Copertura finanziaria: contratto nullo con la P.A.

Un ingegnere ha richiesto il pagamento per un incarico professionale svolto per un Comune. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 3198/2024, ha confermato la nullità del contratto a causa della mancanza di una certificata copertura finanziaria nella delibera di incarico. La Corte ha stabilito che le norme sulla spesa pubblica sono imperative e prevalgono, rendendo l’obbligazione non riferibile all’ente ma al funzionario che l’ha assunta senza le dovute garanzie contabili.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto con la P.A. Nullo Senza Copertura Finanziaria: La Cassazione Conferma

Lavorare con la Pubblica Amministrazione richiede attenzione non solo agli aspetti tecnici della prestazione, ma anche a quelli burocratici e contabili. La questione della copertura finanziaria è un pilastro fondamentale che determina la validità stessa del rapporto contrattuale. Con l’ordinanza n. 3198 del 5 febbraio 2024, la Corte di Cassazione è tornata su questo tema cruciale, ribadendo un principio consolidato: senza un impegno di spesa formale e attestato, il contratto stipulato con l’ente pubblico è nullo. Analizziamo insieme questo caso e le sue importanti implicazioni pratiche per professionisti e imprese.

I Fatti del Caso: Il Professionista contro l’Ente Locale

La vicenda ha origine dalla richiesta di compenso di un ingegnere, incaricato da un Comune siciliano per la progettazione e direzione dei lavori di un impianto fognario. A seguito del mancato pagamento, il professionista avviava un giudizio arbitrale, ottenendo un lodo favorevole che condannava l’ente locale a saldare le sue spettanze.

Il Comune, tuttavia, impugnava la decisione arbitrale dinanzi alla Corte d’Appello. L’argomento principale dell’ente era la nullità della delibera di Giunta con cui era stato conferito l’incarico, a causa della mancanza di un formale impegno di spesa e della relativa attestazione di copertura finanziaria. La Corte d’Appello accoglieva l’impugnazione, dichiarava nullo il lodo arbitrale e rigettava le pretese del professionista, sostenendo che l’invalidità dell’atto amministrativo a monte si estendeva inevitabilmente al contratto di prestazione d’opera a valle. Di conseguenza, il professionista proponeva ricorso in Cassazione.

La Questione Giuridica: Delibera Invalida, Contratto Nullo?

Il ricorrente, dinanzi alla Suprema Corte, sosteneva che la normativa applicabile al suo caso (risalente nel tempo) fosse meno rigorosa di quella più recente e che, in ogni caso, il Comune disponesse di ampi fondi residui da un altro finanziamento, sufficienti a coprire il suo compenso. Contestava, inoltre, l’applicabilità diretta delle norme statali più stringenti in una Regione a statuto speciale come la Sicilia.

Il nodo centrale della controversia era quindi stabilire se un contratto con un ente pubblico potesse considerarsi valido nonostante l’assenza, nella delibera di incarico, della previsione dell’entità della spesa e della formale attestazione di copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario.

La Decisione della Cassazione e la necessità della copertura finanziaria

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del professionista, confermando in toto la decisione della Corte d’Appello. I giudici hanno riaffermato la giurisprudenza consolidata, secondo cui il divieto per i Comuni di effettuare spese senza un impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio è un principio inderogabile.

Questa regola, oggi contenuta nell’art. 191 del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000) e precedentemente nell’art. 23 del D.L. 66/1989, si applica a tutte le spese, anche se finanziate da altri enti. L’assenza di tale impegno determina la nullità del contratto e il rapporto obbligatorio, per la controprestazione, non intercorre con l’ente, ma direttamente tra il privato e l’amministratore o funzionario che ha assunto l’impegno senza rispettare le procedure.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha smontato le argomentazioni del ricorrente punto per punto. Innanzitutto, ha chiarito che le norme sulla contabilità pubblica e sulla copertura finanziaria delle spese degli enti locali, pur essendo inserite in leggi amministrative, incidono direttamente sulla validità e sull’efficacia dei contratti. Per questo motivo, esse rientrano nella materia dell'”ordinamento civile”, la cui competenza legislativa è esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Di conseguenza, tali norme si applicano a tutti i Comuni italiani, inclusi quelli situati nelle Regioni a statuto speciale, a prescindere da un formale recepimento nella legislazione regionale.

