Copertura finanziaria: progressione di carriera negata

La Corte di Cassazione ha negato la progressione di carriera a un dipendente comunale, stabilendo che senza una comprovata copertura finanziaria, qualsiasi atto della Pubblica Amministrazione che comporti una spesa è inefficace. La sentenza sottolinea che la disponibilità di fondi è un requisito inderogabile per la validità delle procedure di avanzamento economico, anche nel pubblico impiego privatizzato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Copertura Finanziaria: Senza Fondi, Niente Progressione di Carriera

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale per la Pubblica Amministrazione: nessuna spesa può essere sostenuta senza un’adeguata copertura finanziaria. Questo principio si applica rigorosamente anche alle progressioni di carriera dei dipendenti pubblici, rendendo inefficace qualsiasi procedura selettiva avviata senza la certezza dei fondi necessari. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un dipendente di un Comune, dopo aver partecipato con successo a una selezione per la progressione economica orizzontale, si è visto negare il passaggio di livello con decorrenza dal 2004. Il dipendente ha quindi avviato un’azione legale, ottenendo una prima vittoria presso il Tribunale.

Tuttavia, il Comune ha impugnato la decisione e la Corte d’Appello ha ribaltato il verdetto. Secondo i giudici di secondo grado, la procedura di selezione era inefficace perché mancava la prova della necessaria copertura economica per sostenere i maggiori costi derivanti dalla progressione. Il dipendente ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando una motivazione carente e un’errata applicazione dell’onere della prova.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del dipendente, confermando la decisione della Corte d’Appello. I giudici hanno chiarito che il principio della necessaria copertura della spesa è un pilastro del nostro ordinamento, applicabile a tutti gli enti locali. Qualsiasi atto che comporti un impegno di spesa, inclusi quelli relativi al personale, è privo di effetti se non è supportato da un’apposita attestazione di copertura nel bilancio dell’ente.

Le Motivazioni: la Copertura Finanziaria come Requisito Inderogabile

La Corte ha spiegato che la decisione dei giudici d’appello non era basata su una semplice presunzione, ma su una deduzione logica basata sui documenti presentati. I prospetti allegati alla delibera che indiceva la selezione si riferivano a un triennio economico passato (1999-2001) e non all’anno di decorrenza della progressione (2004). Questa discrepanza è stata sufficiente per ritenere insussistente la copertura finanziaria per l’anno di interesse.

I giudici hanno richiamato una consolidata giurisprudenza secondo cui le decisioni datoriali della Pubblica Amministrazione che incidono sul costo del personale devono essere assunte solo in presenza di adeguata copertura. In mancanza, gli atti e le procedure sono privi di effetti e non possono generare diritti in capo ai dipendenti. Questo principio, fondato su norme imperative a tutela della finanza pubblica, rende nulla qualsiasi delibera che lo violi.

Inoltre, la Corte ha dichiarato inammissibile il secondo motivo di ricorso, relativo alla mancata valutazione della domanda di risarcimento danni. Il ricorrente, infatti, non aveva dimostrato di aver riproposto tale domanda subordinata nel giudizio di appello, come richiesto dal codice di procedura civile.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa sentenza offre importanti spunti di riflessione. Per i dipendenti pubblici, essa chiarisce che il superamento di una selezione non è di per sé sufficiente a garantire una progressione di carriera; è indispensabile che l’ente abbia stanziato preventivamente le risorse necessarie. Per le Pubbliche Amministrazioni, rappresenta un monito a gestire con il massimo rigore le procedure che comportano spese per il personale, assicurandosi sempre la preventiva copertura di bilancio. Il principio di legalità finanziaria prevale, garantendo una gestione sana e sostenibile delle risorse pubbliche, a costo di sacrificare le legittime aspettative dei singoli.

Una progressione di carriera per un dipendente pubblico è valida anche senza la necessaria copertura finanziaria?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito che le decisioni della Pubblica Amministrazione che comportano una spesa, come una progressione di carriera, devono avere una comprovata copertura finanziaria. In sua assenza, la procedura è priva di effetti e non fa sorgere alcun diritto per il dipendente.

A chi spetta dimostrare l’esistenza della copertura finanziaria in un processo?
La sentenza chiarisce che, indipendentemente dall’onere della prova, se il giudice accerta in base ai fatti e ai documenti che la copertura è assente, la domanda del dipendente deve essere respinta. Nel caso specifico, la Corte ha ritenuto che la mancanza di copertura fosse stata logicamente dedotta dai documenti prodotti, che si riferivano a un periodo diverso da quello di interesse.

