Contributo pubblico: acconto non garantisce il saldo

Un cittadino ha ricevuto un parziale contributo pubblico per danni da alluvione. Dopo aver richiesto il saldo, la Corte di Cassazione ha stabilito che l’erogazione di un “acconto” non crea un diritto automatico al pagamento dell’intera somma. La decisione dell’amministrazione è discrezionale e limitata dai fondi disponibili. L’interpretazione del termine “acconto” da parte dei giudici di merito è stata confermata, sottolineando che si trattava di un’anticipazione su future e incerte provvidenze, non di una prima rata di un importo già dovuto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contributo pubblico per calamità: l’acconto è una promessa di saldo?

Quando lo Stato interviene con un contributo pubblico a seguito di calamità naturali, i cittadini beneficiari possono legittimamente aspettarsi il ristoro completo dei danni? La questione è stata al centro di una recente ordinanza della Corte di Cassazione, che ha chiarito la natura giuridica dell'”acconto” erogato dall’amministrazione. La decisione sottolinea come un pagamento parziale non costituisca automaticamente una garanzia per il versamento del saldo, specialmente quando le risorse sono limitate.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Saldo Dopo un’Alluvione

La vicenda trae origine dai danni subiti da un cittadino a seguito di gravi eventi alluvionali. In base a specifiche ordinanze emanate per fronteggiare l’emergenza, l’amministrazione competente aveva disposto l’erogazione di un primo aiuto economico. Al cittadino era stato liquidato un importo pari al 35% del contributo totale teoricamente spettante, definito come “acconto”.

Ritenendo di aver diritto all’intera somma, il cittadino otteneva un decreto ingiuntivo per il pagamento del restante 65%. L’amministrazione regionale si opponeva, sostenendo che l’erogazione era discrezionale e condizionata dalla disponibilità finanziaria. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello davano ragione all’ente pubblico, affermando che il pagamento del 35% non comportava un obbligo di versare il saldo.

La Decisione della Corte di Cassazione sul Contributo Pubblico

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del cittadino, confermando la decisione dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno stabilito che l’interpretazione data dalla Corte d’Appello alle ordinanze commissariali era plausibile e corretta. Il termine “acconto” non doveva essere inteso come una prima rata di un debito certo e definito, ma come un’anticipazione su future ed eventuali provvidenze, il cui ammontare dipendeva dalla valutazione discrezionale del commissario e dai fondi effettivamente disponibili.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha basato la sua decisione su alcuni punti cardine:

1. Natura degli Atti Amministrativi: Le ordinanze commissariali, pur essendo provvedimenti generali, sono state qualificate come atti amministrativi a contenuto non normativo. Di conseguenza, la loro interpretazione spetta al giudice di merito e segue le regole dell’ermeneutica contrattuale, volte a ricostruire la volontà dell’amministrazione.

2. Interpretazione del Termine “Acconto”: I giudici hanno ritenuto che il termine “acconto” fosse stato utilizzato per indicare che il contributo avrebbe potuto non coprire l’intero danno, costituendo un “primo contributo” per far fronte all’emergenza. Non era, quindi, indicativo dell’esistenza di un diritto acquisito al saldo.

3. Discrezionalità Amministrativa e Limiti di Bilancio: La normativa di riferimento attribuiva al commissario il potere di erogare i contributi entro un importo massimo e, soprattutto, nei limiti delle risorse assegnate. La decisione di fissare la misura dell’acconto al 35% era una diretta conseguenza della limitata disponibilità finanziaria, un fattore che rendeva l’erogazione un atto di natura gestionale e discrezionale, non un obbligo di pagamento integrale.

Conclusioni

La pronuncia della Cassazione offre un importante chiarimento per tutti i cittadini che beneficiano di un contributo pubblico a seguito di emergenze. La sentenza stabilisce che il ricevimento di un acconto non crea, di per sé, un diritto soggettivo perfetto al saldo. È fondamentale analizzare la normativa specifica che regola il contributo: se questa conferisce all’amministrazione un potere discrezionale legato alla disponibilità di fondi, il pagamento parziale deve essere considerato come un aiuto iniziale e non come la promessa di un risarcimento integrale. La volontà dell’amministrazione, così come espressa negli atti, prevale sull’aspettativa del beneficiario.

Ricevere un acconto per un contributo pubblico dà automaticamente diritto a ricevere il saldo?
No. Secondo la Corte, il termine “acconto” non è necessariamente indicativo dell’esistenza di un diritto a ottenere il saldo, specialmente quando l’erogazione è soggetta alla discrezionalità dell’amministrazione e alla disponibilità delle risorse finanziarie.

Come vengono interpretati gli atti amministrativi come le ordinanze commissariali?
Gli atti amministrativi a contenuto non normativo, come le ordinanze in questo caso, vengono interpretati secondo le regole dell’ermeneutica contrattuale. La loro interpretazione è un’indagine di fatto riservata al giudice di merito e non può essere ridiscussa in Cassazione semplicemente proponendo un’interpretazione alternativa.

L’amministrazione pubblica ha sempre l’obbligo di coprire l’intero danno subito da un cittadino a seguito di una calamità naturale?
No. Nel caso specifico, la normativa conferiva al commissario il potere di erogare un “primo contributo” per fronteggiare l’emergenza, ma l’entità di tale contributo era lasciata alla sua valutazione, entro i limiti delle risorse assegnate, e non era necessariamente coincidente con l’intero danno subito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 14965 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 14965 Anno 2024

Presidente: RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 32411/2020 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

Contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’av vocato COGNOME NOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di NAPOLI n. 1512/2020 depositata il 28/04/2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/04/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

NOME COGNOME chiedeva e otteneva decreto ingiuntivo di pagamento nei confronti della Regione Campania, a titolo di saldo del contributo già liquidato in acconto, per danni conseguenti alla emergenza idrogeologica e agli eventi alluvionali del 24 -25 -26 gennaio 2003, come da ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/2003 e successiva ordinanza del commissario governativo n. 3/2007.

