Danno erariale: la responsabilità degli amministratori

La Corte di Cassazione ha stabilito che gli amministratori di una società controllata da un ente pubblico sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti per danno erariale, qualora le loro azioni, in virtù di un mandato specifico, abbiano causato un pregiudizio diretto al patrimonio dell’ente controllante. La natura sostanzialmente pubblica della controllante e l’esistenza di un rapporto di servizio funzionale sono determinanti, a prescindere dalla forma giuridica privata della società.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Societario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Danno erariale: quando rispondono gli amministratori di società controllate?

La gestione di società partecipate da enti pubblici comporta oneri e responsabilità significativi, specialmente quando si verificano perdite economiche. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (n. 23452/2024) ha chiarito i confini della giurisdizione della Corte dei conti in casi di danno erariale causato da amministratori di società controllate. La decisione sottolinea come, al di là della forma giuridica privata, la natura sostanziale degli interessi in gioco e il legame funzionale con l’ente pubblico siano decisivi per stabilire la responsabilità contabile.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dall’azione della Procura Regionale della Corte dei conti contro due ex amministratori di una società per azioni (la “Società Figlia”), interamente controllata da una grande azienda pubblica operante nel settore delle infrastrutture (la “Società Madre”). Agli amministratori veniva contestato di aver causato un ingente danno patrimoniale attraverso operazioni di business development in Qatar e in India, ritenute in contrasto con le direttive della capogruppo.

Queste iniziative avrebbero portato non solo alla svalutazione della partecipazione detenuta dalla Società Madre, ma anche alla necessità di una sua onerosa ricapitalizzazione per coprire le perdite. La Procura contabile ha quindi ipotizzato una responsabilità per danno erariale, sostenendo che gli amministratori, pur operando in una società di diritto privato, avessero di fatto agito come “titolari del potere di decidere” per conto dell’ente pubblico controllante.

La Questione di Giurisdizione e il Presunto Danno Erariale

Gli amministratori convenuti hanno sollevato una questione di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di dichiarare la competenza del giudice ordinario e non di quello contabile. La loro difesa si basava su due argomenti principali:

1. Natura del danno: Il danno, a loro avviso, era stato arrecato direttamente al patrimonio della Società Figlia, che non è una società in house. Di conseguenza, il pregiudizio per la Società Madre era solo indiretto, una mera conseguenza della perdita di valore della sua partecipazione. In questi casi, secondo la giurisprudenza consolidata, l’azione di responsabilità spetta alla società danneggiata e si svolge davanti al tribunale civile.
2. Inapplicabilità delle norme sulle società pubbliche: A seguito di un’operazione di riassetto societario, la Società Madre era passata sotto il controllo di una holding quotata in borsa. Secondo i ricorrenti, questo cambiamento avrebbe reso inapplicabile il Testo Unico sulle Società Pubbliche (TUSP), facendo venir meno il presupposto per la responsabilità erariale.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno respinto integralmente le argomentazioni degli amministratori, confermando la giurisdizione della Corte dei conti. Le motivazioni della decisione sono cruciali per comprendere i limiti della responsabilità degli amministratori di società pubbliche.

La Corte ha innanzitutto chiarito che, sebbene la Società Madre non sia tecnicamente una società in house, essa mantiene una natura sostanzialmente pubblica, qualificandosi come “società legale”. Il suo patrimonio, pertanto, conserva connotati pubblicistici.

Il punto centrale della decisione risiede nell’analisi del rapporto tra la Società Madre e la Società Figlia. La Cassazione ha evidenziato l’esistenza di un “mandato esclusivo con rappresentanza” conferito dalla prima alla seconda per la gestione delle commesse estere. Attraverso questo mandato, gli amministratori della Società Figlia hanno assunto la titolarità del potere di decidere per la stessa Società Madre, gestendo di fatto una porzione del suo patrimonio e delle sue attività strategiche.

Questo legame ha creato una “relazione funzionale” o un “rapporto di servizio” tra gli amministratori e l’ente pubblico controllante. Tale rapporto, anche se non formalizzato in un contratto di impiego pubblico, è sufficiente a radicare la giurisdizione della Corte dei conti. La condotta degli amministratori non ha causato solo un danno riflesso, ma un pregiudizio diretto ed immediato al patrimonio della Società Madre, integrando così la fattispecie del danno erariale come definita dall’art. 12 del TUSP.