Se una domanda viene respinta in appello, una richiesta subordinata (es. risarcimento danni) fatta in primo grado viene esaminata automaticamente?
No. La parte la cui domanda principale è stata accolta in primo grado ma poi respinta in appello deve riproporre esplicitamente in appello tutte le domande subordinate non esaminate. Se non lo fa, tali domande si intendono rinunciate e non possono essere prese in considerazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31519 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 31519 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/12/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 2437/2021 proposto da:

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv . NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-ricorrente –

contro

Comune di Agira, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Caltanissetta, n. 242/2020, pubblicata il 6 luglio 2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

udite le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avv. NOME COGNOME per il ricorrente, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso, e l’Avv. NOME COGNOME per la P.A. controricorrente, che ne ha domandato il rigetto.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso al Tribunale di Enna depositato il 19 ottobre 2016 NOME COGNOME ha chiesto fosse dichiarato il suo diritto al passaggio dalla posizione economica B2 alla posizione economica B3 con effetto dal 1° gennaio 2004 con ogni conseguenziale pronuncia.

Egli ha esposto di essere dipendente del Comune di Agira, di avere partecipato alla selezione per la progressione economica orizzontale e di essersi collocato in posizione utile.

Il Tribunale di Enna, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 307/19, ha accolto il ricorso.

Il Comune di Agira ha proposto appello che la Corte d’appello di Caltanissetta, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 242/2020, ha accolto.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

Il Comune di Agira si è difeso con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente lamenta che la corte territoriale non avrebbe motivato la sentenza.

Inoltre, rappresenta che l’assenza di copertura finanziaria sarebbe stata una circostanza solo presunta.

Sarebbe stato violato pure il disposto dell’art. 2697 c.c., in quanto il giudice di appello avrebbe posto a suo carico l’onere della prova della validità della procedura.

La doglianza è infondata.

La S.C. ha chiarito – in un caso scaturito dalla medesima procedura selettiva per progressione economica orizzontale – che, anche in tema di rapporti di lavoro nel pubblico impiego privatizzato, le decisioni datoriali che incidano sul costo del personale e comportino spese a carico della Pubblica Amministrazione devono essere assunte in presenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale gli atti e le procedure eventualmente svolte sono prive di effetti e non consentono il sorgere di diritti delle parti, a ciò facendo eccezione soltanto i casi riportabili alla fattispecie di cui all’art. 2126 c.c. e , quindi, caratterizzati dallo svolgimento di fatto di prestazioni di lavoro subordinato chieste e ricevute dal datore di lavoro pubblico pur in violazione di norme di legge o di contrattazione collettiva (Cass., n. 15364 del 31 maggio 2023).
In effetti, il principio della necessaria copertura della spesa, quanto agli enti locali, ha fondamento normativo, attualmente, nel combinato disposto degli artt. 191 e 153, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000, secondo cui (art. 191, comma 1, cit.) «gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l ‘ impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l ‘ attestazione della copertura finanziaria di cui all ‘ articolo 153, comma 5».

Sulla base della normativa allora vigente e di portata sostanzialmente analoga (art. 55, comma 5, legge n. 142 del 1990, secondo cui «i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l ‘ apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria») questa S.C. ha già affermato che «la delibera …. è valida e vincolante nei confronti dell’ ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall ‘ attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della copertura finanziaria» e che «l ‘ inosservanza di tale prescrizione determina la nullità della delibera …. comportando l ‘ esclusione di qualsiasi responsabilità od obbligazione dell ‘ ente
pubblico in ordine alle spese assunte senza il suddetto adempimento» (Cass., SU, n. 13831 del 28 giugno 2005).

