Copertura finanziaria: nullità contratti enti locali

Un professionista ha eseguito un incarico per un Comune senza ricevere il pagamento. La Corte di Cassazione ha confermato la nullità del contratto a causa della mancata attestazione di copertura finanziaria, un requisito indispensabile per la validità degli impegni di spesa degli enti locali. La Corte ha chiarito che senza tale attestazione, l’obbligazione contrattuale non sorge e il professionista non può pretendere il compenso, neanche invocando il legittimo affidamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratti con Enti Locali: Senza Copertura Finanziaria il Contratto è Nullo

Un professionista che svolge un incarico per un ente pubblico ha diritto al pagamento solo se l’atto di conferimento rispetta precise regole formali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale: l’assenza dell’attestazione di copertura finanziaria rende nullo non solo l’atto amministrativo, ma anche il contratto che ne deriva, con conseguenze pesanti per il creditore. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Un ingegnere riceveva da un Comune l’incarico di collaudo tecnico-amministrativo per i lavori di rifacimento dell’impianto di illuminazione del centro abitato. Una volta completata la prestazione, emetteva regolare fattura per un importo di 12.000 euro. Di fronte al mancato pagamento da parte dell’ente, il professionista attivava una procedura arbitrale, come previsto dal disciplinare d’incarico, e otteneva un lodo che condannava il Comune a saldare il debito.

Tuttavia, il Comune impugnava il lodo davanti alla Corte d’Appello, la quale accoglieva l’impugnazione. La Corte territoriale dichiarava la nullità del lodo, basandosi sulla nullità dell’incarico stesso. Il motivo? La mancanza della prescritta attestazione di copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario comunale.

Il Ricorso in Cassazione e l’Importanza della Copertura Finanziaria

Deluso dalla decisione, il professionista ricorreva in Cassazione, sostenendo principalmente due tesi:
1. L’irrilevanza della mancata pubblicazione della determina di incarico.
2. L’errata applicazione delle norme sulla contabilità pubblica (artt. 151 e 191 del D.Lgs. 267/2000), poiché la spesa per il collaudo era, a suo dire, già prevista nella determina che aveva approvato i lavori principali.

La Suprema Corte ha rigettato entrambe le censure, confermando la decisione d’appello e consolidando un orientamento giurisprudenziale molto rigoroso.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha chiarito in modo inequivocabile che, secondo il Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L.), qualsiasi provvedimento di un responsabile di servizio che comporti un impegno di spesa è valido ed esecutivo solo a una condizione: l’apposizione del “visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria“.

Questo requisito non è un mero formalismo burocratico, ma una norma imperativa posta a presidio dell’equilibrio di bilancio e della sana gestione finanziaria degli enti pubblici. La sua assenza determina la nullità insanabile dell’atto amministrativo e, di conseguenza, del contratto stipulato sulla base di esso.

La Corte ha specificato che non è sufficiente che la spesa sia genericamente prevista nel quadro economico di un progetto più ampio. Ogni singolo atto che genera un’obbligazione per l’ente deve essere assistito dalla specifica attestazione di copertura. In mancanza, l’obbligazione non sorge validamente nei confronti dell’ente, ma può, al più, far nascere una responsabilità personale (amministrativa, contabile e patrimoniale) a carico del funzionario che ha agito in violazione di legge.

Infine, è stato respinto anche l’appello al principio del “legittimo affidamento”. Secondo i giudici, il professionista non poteva dirsi in buona fede, in quanto la stessa delibera di incarico menzionava espressamente “la necessità di acquisire il visto di regolarità contabile da parte del responsabile del servizio finanziario”. Era quindi onere del contraente privato accertarsi che tutti i requisiti di legge fossero stati rispettati prima di eseguire la prestazione.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un monito cruciale per tutti i professionisti e le imprese che lavorano con la Pubblica Amministrazione. La validità di un incarico e, di conseguenza, il diritto al compenso, non dipendono solo dall’esecuzione a regola d’arte della prestazione, ma dal rigoroso rispetto delle procedure di spesa pubblica. Prima di iniziare qualsiasi attività per un ente locale, è fondamentale verificare che la determina di incarico contenga il visto di regolarità contabile con l’attestazione della copertura finanziaria. In caso contrario, il rischio è quello di lavorare invano, senza poter poi pretendere il giusto corrispettivo dall’ente pubblico.