Infine, la Corte ha giudicato irrilevante il trasferimento del pacchetto azionario della Società Madre alla holding quotata. Tale modifica è stata considerata puramente formale e non ha inciso sulla natura sostanzialmente pubblica della società e sulle connesse responsabilità.

Le conclusioni

L’ordinanza ribadisce un principio fondamentale: la responsabilità per danno erariale non dipende dalla schermatura formale di una struttura societaria di diritto privato. Quando un amministratore di una società controllata agisce in base a un mandato che gli conferisce il potere di incidere direttamente sul patrimonio e sulle scelte strategiche dell’ente pubblico controllante, si instaura un rapporto di servizio che lo sottopone alla giurisdizione della Corte dei conti. Questa decisione rappresenta un importante monito per chi opera all’interno del complesso sistema delle partecipazioni pubbliche, ricordando che la gestione di risorse della collettività, anche se veicolata attraverso strumenti privatistici, comporta sempre una responsabilità diretta verso lo Stato.

Quando gli amministratori di una società controllata da un ente pubblico rispondono di danno erariale davanti alla Corte dei conti?
Rispondono quando, in virtù di uno specifico mandato o di una relazione funzionale, assumono il potere di decidere per l’ente pubblico controllante e con la loro condotta causano un danno diretto al patrimonio di quest’ultimo, e non un mero danno riflesso sul valore della partecipazione.

La trasformazione di un ente pubblico in S.p.A. o il suo trasferimento sotto una holding quotata esclude la giurisdizione della Corte dei conti?
No. Secondo la Cassazione, se l’ente conserva una natura sostanzialmente pubblica (come una “società legale”), le modifiche puramente formali dell’assetto proprietario, come il passaggio sotto una holding, non alterano la natura pubblica del suo patrimonio e non escludono la giurisdizione contabile per i danni ad esso arrecati.

Che cosa si intende per ‘rapporto di servizio’ ai fini della responsabilità per danno erariale?
È una relazione funzionale tra un soggetto, anche privato, e la pubblica amministrazione. Non richiede un formale rapporto di impiego, ma sorge quando il soggetto è incaricato di gestire risorse o svolgere attività nell’interesse dell’ente pubblico, inserendosi nel suo apparato organizzativo. Questo legame è il presupposto per poter essere chiamati a rispondere di danno erariale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23452 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 23452 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/09/2024

ORDINANZA

sui ricorsi per regolamento di giurisdizione iscritti al n. 1546/2024 e al n. 2042/2024 proposti da:

NOME, rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avv.ti NOME COGNOME (EMAIL), NOME COGNOME

(EMAIL) e NOME COGNOME (EMAIL);

– ricorrente –

e da

NOME COGNOME, rappresentato e difeso, anche disgiuntamente tra loro, dagli avv.ti NOME COGNOME (EMAIL) e COGNOME NOME (EMAIL);

– ricorrente –

contro

PROCURATORE REGIONALE, RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DI CONTI, domiciliato presso l’indirizzo di posta elettronica certificata EMAIL;

– resistente –

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 25/6/2024 dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione notificato in data 6/6/2023, la Procura Regionale per il Lazio presso la corrispondente Sezione giurisdizionale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti ha invocato, previo accertamento RAGIONE_SOCIALEa relativa responsabilità amministrativa a titolo di dolo (ovvero, in via subordinata, a titolo di colpa grave), la condanna di NOME COGNOME e di NOME COGNOME al risarcimento, in favore di RAGIONE_SOCIALE, del danno erariale a quest’ultima provocato in conseguenza dei comportamenti agli stessi contestati nelle rispettive qualità, all’epoca dei fatti in contestazione, di amministratore delegato di RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) e di membro del Consiglio di amministrazione di RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) (il COGNOME) e di Presidente del Consiglio di amministrazione di RAGIONE_SOCIALE (il COGNOME).
In particolare, secondo la Procura istante, il COGNOME e il COGNOME si erano resi responsabili RAGIONE_SOCIALEa costituzione, da parte di RAGIONE_SOCIALE, di due RAGIONE_SOCIALE

