Danno erariale: la restituzione del bene non basta

La Corte di Cassazione chiarisce che la semplice restituzione giuridica di un bene a un ente pubblico, a seguito della nullità di una vendita, non è sufficiente ad annullare il danno erariale causato da amministratori. È necessario un effettivo e integrale ripristino del patrimonio dell’ente, valutando il recupero patrimoniale in termini contabili e reali. La sentenza analizza la natura del danno erariale, che non si limita alla perdita della proprietà ma include l’ingente costo economico sopportato dall’ente per un’operazione svantaggiosa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Danno Erariale: Restituzione del bene non cancella la responsabilità

La recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un’importante questione in materia di danno erariale, stabilendo un principio cruciale: la semplice restituzione giuridica di un bene a un ente pubblico non è sufficiente a cancellare la responsabilità degli amministratori che hanno causato il pregiudizio economico. Vediamo nel dettaglio i fatti e le motivazioni della Suprema Corte.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un’operazione immobiliare risalente al 1989. Un Comune acquistava un’ampia area a un prezzo considerevole per poi cederla, pochi mesi dopo, a una società privata a un costo drasticamente inferiore. Questa operazione aveva generato un ingente debito per l’ente locale, portandolo a un dissesto finanziario.

Per questi fatti, la Corte dei Conti aveva condannato in solido gli amministratori comunali, incluso uno dei protagonisti della vicenda odierna, al risarcimento del danno erariale. La sentenza contabile, tuttavia, conteneva una clausola specifica: il risarcimento doveva tener conto di quanto l’amministrazione avesse eventualmente recuperato tramite un’azione civile.

Successivamente, il Comune aveva agito in giudizio ottenendo la dichiarazione di nullità del contratto di vendita, con la conseguenza che l’area tornava, almeno giuridicamente, nella sua proprietà. Forte di questa sentenza, uno degli ex consiglieri condannati chiedeva al Comune la restituzione della somma che aveva versato a titolo di risarcimento, sostenendo che, con il ritorno del bene, il danno fosse venuto meno.

Mentre il Tribunale di primo grado aveva respinto la richiesta, la Corte d’Appello l’aveva accolta, ordinando al Comune la restituzione della somma. Contro questa decisione, l’ente pubblico ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’interpretazione del danno erariale

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Comune, cassando con rinvio la sentenza d’appello. Il punto centrale della decisione risiede nella corretta interpretazione del concetto di danno erariale e della clausola presente nella sentenza della Corte dei Conti.

Secondo gli Ermellini, la Corte d’Appello ha errato nel considerare la declaratoria di nullità della vendita come un evento di per sé idoneo ad azzerare il danno. Il pregiudizio subito dall’ente non consisteva nella mera perdita della proprietà del terreno, ma nell’ingente esborso economico sostenuto per l’acquisto, a fronte di un ricavo irrisorio dalla successiva vendita.

Il recupero a cui faceva riferimento la sentenza contabile non era un mero recupero ‘giuridico’, ma un recupero ‘patrimoniale’ effettivo e integrale. In altre parole, non basta che il bene torni formalmente nel patrimonio dell’ente; è necessario verificare se tale ritorno abbia effettivamente ripristinato la situazione economica preesistente all’operazione dannosa.

Le Motivazioni

La Corte ha ribadito la natura primariamente risarcitoria della responsabilità per danno erariale. Questa responsabilità è ancorata al danno effettivamente subito dall’ente. La semplice declaratoria di nullità del contratto di vendita, pur ripristinando la titolarità giuridica del bene in capo al Comune, non dimostra di per sé l’effettivo ed integrale recupero del patrimonio.

Il pregiudizio accertato dalla Corte dei Conti era concreto: la mancata percezione di somme spettanti a causa di una vendita a prezzo vile di un bene acquistato a un costo molto superiore. La nullità della vendita non cancella questo squilibrio economico. La corte territoriale, nel riesaminare il caso, dovrà quindi valutare cosa il Comune abbia effettivamente ‘percepito’ in termini di valori contabili e reali a seguito della declaratoria di nullità. Dovrà stabilire se il recupero patrimoniale sia stato totale ed effettivo, applicando, se del caso, anche il principio della compensatio lucri cum damno per accertare il reale stato del patrimonio comunale.

Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha stabilito un principio di fondamentale importanza: per estinguere l’obbligo risarcitorio derivante da un danno erariale, non è sufficiente la restituzione formale o giuridica di un bene all’ente danneggiato. È indispensabile una valutazione concreta dell’effettivo e integrale ripristino del patrimonio pubblico, che consideri tutti gli aspetti economici dell’operazione. Una decisione che rafforza la tutela dell’erario, sottolineando come la responsabilità degli amministratori pubblici si fondi su un pregiudizio economico reale e non su mere formalità giuridiche.

