ambiente lavorativo) giustificherebbe la riproposizione della seconda domanda ad INPS; la disposizione normativa si rivolge, infatti, a lavoratori che non hanno maturato diritto a pensione alla data di entrata in vigore del d.l. 269/2003 ed a coloro che a tal data non avessero avviato un procedimento amministrativo o giudiziario per l’accertamento al diritto alla rivalutazione contributiva. Rammenta Cass. 12185/2024, ai punti 11-12-13, che: ‘ nell’interpretare la disposizione in esame, questa Corte ha indicato a quale platea di soggetti si riferisce la disposizione; più precisamente, ha individuato la platea di soggetti che non sono destinatari della disposizione. Ha osservato che « la decadenza speciale dall’azione giudiziaria, prevista dal D.L. nr. 269 del 2003, art. 47, comma 5] non si applica a coloro che «rientrano nel regime previgente, di cui alla L. n. 257 del 1992, art. 13, comma 8» (v. tra le altre, Cass. nr. 27553 del 2020;
Cass. nr. 14895 del 2015); 12. a chiarimento dell’affermazione, la Corte ha precisato che rientrano nel regime previgente: 1) coloro che alla data del 2 ottobre 2003 hanno già maturato il diritto alla pensione oppure hanno ottenuto il riconoscimento del diritto alla rivalutazione in via amministrativa o giudiziaria; 2) coloro che alla data del 2 ottobre 2003 hanno già avviato un procedimento amministrativo o giudiziario per l’accertamento del diritto (per tutte, v. Cass. nr.7885 del 2015, in motivazione, p.17, e successive conformi); 13. la Corte ha poi ritenuto che la normativa attuativa (in specie, il DM 27 ottobre 2004) dovesse muoversi nel solco tracciato dalla fonte primaria e che, pertanto, era da disapplicare nella parte in cui aveva riferito, indistintamente, il termine di decadenza a tutti i lavoratori che intendevano fare richiesta del beneficio in oggetto (v. anche, ex plurimis, Cass. nr. 1607 del 2022, in motivazione) e non solo a coloro che alla nuova normativa erano assoggettati ». Anche questa disposizione del 2003 introduce, dunque, una previsione che, come altre analoghe, è posta a protezione dell’interesse collettivo alla definitività e certezza delle situazioni giuridiche, e l’introduzione del meccanismo decadenziale (con la previsione di un termine finale per presentare la domanda all’INAIL) risponde all’evidente finalità d i cristallizzare, in un dato momento storico, in via tendenzialmente definitiva, la platea degli aventi diritto al beneficio previdenziale onde consentire una prognosi degli oneri di spesa ed assicurare un equilibrio tra entrate e uscite di bilancio, ai sensi dell’art. 81 Cost.
In conclusione, i sopramenzionati dati documentali e cronologici, unitamente ai rammentati principi di diritto, sorreggono il motivo di ricorso dell’Istituto previdenziale sulla lamentata violazione di legge. La sentenza va dunque cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la Corte

decide la causa senza rinvio, pronunciando per l ‘ inammissibilità dell’originario ricorso introduttivo, tardivamente proposto per maturata decadenza decorrente dalla prima domanda amministrativa del 1996.

Segue, per soccombenza, la condanna del controricorrente al pagamento delle spese processuali della presente fase di legittimità, liquidate come in dispositivo, non anche dei precedenti gradi di merito poiché all’epoca della presentazione della domanda giudiziale (del 16/7/2009) non era ancora attestato l’orientamento giurisprudenziale sulle questioni innanzi affrontate.

Non ricorrono i presupposti per la condanna del ricorrente istituto al pagamento del doppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile l’originaria domanda introduttiva. Compensa le spese di primo e secondo grado. Condanna il controricorrente al pagamento delle spese del presente grado, che si liquidano in Euro 3.000,00 oltre accessori di rito ed euro Euro 200,00 per esborsi.

Dichiara la insussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002 .

Così deciso in Roma, il 26 settembre 2024.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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