In secondo luogo, i giudici hanno specificato che la finalità di queste regole è la tutela del buon andamento della Pubblica Amministrazione e l’equilibrio economico-finanziario degli enti. Permettere agli enti di assumere obbligazioni senza una preventiva e certa disponibilità di fondi aprirebbe la porta a un indebitamento incontrollato. Pertanto, la semplice esistenza di “risparmi” su altri capitoli di spesa è irrilevante; ciò che conta è l’impegno specifico, formale e attestato per quella determinata obbligazione. La copertura finanziaria non può essere presunta né condizionata a finanziamenti futuri o incerti.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione funge da monito per tutti i professionisti e le imprese che si rapportano con la Pubblica Amministrazione. Prima di iniziare qualsiasi prestazione, è fondamentale non solo acquisire l’atto formale di incarico (delibera o determina), ma anche verificare scrupolosamente che questo contenga l’indicazione precisa dell’importo e, soprattutto, l’attestazione della relativa copertura finanziaria rilasciata dal responsabile dei servizi finanziari dell’ente. In assenza di questi requisiti, il rischio concreto è quello di eseguire la prestazione e di non poter poi agire legalmente contro l’ente per ottenere il pagamento, ma solo contro il funzionario che ha agito al di fuori delle regole, con un percorso di recupero del credito spesso più complesso e incerto.

Un contratto con un Comune è valido se la delibera di incarico non ha una copertura finanziaria certificata?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che l’assenza di un impegno di spesa regolarmente registrato dal responsabile finanziario rende nullo il contratto. Di conseguenza, l’obbligazione di pagamento non sorge in capo all’ente pubblico.

La presenza di risparmi su altri fondi può sostituire la copertura finanziaria specifica per un incarico?
No. Secondo la Corte, non è sufficiente il richiamo a generiche economie di spesa o a finanziamenti futuri. La copertura finanziaria deve essere specifica, attestata e registrata sul competente capitolo di bilancio al momento in cui l’obbligazione viene assunta.

Le norme statali sulla spesa pubblica si applicano anche ai Comuni delle Regioni a statuto speciale?
Sì. La Corte ha chiarito che le norme sulla copertura finanziaria incidono sulla validità dei contratti e, pertanto, rientrano nella materia dell'”ordinamento civile”, che è di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Si applicano quindi a tutti gli enti locali, a prescindere dall’autonomia regionale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3198 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3198 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28528/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende -ricorrente-

Contro

RAGIONE_SOCIALE VAL DI CATANIA, in persona del Sindaco, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO CATANIA n. 413/2019 depositata il 22/02/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/12/2023 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

L’odierno ricorrente, l’ingegnere NOME COGNOME, facendo ricorso a giudizio arbitrale ha chiesto al Comune di Militello V.C. il compenso e rimborso spese per lo svolgimento dell’incarico professionale di progettazione, direzione lavori e contabilità dell’impianto fognante del Comune. Con lodo arbitrale del 31 dicembre 2014 la richiesta dell’ingegnere era accolta.

Il Comune, con citazione del 30 marzo 2015, ha impugnato il lodo per avere disatteso l’eccezione di nullità, per mancanza di impegno di spesa, della delibera di Giunta dell’8.2.1990, -con la quale era stato conferito l’incarico al professionista -lamentando che erroneamente gli arbitri avessero ritenuto che la copertura finanziaria della spesa vi fosse, individuandola in fondi che in realtà erano destinati ad opere differenti; il Comune ha proposto ulteriori motivi che però la Corte d’appello di Catania ha ritenuto assorbiti in quanto ha accolto quello relativo all’assenza di copertura finanziaria e ha dichiarato la nullità del lodo arbitrale, rigettando le domande del COGNOME. La Corte di merito ha rilevato, in primo luogo, che alla fattispecie si applica la disciplina processuale anteriore alla riforma introdotta con il decreto legislativo n. 40 del 2006 e che secondo la disciplina applicabile alla fattispecie l’art. 829 comma secondo c.p.c. consente l’impugnazione del lodo per nullità anche qualora gli arbitri nel giudicare non abbiano osservato le regole di diritto; ha quindi osservato -previa ricognizione del quadro normativo e giurisprudenziale -che le delibere con le quali si affidano ai professionisti determinati incarichi sono nulle se non sussiste la copertura finanziaria e cioè l’impegno di spesa debitamente attestato; ha rilevato che nella delibera
autorizzativa dell’incarico manca la previsione dell’entità della spesa, della copertura finanziaria e l’attestazione da parte del responsabile del servizio finanziario di tale copertura; ha ulteriormente rilevato che al fine di ritenere sussistente la copertura di spesa non basta il richiamo ai decreti assessoriali elencati nella delibera di Giunta, sia perché si tratta di somme già vincolate alla realizzazione di altra e diversa opera (collettore) ritenuta prevalente, e in secondo luogo perché la copertura finanziaria non può essere condizionata a un futuro finanziamento ancora da erogarsi.
Ciò premesso la Corte d’appello ha ritenuto che l’invalidità della delibera di incarico si estenda anche al contratto di prestazione d’opera, determinandone la nullità per violazione di norme imperative e che in carenza di una valida delibera di attribuzione dell’incarico professionale nessun compenso può essere liquidato al professionista.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il professionista affidandosi a due motivi e ponendo in subordine una questione di legittimità costituzionale. Si è costituito resistendo con controricorso il Comune di Militello. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

