Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 207 Anno 2023
Civile Ord. Sez. U Num. 207 Anno 2023
Presidente: COGNOME PASQUALE
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 05/01/2023
O R D I N A N Z A
sul ricorso iscritto al NUMERO_DOCUMENTO del 2021 promosso da:
COGNOME NOME, rappresentato e difeso da ll’ AVV_NOTAIO;
– ricorrente – contro
R.G. NUMERO_DOCUMENTO/2021
C.C. 22/11/2022
C.C. 22/11/2022 Corte dei conti
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI;
-controricorrente – avverso la sentenza n. 125/2021 RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, Seconda Sezione Giurisdizionale Centrale di Appello, pubblicata il 4 maggio 2021.
Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 22 novembre 2022 dal Consigliere NOME COGNOME;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Generale NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
FATTI DI CAUSA
-Il signor NOME COGNOME, già consigliere RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, è stato citato in giudizio, dinanzi alla Sezione giurisdizionale RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti per la RAGIONE_SOCIALE, dalla Procura RAGIONE_SOCIALE, la quale ne ha chiesto la condanna al risarcimento del danno erariale causato alla Regione, per aver egli, nella sua qualità di capogruppo di un gruppo consiliare, illecitamente e dolosamente utilizzato il contributo pubblico ricevuto dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di cui alla legge RAGIONE_SOCIALE Regione RAGIONE_SOCIALE n. 38 del 1990, per spese non inerenti alla funzione.
Con sentenza pubblicata il 24 luglio 2019, la Sezione giurisdizionale ha accolto la domanda RAGIONE_SOCIALE Procura RAGIONE_SOCIALE, condannando il COGNOME al pagamento dell’importo di euro 35.015,82, oltre accessori.
-Con sentenza depositata il 4 maggio 2021, la Seconda Sezione Centrale d ‘ appello RAGIONE_SOCIALE Corte dei c onti ha respinto l’impugnazione proposta dall’odierno ricorrente .
Il giudice contabile ha rigettato l’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione, affermando che la natura dei gruppi consiliari non può assumere rilievo per negare il sindacato RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, destina-
to a radicarsi positivamente in funzione RAGIONE_SOCIALE natura delle risorse utilizzate e dello scopo pubblico perseguito; ha, inoltre, disatteso l’eccezione di difetto relativo di giurisdiz ione a favore del giudice ordinario sulle questioni di falso concernenti documenti di spese rendicontate, osservando che gli atti di cui è causa sono semplici scritture di terzi e non dell’appellante, il quale, pertanto, non può disconoscerne la sottoscrizione.
Nel merito, la Corte dei conti ha affermato che, nel caso di specie, è emersa la non inerenza delle voci di spesa alle finalità istituzionali, trattandosi di spese non riferibili al gruppo o che riguardano persone diverse dal consigliere RAGIONE_SOCIALE COGNOME, ovvero, ancora, di esborsi non collegati a missioni istituzionali o già coperti da altre erogazioni a titolo retributivo o indennitario.
-Per la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Seconda Sezione Centrale d ‘ appello RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, NOME COGNOME ha proposto ricorso, con atto notificato il 1° dicembre 2021, sulla base di due motivi.
Ha resistito, con controricorso, il AVV_NOTAIO generale rappresentante il Pubblico ministero presso la Corte dei conti, concludendo per l’inammissibilità e, comunque, per il rigetto del ricorso.
-Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ex art. 380bis .1 cod. proc. civ.
In prossimità dell’adunanza camerale, fissata per il 22 novembre 2022, ha depositato conclusioni scritte il Pubblico Ministero, chiedendo il rigetto del ricorso.
La difesa del ricorrente ha, a sua volta, presentato una memoria illustrativa.
RAGIONI DELLA DECISIONE
-Con il primo motivo di ricorso (difetto assoluto di giurisdizione per invasione RAGIONE_SOCIALE sfera di attribuzioni del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; violazione degli artt. 121, secondo comma, e 122, quarto comma, Cost., e 1, comma 1, RAGIONE_SOCIALE legge n. 20 del 1994), il ricorren-
te deduce il difetto assoluto di giurisdizione, sul rilievo che la verifica dell’autorità giudiziaria contabile sulla gestione RAGIONE_SOCIALE spesa delle Regioni avrebbe comportato la violazione dei poteri di indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, previsti e tutelati dagli artt. 121, secondo comma, e 122, quarto comma, Cost.