La dichiarazione di nullità di un contratto di vendita stipulato da un ente pubblico è sufficiente a cancellare il danno erariale subito?
No, secondo la Corte di Cassazione, la sola declaratoria di nullità non è sufficiente. Il danno erariale, inteso come pregiudizio economico effettivo, non viene automaticamente azzerato dal semplice ritorno della titolarità giuridica del bene nel patrimonio dell’ente. È necessario un effettivo e integrale ripristino patrimoniale.

Cosa significa la clausola “salvo a tener conto di quanto recuperato dall’amministrazione” in una sentenza della Corte dei Conti?
Questa clausola significa che l’obbligo di risarcimento a carico del responsabile del danno erariale deve essere valutato tenendo conto di quanto l’ente pubblico ha effettivamente recuperato a livello patrimoniale, non solo giuridico, in seguito ad altre azioni legali. Il recupero deve essere reale e concreto.

Qual è la natura della responsabilità per danno erariale secondo la giurisprudenza?
La giurisprudenza, sia costituzionale che di legittimità, afferma che la responsabilità per danno erariale ha una natura composita (risarcitoria, preventiva e sanzionatoria), ma la sua caratteristica di fondo rimane quella risarcitoria. Ciò significa che è strettamente legata all’esistenza e all’entità di un danno effettivo subito dall’ente pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 5204 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 5204 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 27/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6534/2022 R.G. proposto da:

COMUNE di CELLINO ATTANASIO, nella persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME, presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del quale è domiciliato per legge;

-ricorrente-

contro

COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME , presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del quale è domiciliato per legge;

-controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA n. 1859/2021 depositata il 21/12/2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/02/2025 dal Consigliere COGNOME NOME;

FATTI DI CAUSA

1.Il RAGIONE_SOCIALE Cellino RAGIONE_SOCIALE in data 15 maggio 1989 approvò due delibere; con una prima, avente n. 142, approvò l’accordo bonario con i proprietari di un’area, di circa 50 mila mq, per l’acquisto della stessa, al prezzo di 677.970.000 delle vecchie lire, in vista della realizzazione di una strada e di un parcheggio nella zona artigianale-industriale sita in Località Stampalone; con una seconda, avente n. 143, accolse la richiesta della società RAGIONE_SOCIALE, interessata all’acquisizione di quella stessa area in vista della costruzione sulla stessa di uno stabilimento rivolto alla lavorazione di oli vegetali.
Qualche mese dopo il RAGIONE_SOCIALE: dapprima con rogito 17 agosto 1989 acquistò l’area al prezzo di 677.979.000 delle vecchie lire; e poi, con rogito 7 settembre 1989 cedette la medesima area al corrispettivo di 50.220.000 delle vecchie lire alla società RAGIONE_SOCIALE

Per tali fatti, i consiglieri comunali, fra cui anche il COGNOME, subirono un procedimento penale, che, all’esito del giudizio abbreviato e delle pronunzie della Corte di Appello e della S. C. di Cassazione, si concluse con una pronuncia di estinzione per sopravvenuta abolizione della fattispecie anche con riguardo alle sole statuizioni civili.

La questione della vendita dell’area fu sottoposta anche al vaglio del giudice contabile e la Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale dell’Abruzzo, con sentenza n. 120/1996, condannò il COGNOME, al pari degli altri 11 consiglieri che avevano approvato le delibere sopra indicate, al pagamento in favore dell’erario della somma di 35 milioni delle vecchie lire, <>. La sentenza del primo giudice contabile fu impugnata dai soccombenti e dal Procuratore Generale. La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Centrale con sentenza n. 50/1997 rigettò l’appello proposto dai consiglieri comunali, mentre, in accoglimento
dell’appello del Procuratore Generale, affermò la solidarietà dei condannati al pagamento del risarcimento del danno.

In sintesi, secondo i giudici contabili di primo e di secondo grado, la colpa degli amministratori era consistita nell’avere realizzato una operazione che aveva caricato sul RAGIONE_SOCIALE un debito sproporzionato (rispetto alle sue esigue risorse finanziarie), provocandone uno stato di dissesto finanziario.

In esecuzione di quanto stabilito in sede contabile, il COGNOME versò la quota parte di sua spettanza del danno erariale accertato.

Nel 1993 il RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio davanti al Tribunale di Teramo l’RAGIONE_SOCIALE per ottenere l’annullamento del contratto ed il risarcimento del danno (che quantificò in 627.750.000 delle vecchie lire, cioè in misura pari alla differenza tra l’esborso sostenuto per l’acquisto dell’area e l’entrata derivante dalla vendita della stessa).