per la realizzazione di lavori in Qatar e in India in contrasto con le direttive aAVV_NOTAIOate dalla capogruppo RAGIONE_SOCIALE (socia totalitaria di RAGIONE_SOCIALE) e in violazione RAGIONE_SOCIALEe norme regolamentari che disciplinano i rapporti tra le diverse imprese facenti parte del gruppo RAGIONE_SOCIALE; iniziative dalle quali erano derivate, non solo la svalutazione RAGIONE_SOCIALEa partecipazione di RAGIONE_SOCIALE in AIE, ma altresì l’azzeramento e la ricostituzione del capitale sociale di RAGIONE_SOCIALE, con il conseguente riflesso finanziario dannoso sul bilancio di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, costretta a ricapitalizzare RAGIONE_SOCIALE proprio in esito alla gestione fallimentare RAGIONE_SOCIALEe operazioni in Qatar e in India.
Con particolare riguardo alla ritenuta giurisdizione contabile RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, la Procura istante ha evidenziato come l’art. 12 del testo unico sulle RAGIONE_SOCIALE pubbliche (TUSP) chiamasse a rispondere per danno erariale dinanzi alla Corte dei conti -non solo i ‘ componenti degli organi di amministrazione e controllo RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE partecipate ‘ da enti pubblici, bensì anche -gli autori RAGIONE_SOCIALEe conAVV_NOTAIOe di mala gestio individuabili quali ‘ rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi ‘ (art. 12, co. 2, cit.).
Nel caso di specie, il ruolo assunto dal COGNOME e dal COGNOME (nelle qualità indicate), pur non potendo riferirsi a quello di legali rappresentanti di RAGIONE_SOCIALE (essendo stati solo amministratori di AIE), ben avrebbe potuto ricondursi a quello di ‘ titolari del potere di decidere ‘ in nome e per conto di RAGIONE_SOCIALE (socio pubblico di RAGIONE_SOCIALE), avuto riguardo agli effetti del mandato attraverso il quale RAGIONE_SOCIALE aveva attribuito ad RAGIONE_SOCIALE il compito di rappresentarla nell ‘ acquisizione e nella gestione RAGIONE_SOCIALEe commesse all’estero, con la conseguente relativa soggezione alla giurisdizione contabile RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.
Il Presidente RAGIONE_SOCIALEa Sezione giurisdizionale per il Lazio RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti ha fissato l’udienza di discussione del giudizio al 23/11/2023.

Costituitisi in giudizio dinanzi alla Corte dei conti, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno eccepito il difetto di giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.

Successivamente, con due distinti ricorsi, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto due regolamenti di giurisdizione, al fine di sentir negare la giurisdizione contabile RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sulle domande proposte nei relativi confronti dalla Procura presso la Corte dei conti, spettandone l’attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Procuratore regionale per il Lazio, rappresentante il pubblico ministero presso la Corte di conti, ha depositato due distinti controricorsi, invocando il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sulle domande di danno erariale proposte nei confronti di NOME COGNOME e di NOME COGNOME.

Il sostituto Procuratore generale presso la Corte di cassazione ha concluso per iscritto, invocando, in accoglimento del regolamento per giurisdizione, l’affermazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario.

NOME COGNOME ha depositato memoria.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

Con i due ricorsi per regolamento di giurisdizione proposti in questa sede (entrambi fondati su due separate istanze di regolamento sostanzialmente sovrapponibili), NOME COGNOME e NOME COGNOME invocano l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice ordinario sulle domande risarcitorie avanzate nei relativi confronti, con la conseguente attestazione RAGIONE_SOCIALEa carenza di giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.

Con il primo motivo, comune ad entrambi i ricorsi, i ricorrenti contestano la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per l’inconfigurabilità di un danno erariale consistente nella perdita di valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione sociale (detenuta da RAGIONE_SOCIALE) a fronte del