Ad avviso del ricorrente, il giudice contabile avrebbe errato a non riconoscere esistente una riserva dell ‘amministrazione consiliare circa la verifica, nel merito, RAGIONE_SOCIALE congruità delle spese rendicontate dai gruppi regionali. A ll’interno dello specifico procedimento di rendicontazione utilizzato dai gruppi del RAGIONE_SOCIALE -osserva il ricorrente -si inseriscono le funzioni assegnate alla commissione rendiconti e all’Ufficio di Presidenza, considerato che gli artt. 4 e 4bis RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE n. 38 del 1990 affidano alla prima il compito di verifica e al secondo la definitiva approvazione del rendiconto presentato dai vari capigruppo.
Il ricorrente si duole che la Corte dei conti abbia finito con l’ assegnare a sé stessa il compito di determinare l’inerenza RAGIONE_SOCIALE spesa e, dunque, la sua liceità o illiceità, ponendosi in conflitto diretto con il dettato legislativo e dando luogo ad un inammissibile sindacato inerente alle scelte discrezionali.
L ‘errore compiuto dal giudice contabile di appello sarebbe tanto più grave considerando il fatto che un vero rendiconto delle spese dei gruppi consiliari in RAGIONE_SOCIALE sarebbe stato introdotto soltanto successivamente ai fatti per cui è causa, con l’art. 1, co mmi 9 e ss., del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito in legge n. 213 del 2012.
D’altra parte osserva conclusivamente il ricorrente -i capigruppo dei gruppi consiliari non potrebbero essere qualificati come agenti contabili.
-Il motivo è infondato.
2.1. -In ordine alla gestione delle somme erogate a titolo di contributi pubblici ai gruppi consiliari, i capigruppo dei Consigli regionali e
tutti i consiglieri regionali restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile, senza che rilevi la disciplina RAGIONE_SOCIALE che preveda l ‘ approvazione dei rendiconti da parte dell’Ufficio di Presidenza, poiché il voto dato in tali sedi rappresenta una ratifica formale di spese già effettuate dai gruppi e non già un atto deliberativo che ne costituisce ex ante il titolo giustificativo, conducendo l’opposta interpretazione al risultato – abnorme e contrario alla natura eccezionale RAGIONE_SOCIALE guarentigia di cui all’art. 122, quarto comma, Cost. – di configurare, del tutto ingiustificatamente, una tutela RAGIONE_SOCIALE insindacabilità delle opinioni dei consiglieri regionali più ampia di quella apprestata per i parlamentari nazionali (Cass., Sez. Un., 19 ottobre 2022, n. 30892).
Non è pertanto affetta da eccesso di potere giurisdizionale la pronuncia RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti che accerti la responsabilità erariale di un consigliere RAGIONE_SOCIALE per illecita gestione del denaro pubblico ricevuto per le spese di rappresentanza del gruppo consiliare di appartenenza, pur in presenza dell’approvazione del rendiconto da parte del comitato tecnico e dell’Ufficio di Presidenza, in quanto tale atto, quale mera ratifica formale di spese già effettuate e non titolo giustificativo reso ex ante , non esclude che le stesse siano non inerenti all ‘ attività del gruppo, quanto ad entità e proporzionalità, o non effettive, per la non veridicità RAGIONE_SOCIALE documentazione, con manifesta difformità delle singole spese ammesse al rimborso, in termini di congruità e collegamento teleologico, rispetto alle finalità pubblicistiche dei gruppi, la cui verifica rimane nei limiti interni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice contabile (Cass., Sez. Un., 15 gennaio 2021, n. 622).
La gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei Consigli regionali è soggetta alla giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perché a tali gruppi – pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica – va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica, in quanto strumentale al funzionamento dell’organo assembleare da essi svolta, sia in
ragione dell ‘ origine pubblica delle risorse e RAGIONE_SOCIALE definizione legale del loro scopo, senza che rilevi il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma, Cost., non estensibile alla gestione dei contributi.