Il giudizio fu definito dal Tribunale di Teramo con sentenza n. 1406/2003 (confermata dalla Corte d’appello con sentenza n. 250/2007) che, dichiarata la nullità dell’atto di vendita intercorso 7 settembre 1989, dichiarò appartenente all’ente comunale l’area, di circa 50 mila mq, per cui era processo, ma non accolse la domanda risarcitoria avanzata dal RAGIONE_SOCIALE.

Il COGNOME, ritenendo che sulla base di detta pronuncia fosse legittimato a chiedere la restituzione della somma a suo tempo versata, presentava ricorso in via monitoria.

In accoglimento del ricorso del COGNOME il Tribunale di Teramo con decreto n. 1114/204 ingiungeva al RAGIONE_SOCIALE di Cellino RAGIONE_SOCIALE il pagamento, in favore del COGNOME, della somma di € 21.894,84 a titolo di restituzione di quanto versato in esecuzione della sentenza della Corte dei Conti.

Il RAGIONE_SOCIALE si opponeva al decreto ingiuntivo, contestando la pretesa creditoria azionata, in quanto non si erano verificate le condizioni per il suo riconoscimento (consistenti nello specifico nel

recupero dell’importo costituente il danno erariale). Al riguardo, deduceva che tale requisito non poteva ritenersi soddisfatto dall’esito del giudizio intentato nei confronti della ditta RAGIONE_SOCIALE (nelle more fallita) e, dunque, dalla intervenuta declaratoria di nullità dell’atto di compravendita. Rilevava che comunque l’immobile non era tornato ancora nella sua disponibilità materiale, tanto è vero che pendeva ancora davanti al Tribunale di Teramo altro giudizio, avente ad oggetto la restituzione del bene.
Il Tribunale di Teramo, istruita documentalmente la causa, con sentenza n. 52/2018, in accoglimento dell’opposizione del RAGIONE_SOCIALE, revocava il decreto ingiuntivo (compensando tra le parti le spese processuali), sul presupposto che non era venuta meno la causa giustificatrice del pagamento e che non era possibile ancorare la richiesta di rimborso alla disciplina dell’indebito e dell’arricchimento senza causa.

La Corte d’appello di L’Aquila, con sentenza n. 1859/2021, in accoglimento dell’appello ed in riforma della sentenza di primo grado, accoglieva la domanda di ripetizione, proposta dal COGNOME, condannando il RAGIONE_SOCIALE alla restituzione in favore di quest’ultimo della somma di euro 21.894,84, oltre accessori, compensando integralmente tra le parti le spese processuali.

Avverso la sentenza della corte territoriale ha proposto ricorso il RAGIONE_SOCIALE.

Ha resistito con controricorso il COGNOME.

Per l’odierna adunanza il Procuratore Generale non ha rassegnato conclusioni scritte.

Il Difensore del RAGIONE_SOCIALE ha depositato nota con la quale ha segnalato che questa Corte, con ordinanze nn. 92, 93 e 94/2025, ha deciso tre ricorsi relativi alla vicenda della vendita all’RAGIONE_SOCIALE dell’area, di cui in ricorso.

Il Difensore del COGNOME ha a sua volta depositato memoria insistendo nel rigetto del ricorso.

La Corte si è riservata il deposito della motivazione entro il termine di giorni sessanta dalla decisione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Occorre preliminarmente dar atto che questa Corte con ordinanze nn. 92,93, 94/2025, emesse ad esito di udienza camerale del 27 novembre 2024, in conformità delle richieste formulate dal Procuratore Generale, ha accolto i tre distinti ricorsi proposti dal RAGIONE_SOCIALE di Cellino RAGIONE_SOCIALE avverso le sentenze nn. 297/2023, n. 1492/2022 e n. 1808/2022 pronunciate dalla Corte d’appello di L’Aquila nei confronti di altri tre consiglieri che, al pari dell’odierno ricorrente, erano stati condannati dal giudice contabile al pagamento in favore dell’ente della somma di 35 milioni delle vecchie lire, oltre accessori, <>.
2. Il RAGIONE_SOCIALE di Cellino RAGIONE_SOCIALE articola in ricorso un unico motivo con il quale denuncia (p. 15) <> nella parte in cui la corte territoriale, interpretando erroneamente il contenuto del giudicato contabile formatosi sulla espressione sopra riportata, a) ha erroneamente individuato il pregiudizio contabile da esso RAGIONE_SOCIALE subito; b) ha erroneamente ritenuta avverata la condizione, da cui scaturisce l’obbligo risarcitorio, c) non ha tenuto conto <>.

Sostiene che il responsabile del danno erariale ha diritto a ripetere la somma versata soltanto nel caso in cui l’ente, attraverso

l’esercizio di altra azione giurisdizionale, abbia recuperato integralmente il danno erariale ed abbia così conseguito un ingiustificato arricchimento.