pregiudizio arrecato alla RAGIONE_SOCIALE pubblica (non in RAGIONE_SOCIALE ) RAGIONE_SOCIALE, dovendo ritenersi, per giurisprudenza costante RAGIONE_SOCIALEe Sezioni unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, che, allorché agli amministratori o ai componenti di un organo di controllo, venga contestato di aver cagionato con la loro mala gestio un danno al patrimonio di una RAGIONE_SOCIALE, solo quest’ultima è legittimata a proporre nei loro confronti un’azione di responsabilità, trattandosi di un’ipotesi del tutto diversa rispetto al caso in cui venga contestato a detti amministratori di avere, con la propria conAVV_NOTAIOa, leso in via diretta e immediata la sfera giuridica (non già RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, bensì) del singolo socio, essendo in tal caso quest’ultimo ovviamente legittimato ad agire in via risarcitoria (configurandosi, qualora il socio sia lo RAGIONE_SOCIALE o un ente pubblico, un danno erariale rientrante nella giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti).
Nel caso di specie, essendo del tutto pacifico che RAGIONE_SOCIALE non fosse una RAGIONE_SOCIALE qualificabile come in RAGIONE_SOCIALE (in assenza dei presupposti a tal fine previsti per legge) -essendo stati, i rapporti tra RAGIONE_SOCIALE e la controllante RAGIONE_SOCIALE, peraltro regolati sul piano negoziale -, la giurisdizione sulle domande risarcitorie proposte nei confronti degli odierni ricorrenti non potrebbe che spettare, secondo parte ricorrente, al giudice ordinario, in considerazione del carattere meramente riflesso e indiretto del danno (asseritamente) provocato al socio RAGIONE_SOCIALE; e tanto, sulla base dei richiamati principi affermati nella giurisprudenza di legittimità e da ultimo recepiti dall’art. 12 del d.lgs. n. 175/2016 (c.d. testo unico sulle RAGIONE_SOCIALE pubbliche), dovendo in ogni caso escludersi che gli odierni ricorrenti potessero considerarsi alla stregua di soggetti titolari del potere di decidere per RAGIONE_SOCIALE, in considerazione RAGIONE_SOCIALE‘inevitabile interposizione di AIE quale soggetto mandatario di RAGIONE_SOCIALE.
Il primo motivo RAGIONE_SOCIALE‘istanza di regolamento di giurisdizione, comune ad entrambi gli istanti, è privo di fondamento.

5. Il Collegio osserva come queste Sezioni Unite abbiano da tempo affermato, con orientamento costante (cfr., da ultimo Cass., Sez. U, n. 4264 del 10/2/2023; Cass. Sez. U, n. 614 del 15/1/2021; Cass., Sez. U, n. 22409 del 13/9/2018), che la mera assunzione RAGIONE_SOCIALEa qualità di socio da parte RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE o di un ente pubblico non costituisce una ragione sufficiente ai fini RAGIONE_SOCIALEa devoluzione RAGIONE_SOCIALE‘azione di responsabilità alla giurisdizione contabile.

Infatti, al di fuori RAGIONE_SOCIALEe ipotesi RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE c.d. legali (quelle, cioè, attraverso le quali l’ente pubblico svolge un’attività amministrativa in forma privatistica), il danno subito dalla RAGIONE_SOCIALE a causa RAGIONE_SOCIALEa mala gestio degli amministratori o dei componenti RAGIONE_SOCIALE ‘ organo di controllo non è qualificabile come danno erariale, inteso come pregiudizio arrecato direttamente allo RAGIONE_SOCIALE o all ‘ ente pubblico che rivesta la qualità di socio, dal momento che la distinta soggettività giuridica riconosciuta alle RAGIONE_SOCIALE di capitali e l ‘ autonomia patrimoniale di cui le stesse sono dotate rispetto ai loro soci escludono, sia la possibilità di riferire al patrimonio di questi ultimi il danno che l ‘ illecito comportamento degli organi sociali abbia eventualmente arrecato al patrimonio RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, sia la configurabilità di un rapporto di servizio tra l ‘ agente e l’ente titolare RAGIONE_SOCIALEa partecipazione (cfr. Cass., Sez. U., n. 22712 RAGIONE_SOCIALE‘ 11/9/2019; Cass., Sez. U, n. 20075 del 2/9/2013; Cass., Sez. U, n. 10299 del 3/5/2013).
6. Ove la RAGIONE_SOCIALE partecipata dallo RAGIONE_SOCIALE o dall’ente pubblico non possegga i requisiti richiesti per essere qualificata in RAGIONE_SOCIALE , la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei Conti sussiste nei soli casi in cui sia prospettato un danno arrecato dal rappresentante RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE partecipata al socio pubblico in via diretta (non, cioè, quale mero riflesso RAGIONE_SOCIALEa perdita di valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione sociale), o sia contestato al rappresentante del socio pubblico di aver colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, così pregiudicando il
valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione, o, infine, sia configurabile la speciale natura RAGIONE_SOCIALEo statuto legale di alcune RAGIONE_SOCIALE partecipate (cfr. Cass., Sez. U, n. 22409 del 13/9/2018, cit.).