Un contratto con un Comune è valido anche senza l’attestazione di copertura finanziaria?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito che qualsiasi atto di un ente locale che comporta un impegno di spesa è nullo se manca l’attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Di conseguenza, anche il contratto stipulato sulla base di tale atto è nullo.

Se la spesa era già prevista in un altro atto, è comunque necessaria l’attestazione di copertura finanziaria specifica?
Sì. Secondo la Corte, il fatto che la spesa fosse genericamente menzionata nel quadro economico di un progetto più ampio non sostituisce la necessità di una specifica attestazione di copertura finanziaria per il singolo incarico. Tale attestazione è un requisito di validità per ogni obbligazione contrattuale assunta dall’ente.

Il professionista può invocare il principio del “legittimo affidamento” per ottenere il pagamento?
No, in questo caso il principio non è stato ritenuto applicabile. La stessa delibera di incarico menzionava espressamente la necessità di acquisire il visto di regolarità contabile, quindi il professionista era a conoscenza, o avrebbe dovuto esserlo, del requisito formale mancante per la validità dell’impegno di spesa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 21623 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 21623 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 28/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15215/2022 R.G. proposto da NOME COGNOME elettivamente domiciliato presso l’indicato indirizzo PEC dell’avv. NOME COGNOME che lo rappresenta e difende

– ricorrente –

contro

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2361/2021 della Corte d’Appello di Catania, depositata il 14.12.2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29.5.2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

All ‘ing. NOME COGNOME fu conferito dal Comune di Francofonte, con determina dirigenziale del 5.7.2010, l’incarico di collaudatore tecnico amministrativo delle opere necessarie per il rifacimento dell’impianto di illuminazione del centro abitato comunale.

Eseguite le prestazioni, il professionista emise la fattura per il corrispettivo di € 12.000 ,00 e, in difetto di pagamento, attivò il procedimento arbitrale previsto dal disciplinare d’incarico, ottenendo lodo di condanna del Comune al pagamento della somma richiesta, oltre agli accessori.

Il lodo venne impugnato dal Comune di Francofonte davanti alla Corte d’Appello di Catania, la quale, instauratosi nuovamente il contraddittorio, accolse l’impugnazione, dichiarando la nullità del lodo e rigettando la domanda del professionista , sul presupposto dell’accertata nullità del conferimento dell’incarico , in mancanza della prescritta attestazione della copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario.

Contro la sentenza della Corte territoriale, NOME COGNOME ha presentato ricorso per cassazione articolato in due motivi.

Il Comune di Francofonte si è difeso con controricorso.

La causa è trattata in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c., senza che le parti abbiano provveduto al deposito di memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso denuncia «violazione ed errata applicazione dell’art. 124 T.U.E.L. n. 267/2000».

Il ricorrente deduce la irrilevanza della mancata pubblicazione della determina di conferimento dell’incarico ai

fini della validità dell’obbligo contrattuale e la violazione del principio del legittimo affidamento del contraente privato.

1.1. Il motivo è inammissibile, perché non aggredisce l’unica ratio decidendi posta a fondamento della sentenza impugnata.

La Corte d’Appello di Catania ha bensì osservato che «non v’è … prova della avvenuta pubblicazione all’albo pretorio» della determina, ma lo ha fatto in un inciso fugace quanto superfluo, che nulla aggiunge e nulla toglie alla motivazione sulla decisiva questione della mancanza di attestazione della copertura finanziaria.

È dunque evidente che altrettanto irrilevante -e per questo inammissibile -rimane anche la censura mossa nei confronti di quell’ininfluente inciso .

Il secondo motivo di ricorso censura «violazione ed errata applicazione degli artt. 151 e 191, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000».