La causa è stata trattata all’udienza camerale non partecipata del 21 dicembre 2023.

RITENUTO CHE

1.- Con il primo motivo di ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 284 e 288 del Regio decreto 383/1934 e l’errata applicazione dell’art. 23 del decreto legge n. 66 del 1989. La parte ricorrente illustra la differenza tra l’art. 284 R.D. 383/1934 e l’art 23 del D.L. 66/1989; differenza che consiste nel fatto che secondo il Regio decreto la deliberazione deve

indicare l’ammontare delle spese e i mezzi per farvi fronte, senza nulla da dire sulla nullità del contratto a valle, pur menzionando che le sezioni unite della Corte di Cassazione n. 12195 del 2005 hanno risolto la questione in via interpretativa adottando la soluzione della nullità derivata del contratto a valle; mentre l’articolo 23 cit. parla di impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario e prevede espressamente la nullità del contratto a valle facendo sorgere l’obbligazione direttamente in capo all’amministratore o al funzionario. Secondo la parte questa ultima norma (art. 23) non è applicabile al suo caso, malgrado quanto stabilito dalla sentenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione n. 26657 del 2014 sulla immediata applicabilità anche alle Regioni a statuto speciale come la Sicilia. Secondo la difesa del ricorrente infatti la nullità dei contratti è una nullità derivata dalla nullità della delibera a monte, che è un atto amministrativo, e quindi si tratta di disposizioni di diritto amministrativo rientrante nella legislazione esclusiva della Regione; l’art. 23 cit. pertanto non si applicherebbe al suo caso perché al momento in cui è stato stipulato il contratto la norma non era stata ancora recepita dalla Regione Sicilia. Applicandosi al suo caso la norma meno rigorosa (l’art. 284 R.D. 383/1934) ne discende che la delibera non è nulla perché non vi è assoluta incertezza della copertura della spesa in quanto il Comune disponeva di un ampio finanziamento destinato alla costruzione della rete fognaria e in questo finanziamento godeva di un residuo di circa 925.000,00 lire e i compensi sono determinati secondo tariffe obbligatorie.
2. -Il motivo è infondato.

Non vi è ragione di discostarsi dalla consolidata giurisprudenza di questa Corte espressa dalla sentenza a