Le conclusioni cui è pervenuta l ‘ elaborazione giurisprudenziale, hanno trovato conferma nell’art. 12 del d.lgs. n. 75 del 2016 che, nel disciplinare la responsabilità dei componenti degli organi di amministrazione e controllo RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE a partecipazione pubblica, ha previsto che «1. I componenti degli organi di amministrazione e controllo RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE di capitali, salva la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE . È devoluta alla Corte dei conti, nei limiti RAGIONE_SOCIALEa quota di partecipazione pubblica, la giurisdizione sulle controversie in materia di danno erariale di cui al comma 2.
«2. Costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla conAVV_NOTAIOa dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione».

La disposizione citata distingue il danno arrecato direttamente al capitale RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (e solo indirettamente all’ente pubblico partecipante) da quello che incide in via diretta ed immediata sul valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico e, mentre per il primo consente l’azione di responsabilità contabile solo qualora si sia in presenza di una RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE , per l’altro prescinde da detta qualificazione, ma sempre a condizione che sussista una relazione diretta, non mediata, fra la conAVV_NOTAIOa tenuta dal rappresentante RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE o da quello del socio pubblico e il danno subito dalla Pubblica amministrazione.
9. In tal senso, queste Sezioni Unite si sono già espresse (Cass., Sez. U, n. 15979 del 18/5/2022) evidenziando che l’ incipit del comma 2 RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 per la sua ampiezza ( il danno… subito dagli enti partecipanti ) e per il mancato richiamo al comma 1, non consente opzioni ermeneutiche che limitino l’applicazione del comma in parola alle sole RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE e il riferimento fatto a coloro che hanno mal gestito la partecipazione dall’interno RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE partecipata ‘ non preclude la natura più ampia ed infatti generale RAGIONE_SOCIALEa descritta proposizione principale, nettamente scolpita nell’affermazione per cui costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti la responsabilità viene qui definita solo in senso oggettivo (con riguardo al danno), lasciando impregiudicata la selezione soggettiva di chi, diverso dai rappresentanti e decisori di cui all’inciso, abbia comunque assunto, nell’ente pubblico partecipante (o in una relazione di servizio con esso), una conAVV_NOTAIOa connessa ad attività RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE partecipata e causativa in modo diretto del danno all’ente pubblico medesimo ‘ .
10. Con la pronuncia citata si è precisato anche che l ‘ ampia formulazione RAGIONE_SOCIALEa rubrica RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 ( Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE partecipate ) ed il mancato richiamo nel comma 2 alla vicenda del danno erariale risalente a conAVV_NOTAIOe degli amministratori e dipendenti RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE di cui al comma 1, non lasciano spazio ad una interpretazione restrittiva RAGIONE_SOCIALEa disposizione in commento, con la quale il legislatore, nel recepire sostanzialmente gli approdi ai quali la giurisprudenza era già pervenuta, non ha certo inteso affermare ‘ che, al di fuori RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE , sarebbe sempre, per principio normativo, assente la possibilità di configurare un danno erariale diretto all’ente pubblico partecipante, a prescindere dalla vicenda del titolo di affidamento di un eventuale servizio pubblico o sostegno finanziario assicurato alla
RAGIONE_SOCIALE partecipata e RAGIONE_SOCIALEa natura pubblica RAGIONE_SOCIALEe risorse (malamente) utilizzate, così irragionevolmente limitando il nesso di collegamento RAGIONE_SOCIALEa responsabilità erariale ai soli canoni RAGIONE_SOCIALE‘agire RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione per il tramite di una RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘ .

Resta, quindi, ancora attuale l’orientamento, richiamato in premessa, secondo cui la natura non in RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE partecipata non esclude in radice l’azione erariale, azione che resta consentita, ma solo a condizione che venga fatto valere un danno cagionato in via diretta, e non mediata, alla partecipazione RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico.

Detti principi sono stati riassunti da Cass., Sez. U, n. 31755 del 5/12/2019, che ha ripercorso l’evoluzione giurisprudenziale con la quale al criterio eminentemente soggettivo, che identificava l ‘ elemento fondante RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti nella condizione giuridica pubblica RAGIONE_SOCIALE‘agente, è stato sostituito un criterio oggettivo, che fa leva sulla natura pubblica RAGIONE_SOCIALEe funzioni espletate e RAGIONE_SOCIALEe risorse finanziarie a tal fine adoperate.

Si è, quindi, giunti ad affermare che la responsabilità amministrativa per danno erariale postula una relazione funzionale tra il presunto autore RAGIONE_SOCIALE ‘ illecito e l ‘ amministrazione pubblica, relazione che non implica necessariamente un rapporto di impiego in senso proprio, essendo sufficiente un rapporto di servizio inteso quale relazione funzionale che rende l ‘ autore del danno compartecipe RAGIONE_SOCIALE ‘ operato RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione o RAGIONE_SOCIALE ‘ ente.