Non diversamente, secondo Cass., n. 24303 del 18 novembre 2011, in tema di contratti stipulati dai comuni, è principio inderogabile quello della necessità dell ‘ impegno di spesa, già ai sensi degli artt. da 284 a 288 del r.d. n. 383 del 1934, e succ. mod., la cui violazione comporta radicale nullità ed ancora, secondo Cass., SU, n. 26657 del 18 dicembre 2014, in tema di obbligazioni della P.A., all’ente non è consentito di derogare alle procedure di spesa di cui all ‘ art. 23, commi 3 e 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla legge n. 144 del 1989, art. 1, comma 1, (oggi sostituito dall ‘ art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000) sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all ‘ ente.
In ambito di lavoro autonomo convenzionato, Cass., n. 17358 del 27 giugno 2019, ha parimenti ritenuto che «l ‘ esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la P.A. contraente è presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale dell ‘ amministrazione. Pertanto, ove la delibera di conferimento di un incarico professionale di consulenza sia stata adottata senza la necessaria copertura finanziaria, è legittima la delibera di cessazione dell ‘ incarico assunta dall ‘ ente pubblico».
Tali principi valgono senza dubbio, data la generale portata delle norme, anche rispetto ad impegni destinati ad incidere su rapporti preesistenti (qui, rapporti di lavoro di pubblico impiego privatizzato) e, dunque, a vicende, come una progressione orizzontale, che evidentemente comportano il maturare di costi.

Ciò nel senso che la produzione di effetti di quegli impegni, quali nel caso di specie derivanti dall’indizione di una procedura utile ad individuare il personale che potrebbe godere della progressione de qua , in tanto può dispiegare effetti e tradursi in un reale obbligo della P.A. – datore di lavoro di adempiere, in quanto quella copertura di spesa vi sia.

Né vale richiamare la giurisprudenza che, nel contesto dell’indirizzo del tutto uniforme di cui sopra, esclude l’invalidità o l’inefficacia quando l’attività negoziale sia fonte di costi non ancora certi e definiti (Cass., n. 13913 del 2019), non potendosi opinare in tal senso rispetto ai costi del personale e tanto meno dei costi relativi ad un aumento di trattamento di personale in forza, rispetto ai quali

la copertura rispetto ai fondi destinati alla relativa sovvenzione non può non essere determinabile.

Ciò posto, si osserva che, con riferimento alla richiesta «copertura finanziaria», la Corte d’appello di Caltanissetta ne ha negato l’esistenza in quanto i prospetti allegati alla deliberazione riguardavano «soltanto le risorse economiche per il triennio 1999-2001», mentre la progressione -. aggiunge la sentenza concerneva l’anno 2004, per quanto poi indetta nel 2008.

Con l’ulteriore precisazione che, prevedendo il CCNL 2002/2005, agli artt. 31, comma 2, e 34, la determinazione annuale delle risorse, la disponibilità per quel risalente triennio non poteva valere per gli anni di interesse.

D’altronde, i detti allegati indicavano le risorse disponibili per progressioni orizzontali a seguito di cessazioni, ma di tali cessazioni non vi era riscontro nel bando pubblicato il 28 aprile 2008.

Questo significa che la corte di secondo grado ha ritenuto assente la necessaria copertura finanziaria, con conseguente inefficacia della procedura indetta, in linea con la giurisprudenza di questa S.C. di portata generale in tema di obbligazioni della P.A. e degli enti locali.

A fronte di tale accertamento di fatto, non vi è alcuna violazione dell’art. 2697 c.c., perché, al di là di chi spetti provare l’esistenza o meno di tale copertura, la corte territoriale ha reputato che essa non vi fosse, con ragionamento di merito non implausibile e non fondato sull’onere della prova, ma sulla deduzione logica che, essendo stati allegati all’atto deliberativo indicazioni di copertura di spesa non riguardanti gli anni interessati, si dovesse ritenere insussistente la copertura stessa.

Quanto sinora affermato, anche attraverso il richiamo ai passaggi motivazionali essenziali, esclude, altresì, che si possa parlare di difetti motivazionali, tanto meno sotto il profilo dell’apparenza .

La prima censura va, dunque, disattesa.

2) Con il secondo motivo il ricorrente evidenzia che la corte territoriale avrebbe omesso di esaminare la domanda subordinata di risarcimento del danno avanzata in primo grado.

Al riguardo, se ne evidenzia l’inammissibilità, atteso che il ricorrente neppure adduce, come correttamente eccepito da parte controricorrente, che la domanda subordinata fosse stata riproposta in appello ex art. 346 c.p.c., limitandosi ad affermare che questa era stata avanzata in primo grado.

3) Il ricorso è rigettato.

Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono liquidate come in dispositivo.

Si attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in complessivi

per compenso, oltre € 200,00 per esborsi, accessori di legge e spese

€ 2.500,00 generali nella misura del 15%;

attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 5

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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