L’accertamento rimesso in tale ambito alla Corte dei conti comprende la verifica di difformità delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto alle finalità, di preminente interesse pubblico, che allo stesso imprime la normativa vigente, debordando dai limiti esterni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile solo allorché investa l’attività politica del presidente del gruppo consiliare o le scelte di merito dal medesimo effettuate nell’esercizio del mandato, e non quando invece, come nella specie, si mantenga nell ‘ alveo di un giudizio di conformità alla legge dell’azione amministrativa, ai sensi dell ‘art. 1 RAGIONE_SOCIALE legge n. 20 del 1994 (Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020, n. 5589).
La funzione di autorganizzazione interna del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE quale costituiscono espressione gli atti che riguardano direttamente l’organizzazione degli uffici e dei servizi, nonché le modalità di svolgimento dell’attività dell’assemblea – partecipa sì delle guarentigie apprestate dall’art. 122, quarto comma, Cost., a tutela dell’esercizio delle primarie funzioni (legislativa, di indirizzo politico e di controllo) delle quali l’organo RAGIONE_SOCIALE di rappresentanza politica è investito, onde preservarle dall’interferenza di altri poteri, ma la prerogativa dell’insindacabilità non determina l’esenzione dalla giurisdizione (spettante in via tendenziale alla Corte dei Conti) in tema di responsabilità per maneggio di denaro pubblico, non estendendosi all ‘ attività materiale di gestione delle risorse finanziarie, che resta assoggettata all’ordinaria giurisdizione di responsabilità civile, penale e contabile, anche in ragione RAGIONE_SOCIALE non assimilabilità delle assemblee elettive regionali a quelle parlamentari (Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020, n. 5590).
È appena il caso di ribadire l’inconferenza del richiamo all’art. 1 del decreto-legge n. 174 del 2012, venendo in rilievo con tale disposizione una funzione di controllo RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti estranea alla sfera giurisdizionale (Cass., Sez. Un., 19 ottobre 2022, n. 30892, cit.).
2.2. – Va, pertanto, escluso il denunciato difetto assoluto di giurisdizione, perché la Corte dei conti, nel riscontrare la non inerenza delle spese sostenute con l’utilizzo delle risorse assegnate al gruppo, non ha invaso le attribuzioni del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ma ha esercitato la funzione giurisdizionale che ad essa è affidata, la quale comprende l’accertamento dell’illecito erariale commesso , a tale titolo, dal consigliere RAGIONE_SOCIALE.
Invero, la sentenza impugnata ha verificato, nei limiti del sindacato attribuito alla Corte dei conti, che il COGNOME ha gestito in modo non corretto i fondi assegnati, utilizzando le somme contestate per finalità estranee -come ha puntualmente evidenziato il Pubblico Ministero all’ ambito di svolgimento delle funzioni consiliari.
La sentenza non ha mancato di evidenziare che molte spese di viaggi sono riferite ‘a rapporti personali dell’appellante con il partito e con suoi esponenti romani’, o riguardano ‘acquisti di generi di abbigliamento, pelletteria e profumeria che vengono ascritti alla categoria delle spese di rappresentanza’ . Da ciò si evince chiaramente che la pronuncia, diversamente da quanto prospettato dal ricorrente anche nella memoria illustrativa, non ha sindacato il merito delle spese, ma ha effettuato un giudizio di legittimità, valutando, secondo canoni di proporzionalità e di ragionevolezza, la non inerenza delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto agli scopi istituzionali impressi dalla normativa di riferimento.
Il ricorrente si duole RAGIONE_SOCIALE ‘indeterminatezza RAGIONE_SOCIALE fattispecie di danno delineata dalla Cor te dei conti’, ‘foriera di disparità di trattamento’ (così, in particolare nella memoria, a pag. 4, in sede di illustrazione del motivo di ricorso). Si tratta di censura che non può tro-
vare ingresso in questa sede, perché confonde il piano dell’accertamento dei presupposti RAGIONE_SOCIALE responsabilità amministrativa, riservato al giudice contabile in quanto afferente ai limiti interni, con quello del potere giurisdizionale spettante alla Corte dei conti.
-Con il secondo motivo di ricorso (difetto relativo di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti in merito alle presunte falsità di alcuni documenti di spese rendicontate; violazione o falsa applicazione degli artt. 14 e 105 del codice di giustizia contabile e dell’art. 221 cod. proc. civ.), il ricorrente, dopo aver evidenziato che il giudice contabile di primo grado si sarebbe pronunciato indebitamente sulla falsità di alcuni titoli di spesa portati dal rendiconto del gruppo consiliare, eccepisce il difetto relativo di giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti, non avendo riconosciuto, il giudice di appello, la cognizione attribuita in via esclusiva al giudice ordinario nella risoluzione dell’incidente di falso.