Tale rapporto di servizio sussiste allorché un ente privato esterno all’amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo RAGIONE_SOCIALEa p.a., mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del
tutto, potendo il relativo rapporto moRAGIONE_SOCIALEarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte (Cass., Sez. U, n. 32608 del 12/12/2019 che richiama Cass., Sez. U, n. 473 del 14/1/2015 e Cass., Sez. U, n. 21871 del 30/8/2019).

15. Nel caso di specie, secondo la prospettazione RAGIONE_SOCIALEa Procura Regionale per il Lazio presso la corrispondente Sezione giurisdizionale RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, NOME COGNOME e NOME COGNOME (amministratore delegato di RAGIONE_SOCIALE, l’uno, e presidente del consiglio di amministrazione di RAGIONE_SOCIALE, l’altro) ebbero concretamente ad assumere, per il medio del mandato espressamente conferito da RAGIONE_SOCIALE ad RAGIONE_SOCIALE, la titolarità del potere di decidere per la stessa RAGIONE_SOCIALE in relazione alle commesse acquisite all’estero da RAGIONE_SOCIALE in nome e per conto di RAGIONE_SOCIALE, con la conseguenza che i danni discendenti dallo svolgimento di tale attività di rappresentanza ebbero a pregiudicare direttamente il patrimonio di RAGIONE_SOCIALE, oltre al valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione sociale di RAGIONE_SOCIALE in AIE, integrando pienamente il disposto del co. 2 RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 del d.lgs. n. 75 del 2016 per cui ‘ costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla conAVV_NOTAIOa dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi , che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione ‘.
16. Al riguardo, converrà rilevare come, secondo l’ insegnamento RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di queste Sezioni Unite, la natura di RAGIONE_SOCIALE solo formalmente può essere considerata quella di una RAGIONE_SOCIALE di diritto privato: sul punto, secondo Cass., Sez. U, n. 15594 del 9/7/2014, esclusa la riconducibilità RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE al novero RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE (non presentando il relativo statuto sociale caratteristiche tali da giustificare tale riconduzione), si tratta piuttosto di comprendere se la trasformazione legislativa di NOME NOME RAGIONE_SOCIALE per azioni ne abbia
davvero comportato il mutamento RAGIONE_SOCIALEa natura giuridica – da ente pubblico economico a RAGIONE_SOCIALE di diritto privato – o se invece non ne abbia affatto intaccato gli essenziali connotati pubblicistici, essendosi traAVV_NOTAIOa nella mera adozione di una formula organizzativa, corrispondente a quella RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE azionaria, senza per questo incidere sulla reale natura del soggetto.

In questo secondo senso si è già ripetutamente espressa (sia pure ad altri fini) la giurisprudenza del Consiglio di RAGIONE_SOCIALE, affermando senz ‘ altro che la trasformazione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, disposta dall ‘ art. 7 del dl. n. 138 del 2002, convertito nella legge n. 178 del 2002, ha avuto incidenza concreta soltanto sulla fase gestionale del soggetto, permanendo sia la natura pubblica del nuovo organismo sia i poteri pubblicistici propri RAGIONE_SOCIALE ‘ ente proprietario RAGIONE_SOCIALEe autostrade e strade statali ad esso affidate (vedi, ad esempio, Cons. RAGIONE_SOCIALE 24 febbraio 2011, n. 1230, e 24 maggio 2013, n. 2829).
La condivisione di tali conclusioni, da parte di queste Sezioni Unite, ha quindi consentito di confermare il rilievo secondo cui il patrimonio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ha conservato tutti i suoi connotati pubblicistici (quale ‘ RAGIONE_SOCIALE legale ‘ , al pari di RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_SOCIALE); connotati che, oltre a costituire l ‘ indispensabile presupposto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione contabile, valgono a riflettersi sull’attività di coloro i quali agiscono su quel patrimonio, così rientrando nel novero dei soggetti ai quali la ridetta giurisdizione contabile è destinata ad estendersi (cfr. Cass., Sez. U, Sentenza n. 15594 del 9/7/2014, cit.).
Ferme tali considerazioni, con riguardo alla vicenda sottoposta all’odierno esame RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite, varrà osservare come il negozio attraverso il quale RAGIONE_SOCIALE ebbe a conferire ad RAGIONE_SOCIALE il ‘ mandato esclusivo con rappresentanza ‘ per lo svolgimento RAGIONE_SOCIALEe attività di gestione, in nome e per conto di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEe commesse acquisite a ll’ estero da RAGIONE_SOCIALE stessa (oltre ad eventuali ulteriori commesse non acquisibili da