Sottolinea che detta situazione non ricorre nel caso di specie nel quale il patrimonio pubblico, leso dalla condotta illecita del COGNOME e degli altri consiglieri comunali, non è stato integralmente ripristinato, in quanto il danno contabile (p. 22) non è rappresentato dalla perdita della proprietà del terreno, ma dall’ingente costo economico sopportato dal RAGIONE_SOCIALE (pregiudizio questo non venuto meno all’esito del giudizio civile, che ha dichiarato la nullità dell’atto di compravendita ma non ha accolto la domanda di risarcimento del danno patrimoniale).
Il ricorso è fondato.

3.1. La questione di diritto, sottesa al ricorso, sta nello stabilire se, ai fini del riconoscimento della fondatezza della pretesa creditoria del COGNOME, alla luce dell’intervenuto giudicato contabile, sia o no sufficiente la declaratoria di nullità dell’atto di vendita, intercorso tra il RAGIONE_SOCIALE Cellino RAGIONE_SOCIALE e la società RAGIONE_SOCIALE, con conseguente ritorno dell’area nella disponibilità (se non materiale, quanto meno giuridica) del RAGIONE_SOCIALE.

3.2. Giova premettere che la Corte costituzionale, ribadendo principi in precedenza affermati in tema di danno erariale, con la recente sentenza n. 132/2024 – nel tratteggiare le caratteristiche salienti della responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti –

da un lato, ha ribadito il carattere composito della responsabilità amministrativa per danno erariale, in ragione del concorrere delle funzioni di prevenzione, risarcitoria e sanzionatoria (tra le più recenti, sentenze della stessa Corte n. 123 del 2023 e n. 203 del 2022), combinando «elementi restitutori e di deterrenza» (sentenza n. 371 del 1998), così in più aspetti discostandosi dall’archetipo della comune

disciplina civilistica (sentenze n. 123 del 2023, n. 203 del 2022, n. 355 del 2010 e n. 453 del 1998);

dall’altro, ha rimarcato che la responsabilità per danno erariale <>.

Ciò posto, occorre aggiungere che è consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (cfr. tra le più recenti Cass. n. 13887/2023 e n. 25826/2022) il principio per cui, in tema di interpretazione della sentenza, mancando una disposizione positiva (contrariamente a quanto si verifica in punto di interpretazione della legge e del contratto), può ricorrersi:

quanto al dispositivo, alle regole dettate per l’interpretazione della legge con l’art. 12 preleggi, contenendo esso un comando idoneo al giudicato; e,

quanto alla parte costituente documento, a <>.

E le Sezioni Unite di questa Corte hanno di recente precisato (cfr. sent. n. 9988/2023) che, nell’azione di responsabilità per danno erariale, il pregiudizio, quale diretta o indiretta conseguenza dell’atto o del comportamento del pubblico dipendente, si realizza in un indebito esborso di denaro pubblico o nella mancata percezione di somme spettanti all’amministrazione oppure nella compromissione di interessi

pubblici di carattere generale, connessi all’equilibrio economico e finanziario dello Stato.

3.3. Dei suddetti principi affermati dalla Corte costituzionale e dei suddetti criteri stabiliti da questa Corte non ha tenuto conto la corte territoriale nel procedere alla interpretazione del giudicato contabile nella parte in cui nello stesso viene affermato: <> (cfr . dispositivo della sentenza di primo grado confermata sul punto in appello).

Invero – come questa Corte ha di recente osservato a definizione di altre controversie che tutte traggono origine dalla vicenda in esame (cfr . Cass. nn. 92, 93 e 94/2025) in relazione ad altre posizioni, con statuizioni che il Collegio pienamente condivide -la suddetta espressione <>.

In definitiva, la corte territoriale ha errato nella parte in cui, non tenendo conto della ‘natura risarcitoria di fondo’ della responsabilità di cui trattasi, ha ritenuto azzerato il pregiudizio subito dall’Ente solo per il fatto che era sopravvenuto il venir meno del ‘titolo’ fondante il

pagamento ricevuto, senza in alcun modo valutare l’effettività del ripristino all’attualità del patrimonio del RAGIONE_SOCIALE.

Ne consegue che, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla corte territoriale che, in diversa composizione, dovrà valutare quanto ‘percepito’ dal RAGIONE_SOCIALE, in termini di valori contabili e reali, per effetto della declaratoria di nullità della vendita; e, quindi, stabilire se il recupero patrimoniale sia stato totale ed effettivo, operando le conseguenti indagini e deduzioni anche, se del caso, mediante la compensatio lucri cum damno , in conformità alle descritte statuizioni della Corte dei conti.
Il giudice del rinvio provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione; e, per l’effetto, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte di Appello di L’ Aquila, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 19 febbraio 2025, nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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