-Il motivo è inammissibile.
4.1. – Occorre premettere che, reiterando una doglianza già avanzata in primo grado, con l’atto di appello il COGNOME ha chiesto di dichiarare il difetto di relativo di giurisdizione a favore del giudice ordinario per la risoluzione delle questioni di falso, invocando gli artt. 14 e 105 del codice di giustizia contabile.
La Corte dei conti ha respinto la censura rilevando che gli atti di cui è causa sono semplici scritture private di terzi e non dell’appellante, il quale non può disconoscerne la sottoscrizione.
4.2. Il codice di giustizia contabile, all’art. 14, riserva all’autorità giudiziaria ordinaria (accanto alle questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità delle persone, salvo che si tratti RAGIONE_SOCIALE capacità di stare in giudizio) la risoluzione dell’incidente di falso.
A sua volta, l’art. 105 dello stesso codice, dedicato all’incidente di falso, prevede che chi deduce in giudizio la falsità di un documento deve provare che sia stata già proposta la querela di falso o doman-
dare la prefissione di un termine entro cui possa proporla innanzi al tribunale ordinario competente.
4.3. -Tanto premesso, la censura articolata dal ricorrente non coglie la ratio decidendi .
La sentenza impugnata non reca alcuna statuizione contrastante con il principio che riserva al giudice ordinario la risoluzione dell’incidente di falso.
Difatti, nella specie, il giudice contabile, nel definire il valore probatorio di documenti, acquisiti agli atti, rappresentati da scritture private provenienti da terzi, e non dal convenuto NOME COGNOME, si è limitato a stabilire se sia utilizzabile nel processo contabile tale documentazione, costituita da ricevute di pagamento la cui sottoscrizione è stata espressamente disconosciuta da coloro che apparentemente le avrebbero emesse.
A tale riguardo, la Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d’appello ha affermato espressamente (a pag. 4) di condividere integralmente le motivazioni RAGIONE_SOCIALE sentenza di primo grado. E il giudice contabile di primo grado ha, sul punto (a pag. 21 e 22), non solo osservato – a fronte RAGIONE_SOCIALE eccezione che la genuinità delle ricevute poteva essere messa in dubbio solo dopo la proposizione, da parte del pubblico ministero, RAGIONE_SOCIALE relativa querela di falso innanzi al tribunale ordinario -che si trattava di ricevute con efficacia probatoria ‘insussistente’, in quanto disconosciute e pertanto prive dell’efficacia probatoria ex art. 2702 cod. civ. (laddove la querela di falso è diretta a contrastare l’efficacia probatoria di un documento munito di fede privilegiata). Ha, altresì, ritenuto, quel giudice, che, ‘in ogni caso’, la documentazione in oggetto era non pertinente, perché inidonea a giustificare l’asserito pertinente esborso (‘non risulta chiaro il motivo per cui, a fronte di appartamenti con riferimento ai quali si producono c ontratti di locazione per l’intero anno, siano state prodotte ricevute
di pagamento relative a corrispettivi collegati a determinati giorni di utilizzo mensile’).
Risulta evidente, pertanto, che il giudice contabile non ha risolto alcun incidente di falso (e, pertanto, non ha ecceduto dai limiti RAGIONE_SOCIALE propria giurisdizione per invadere la sfera RAGIONE_SOCIALE giurisdizione ordinaria), ma si è limitato a compiere una valutazione sulla rilevanza probatoria e sulla pertinenza di ricevute di pagamento espressamente disconosciute dai terzi apparenti firmatari.
Gli eventuali errori commessi, al riguardo, dalla Corte dei conti attengono, al più, ad errores in procedendo o in iudicando , rientranti nei limiti interni RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice speciale: come tali, essi sono estranei alla verifica delle Sezioni Unite, conseguendone, sul punto, l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE censura.
5. -Il ricorso è rigettato.
Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, essendo il AVV_NOTAIO Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti parte soltanto in senso formale.
6. -Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto -ai sensi dell’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALE legge n. 228 del 2 012, che ha aggiunto il comma 1quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 –RAGIONE_SOCIALE sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
rigetta il ricorso.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 RAGIONE_SOCIALE legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello pre-
visto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 novembre 2022.