AIE o alle ‘ attività connesse, strumentali e propedeutiche all ‘u lteriore sviluppo di servizi integrati d’ingegneria ‘), con l’esplicita previsione RAGIONE_SOCIALEa diretta acquisizione RAGIONE_SOCIALEe commesse estere da parte di RAGIONE_SOCIALE (‘ salvo il caso in cui le condizioni di gara siano tali da rendere non percorribile l’acquisizione RAGIONE_SOCIALEa commessa da parte di RAGIONE_SOCIALE ‘) (cfr. la descrizione RAGIONE_SOCIALE‘oggetto del mandato proAVV_NOTAIOo agli atti del giudizio), ebbe contestualmente ad attribuire, agli amministratori di AIE (e, dunque, al COGNOME e al COGNOME), la titolarità di un potere di gestione destinato a incidere con efficacia diretta (nel caso di specie, negativa) sul patrimonio di RAGIONE_SOCIALE, oltre che sul valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione di RAGIONE_SOCIALE in AIE (nel caso di specie, pregiudicandola irrimediabilmente).
20. In breve, il mandato in esame, nel trasferire agli amministratori di AIE l’esercizio di poteri di gestione propri di RAGIONE_SOCIALE sul proprio patrimonio (con ulteriori riflessi sul valore RAGIONE_SOCIALEa partecipazione di RAGIONE_SOCIALE in AIE), ebbe a determinare l’istituzione di una specifica relazione funzionale tra il presunto autore RAGIONE_SOCIALE ‘ illecito e il patrimonio (pubblico) RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE: relazione che, alla stregua di quanto più sopra chiarito, pur non implicando un rapporto di impiego in senso proprio, valse a configurare gli estremi di un rapporto di servizio, inteso quale relazione funzionale idonea a rendere l ‘ autore del danno compartecipe RAGIONE_SOCIALE ‘ operato RAGIONE_SOCIALE ‘ ente, secondo i termini RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di queste Sezioni Unite già in precedenza chiariti (cfr. Cass., Sez. U, n. 32608 del 12/12/2019 che richiama Cass., Sez. U, n. 473 del 14/1/2015 e Cass., Sez. U, n. 21871 del 30/8/2019, tutte sopra citt.).
21. È appena il caso di evidenziare come la descritta strutturazione negoziale dei rapporti tra RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE valse a consentire la configurabilità, tanto di un potenziale danno diretto a carico di RAGIONE_SOCIALE immediatamente riconducibile alle attività svolte dagli amministratori di RAGIONE_SOCIALE (nella veste di mandataria), quanto di un danno c.d. ‘obliquo’ provocato in via mediata al patrimonio di RAGIONE_SOCIALE, secondo la definizione

di tale tipologia di danno già riconosciuta da queste Sezioni Unite (in materia di danno erariale) proprio attraverso il richiamo all’art. 12 del d.lgs. n. 175/2016 (cfr. Cass., Sez. U, n. 11186 del 27/4/2023).

In forza di tali considerazioni, dev’essere dunque confermata l’infondatezza RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni congiuntamente sostenute nel primo motivo dei due ricorsi proposti dal COGNOME e dal COGNOME.