sezioni unite n. 26657 del 18/12/2014 e successive ( ass. n. 6970 del 20/03/2018; Cass. n. 21010 del 23/08/2018; Cass. n. 22481 del 24/09/2018) che ha enunciato il seguente principio: ‘Il divieto, per i Comuni, in base all’art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato dal ragioniere (o, in sua mancanza, dal segretario) sul competente capitolo di bilancio di previsione, si applica anche se la spesa sia interamente finanziata da altro ente pubblico, ferma restando la necessaria verifica della copertura della spesa nel bilancio del Comune che ne assume l’impegno. In tema di obbligazioni della P.A., l’inserimento nel contratto d’opera professionale di una clausola di cd. copertura finanziaria -in base alla quale l’ente pubblico territoriale subordina il pagamento del compenso al professionista, incaricato della progettazione di un’opera pubblica, alla concessione di un finanziamento -non consente di derogare alle procedure di spesa di cui all’art. 23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che non possono essere differite al momento dell’erogazione del finanziamento, sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all’ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia assunto l’impegno. L’art. 23 del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267),
secondo il quale l’ente pubblico non risponde dell’attività posta in essere dal proprio funzionario senza l’osservanza delle regole procedimentali ivi previste, si applica anche ai Comuni della Regione Sicilia, a prescindere dal suo formale recepimento nella legislazione regionale, in quanto norma destinata ad incidere sull’efficacia del contratto e, quindi, relativa all’area dell’ordinamento civile riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.’
Segnatamente deve qui osservarsi che le censure del ricorrente non sono idonee a rivisitare questo ordinamento in quanto poggiano sulla considerazione che la sanzione di nullità della delibera a monte è stata adottata da una disposizione innovativa di diritto amministrativo rientrante nella materia regime degli enti locali e pertanto riservata alla legislazione esclusiva della Regione. Con questa censura il ricorrente trascura di considerare che l’interesse agitato in giudizio è l’interesse all’adempimento contrattuale e quindi un interesse di natura strettamente privatistica; la norma sulla copertura finanziaria, sulla nullità dei contratti nonché sulla riferibilità del rapporto obbligatorio all’ente è una norma destinata a produrre effetti nell’ambito dell’ordinamento civile, al fine di impedire che l’ente assuma obbligazioni senza copertura di spesa, e ciò a tutela del buon andamento della PRAGIONE_SOCIALE, nell’interesse pubblico all’equilibrio economico e finanziario degli enti, ragion per cui non è neppure possibile dirottare risorse destinate a fare fronte ad impegni di spesa regolarmente assunti a copertura di spese non debitamente impegnate ed obbligazioni non validamente assunte (v. Cass. n. 22481/2018, cit.)
3. -Con il secondo motivo del ricorso si lamenta l’omesso omesso esame di fatto decisivo per il giudizio. Il ricorrente deduce che il collegio arbitrale aveva considerato decisiva la circostanza che il Comune avesse accertato l’esistenza di economie sui finanziamenti regionali destinati alla realizzazione della rete fognaria; è quindi incongrua l’osservazione operata dalla Corte d’appello che la valutazione circa l’esistenza o meno di somme disponibili da parte del Comune andava fatta non sull’importo stimato della spesa prioritaria bensì sulle l’importo effettivamente impegnato a tal fine. La circostanza dell’esistenza della somma di lire 925.000.00 passata in economia, è largamente idonea a coprire gli obblighi di pagamento malgrado fosse stata ritenuta decisiva nel lodo e ignorata nella sentenza impugnata.
4. Il motivo è inammissibile.

La Corte ha tenuto conto del fatto che gli arbitri hanno ritenuto ‘sussistente la copertura per effetto di un risparmio di spesa afferente alla costruzione del collettore ‘ (v. pag. 5 ultime righe) e l’ha ritenuta una statuizione erronea per quanto precedentemente esposto sulla nullità della delibera di conferimento dell’incarico. La censura tende quindi a proporre una diversa valutazione del fatto già esaminato dalla Corte d’appello, ed è inammissibile il motivo che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Cass.n. 34476 del 27/12/2019).
Quanto al resto, valgono le considerazioni già esposte nell’esame del primo motivo.

Il ricorrente prospetta inoltre una questione di legittimità costituzionale, riferita all’interpretazione rigoristica dell’art. 284 del Regio decreto n. 383/1934 perché comporterebbe un assoluto sacrificio dell’interesse del lavoratore professionista tutelato dalla Costituzione e in via subordinata per l’ipotesi in cui la Corte ritenga applicabile anche l’art. 23 anche in questo caso l’interpretazione letterale della disposizione comporta un sacrificio sproporzionato almeno in situazioni come quelle in esame in cui il committente dispone effettivamente di somme destinabili al pagamento del professionista.
La questione è manifestamente infondata sia perché la norma applicabile alla fattispecie è l’art. 23 del D.L. 2 marzo 1989 n. 66 convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 24 aprile 1989, n. 144 (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che è una norma a tutela del buon andamento della pubblica amministrazione che quindi va bilanciata con i diritti del singolo, sia perché non vi è un sacrificio totale dei diritti del professionista, che ha comunque un credito verso il funzionario che ha agito senza la copertura finanziaria.
Ne consegue il rigetto del ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 7.000,00 per compensi, euro 200,00 per spese non documentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 21/12/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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