Il ricorrente si duole che la Corte d’Appello di Catania abbia ritenuto l’attestazione di copertura finanziaria necessaria ai fini della validità della determina (e conseguentemente del contratto a valle), nonostante la spesa per il collaudo tecnico amministrativo fosse stata già prevista nella precedente determina relativa alla realizzazione dei lavori di rifacimento dell’impianto di illuminazione del centro storico .

2.1. Il motivo è infondato.

2.1.1. La decisione della Corte territoriale è conforme alla consolidata giurisprudenza di legittimità secondo cui « ogni atto col quale l’ente locale assume un obbligo contrattuale di

qualsivoglia genere e tipo -è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato a incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall ‘ art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000.

Diversamente si è in presenza di una nullità tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa, ferma l ‘ eventuale obbligazione a carico dell ‘ amministratore, funzionario o dipendente del medesimo ente che sia responsabile della violazione » (Cass. n. 13159/2024, alla cui più ampia motivazione si rinvia, anche per il richiamo ad ulteriori precedenti conformi).

2.1.2. Tale consolidato orientamento rappresenta, del resto, la piana applicazione delle disposizioni di legge di cui il motivo di ricorso assume la violazione.

L’art. 191, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 (Testo Unico degli Enti Locali) stabilisce che «Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l ‘ impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l ‘ attestazione della copertura finanziaria di cui all ‘ articolo 153, comma 5. Il responsabile del servizio, conseguita l ‘ esecutività del provvedimento di spesa comunica al terzo interessato all ‘ impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all ‘ ordinazione della prestazione, con l ‘ avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a
quando i dati non gli vengano comunicati» (testo originario della diposizione, vigente all’epoca dei fatti) .

A sua volta, l’art. 151, comma 4, nel testo vigente nel 2010, dispone che «I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l ‘ apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria».

2.1.3. Non a caso, nell’illustra re il motivo, il ricorrente non propone una diversa interpretazione delle disposizioni indicate in rubrica, ma prospetta la non necessità dell’attestazione della copertura finanziaria in virtù di altre due disposizioni, contenute nell’art. 183 , del T.U.E.L. (sempre nel testo vigente all’epoca):

il comma 5, secondo cui «Le spese in conto capitale si considerano impegnate ove sono finanziate nei seguenti modi: a) con l ‘ assunzione di mutui a specifica destinazione si considerano impegnate in corrispondenza e per l ‘ ammontare del mutuo, contratto o già concesso, e del relativo prefinanziamento accertato in entrata (…)» ;

il successivo comma 8, secondo cui «Gli atti di cui ai commi 3, 5 e 6 sono trasmessi in copia al servizio finanziario dell ‘ ente nel termine e con le modalità previste dal regolamento di contabilità».

Sennonché tali disposizioni individuano i presupposti per la sussistenza dell’impegno di spesa e, quindi, per il rilascio della relativa attestazione, ma non derogano alla necessità dell’attestazione quale requisito per l’esecutività dei provvedimenti che comportano impegni di spesa e, quindi, per la validità dei contratti conseguentemente stipulati.

Attestazione del responsabile del servizio finanziario che, come rilevato dal giudice a quo , non può essere surrogata dal «generico riferimento» , da parte del responsabile dell’ufficio tecnico comunale, «alla circostanza che ‘l’intera somma … è già ricompresa nel quadro economico del progetto …’».

2.1.4. Infine, il ricorrente nemmeno può invocare il «legittimo affidamento del contraente privato», dal momento che -come osservato nella sentenza impugnata -«nella delibera del responsabile dell’UTC in questione è dato espressamente atto della necessità di acquisire il visto di regolarità contabile da parte del responsabile del servizio finanziario».

Rigettato, complessivamente, il ricorso, le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che, in base al l’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità , liquidate in € 3.200 per compensi, oltre alle spese generali al 15% , ad € 200 per esborsi e agli accessori di legge;

dà atto, ai sensi dell ‘ art.13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima

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