Con il secondo motivo, anch’esso comune ad entrambi i ricorsi, i ricorrenti contestano la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti in ragione RAGIONE_SOCIALE‘applicabilità nella specie RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 5, del TUSP (ai sensi del quale ‘ le disposizioni del presente decreto si applicano solo se espressamente previsto, alle RAGIONE_SOCIALE quotate, come definite dall’articolo 2, comma due, lettera p), nonché alle RAGIONE_SOCIALE da esse controllate ‘), atteso che, a seguito del trasferimento RAGIONE_SOCIALEa titolarità RAGIONE_SOCIALEe azioni detenute dal RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE quotata), si è determinato un mutamento del regime giuridico applicabile ad RAGIONE_SOCIALE, con la conseguente inapplicabilità alla stessa del TUSP, avuto riguardo all’impossibilità logico-giuridica di sostenere ancora la natura sostanzialmente pubblica di RAGIONE_SOCIALE (e dunque cadendo il presupposto RAGIONE_SOCIALE‘applicabilità RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 del TUPS agli amministratori di AIE), e dovendo inoltre ritenersi che l’art. 1, co. 5, cit., così come si applica ad RAGIONE_SOCIALE, deve necessariamente applicarsi anche ad RAGIONE_SOCIALE (dal momento che RAGIONE_SOCIALE esercita il controllo su entrambe le RAGIONE_SOCIALE), con la conseguenza che se gli amministratori di RAGIONE_SOCIALE non rispondono dinanzi alla Corte dei conti per i danni subiti da detta RAGIONE_SOCIALE, a maggior ragione non possono essere chiamati a rispondere di tali danni gli amministratori di una sua RAGIONE_SOCIALE controllata.
Il secondo motivo RAGIONE_SOCIALE‘istanza di regolamento di giurisdizione, comune ad entrambi gli istanti, è privo di fondamento.

25. Osserva il Collegio come, secondo quanto già in precedenza sottolineato da queste Sezioni Unite (cfr. Cass., Sez. U, n. 976 del 13/1/2023), il trasferimento RAGIONE_SOCIALEa totalità del pacchetto azionario di RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE abbia rivestito un rilievo esclusivamente formale, senza incidere in alcun modo sulla natura sostanziale di ente pubblico di detta RAGIONE_SOCIALE, dal momento che la sola modifica apportata al preesistente quadro normativo, così riassunto, dal decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, articolo 49, sesto comma, è consistito nella ovvia (giacché il legislatore ha appunto inteso trasferire le azioni di RAGIONE_SOCIALE a RAGIONE_SOCIALE) soppressione del sesto comma RAGIONE_SOCIALE‘articolo 7, del decreto legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, il quale stabiliva che: «Le azioni sono attribuite al RAGIONE_SOCIALE, che esercita i diritti RAGIONE_SOCIALE‘azionista di concerto con il RAGIONE_SOCIALE», ed altresì nella mera modificazione del terzo periodo del quarto comma RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 7, che più non richiede l’adozione di un decreto del AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE, di intesa con il AVV_NOTAIO, per le modifiche RAGIONE_SOCIALEo statuto di RAGIONE_SOCIALE. Al di là di tali interventi il quadro è rimasto immutato: sicché deve mantenersi per ferma l’asserzione a suo tempo effettuata in relazione alla natura sostanzialmente pubblica di RAGIONE_SOCIALE
26. Da tale premessa, deve pertanto escludersi che detto trasferimento RAGIONE_SOCIALEe azioni di RAGIONE_SOCIALE in favore di RAGIONE_SOCIALE abbia potuto comportare alcuna modificazione in ordine alla permanenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sui danni a carico del patrimonio di RAGIONE_SOCIALE.

27. Né, d’altro canto -occorre ribadire -può ritenersi che tale soluzione debba essere ripensata in ragione RAGIONE_SOCIALEa promulgazione del

testo unico RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE pubbliche (d.lgs. n. 175/2016), articolo 12 in particolare, dal momento che queste Sezioni Unite hanno già osservato che: ‘l’ampia formulazione RAGIONE_SOCIALEa rubrica RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 (Responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE partecipate) ed il mancato richiamo nel comma 2 alla vicenda del danno erariale risalente a conAVV_NOTAIOe degli amministratori e dipendenti RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE di cui al comma 1, non lasciano spazio ad una interpretazione sostanzialmente abrogatrice RAGIONE_SOCIALEa regola generale in tema di casi e limiti RAGIONE_SOCIALEa responsabilità contabile ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge 14 gennaio 1994, n. 20 ‘ (Cass., Sez. U, Sentenza n. 15979 del 18/5/2022).
28. Sulla base RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni complessivamente esposte, dev’essere dichiarata la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sulle domande oggetto del presente giudizio.

29. Non vi è luogo per l’adozione di alcuna statuizione in ordine alla regolazione RAGIONE_SOCIALEe spese RAGIONE_SOCIALE‘odierno regolamento, attesa la natura di parte solo in senso formale del Procuratore generale presso la Corte dei conti (cfr. Cass., Sez. U, n. 5589 del 28/02/2020, Rv. 657218 -03; Sez. U, n. 5105 del 02/04/2003, Rv. 561744 – 01).

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sulle domande oggetto del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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