La Regione Campania proponeva opposizione, che era accolta dal Tribunale di Benevento, il quale riteneva che la erogazione del contributo nella misura del 35% non comportasse il diritto al versamento del saldo.

COGNOME proponeva appello che la Corte d’appello di Napoli respingeva, sul rilievo che alla pubblica amministrazione era attribuito il potere di erogare il contributo fino a un massimo di 30.000,00 euro, lasciando, quindi, alla valutazione del commissario di governo, purché entro i limiti delle risorse assegnate, la determinazione del contributo, mentre la definizione della suddetta erogazione quale acconto non era indicativa dell’esistenza del diritto ad ottenere il saldo.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, affidato ad un motivo, resistito con controricorso dalla Regione. Il ricorrente ha depositato memoria.

RITENUTO CHE

1. -Con unico motivo di ricorso il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 1362,1363 e 1367 cod. civ.. Deduce che ha errato la Corte di Napoli nell’interpretazione dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri (OPCM) n. 3322/2003 e dell’ordinanza del commissario delegato n. 3/2007. Secondo il ricorrente gli artt. 1, 4 e 5 dell’OPCM n. 3322/2003 non dettano norme di indirizzo, ma

accordano direttamente al commissario il potere di erogare contributi entro l’importo massimo di euro 30.000,00, senza limitarlo alla concessione del 35%. Rileva che la Corte di merito non ha tenuto conto, in violazione delle regole dell’interpretazione letterale, che l’ordinanza n. 3322/2003 distingue tra acconti, contributi e anticipazioni, sicché “anticipazione” non è da intendere quale sinonimo di “acconto”. Osserva che agli atti amministrativi si applicano, in quanto compatibili, le norme relative all’interpretazione dei contratti e che il commissario di governo, cui spettava la determinazione del contributo, aveva sua volta delegato il Comune di Baselice per la pubblicizzazione dell’avviso e per la ricezione delle domande degli interessati e dello svolgimento dell’istruttoria; il Comune di Baselice aveva quindi trasmesso al commissario l’elenco degli aventi diritto, tra cui il COGNOME, per la somma complessiva di euro 27.014,65. Con successiva ordinanza 3/2007 il commissario di governo, rilevato che le disponibilità finanziarie consentivano di coprire circa il 35% dei contributi stabiliti e fissati con i decreti sindacali, disponeva di fissare nel 35% la misura dell’acconto complessivo liquidabile agli aventi diritto. Secondo il ricorrente avrebbe errato la Corte d’appello nel ritenere che, in base a questo provvedimento, non spettasse il saldo nella misura prefissata, ma soltanto l’acconto.
-Il motivo è infondato e va rigettato, anche alla stregua di un recente arresto di questa Corte, formatosi in caso del tutto analogo, con l’ordinanza n.9229 dell’8/04/2024.

2.1. -Con OPCM 3322/2003, preso atto dei gravi eventi atmosferici che avevano interessato la Regione Campania nei giorni 23 -24 -25 gennaio 2003, il Presidente della Regione Campania era stato nominato commissario delegato per provvedere alla realizzazione degli interventi diretti alla rimozione delle situazioni di pericolo, nonché a fronteggiare i danni conseguenti

agli eventi di cui sopra. In particolare, si era stabilito che il commissario provvedesse alla ricognizione dei Comuni colpiti, nonché alla stima complessiva dei danni subiti e all’erogazione dei primi contributi per l’immediata ripresa delle attività produttive e per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita delle popolazioni. All’art. 5, nello specifico, si disponeva che il commissario delegato ‘ è autorizzato ad erogare un contributo, a titolo di acconto, fino ad un massimo di euro 30.000,00’ in favore dei titolari di attività industriali commerciali agricole e di altra natura che avessero subito danni e, ai successivi commi 4 e 5 dello stesso art. 5, si disponeva che ‘il commissario è altresì autorizzato a provvedere alla immediata liquidazione di un acconto pari al 70% del contributo concedibile, e comunque fino ad un massimo di Euro 15.000,00. I contributi di cui al presente articolo costituiscono anticipazioni su future provvidenze a qualunque titolo previste’ . Come riporta il ricorrente in ricorso, il commissario, con ordinanza 17 del 2004, aveva effettuato la ricognizione dei danni, delegando il comune di Baselice per lo svolgimento della istruttoria; il Comune aveva quindi trasmesso al commissario l’elenco degli aventi diritto, indicando le somme, e il commissario con successiva ordinanza n.3 del 2007, rilevato che le disponibilità finanziarie consentivano di coprire circa il 35% dei contributi stabiliti e fissati con i decreti sindacali, disponeva di fissare nel 35% la misura dell’acconto complessivo ammissibile liquidabile agli aventi diritto.
2.2. -Deve anzitutto osservarsi che l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della P.A., è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti (cfr. Cass. sez. un. 25.7.2019, n. 20181; Cass. sez. lav. 23.7.2010, n. 17367). Nel caso di specie, possono inquadrarsi

come atti amministrativi a contenuto non normativo sia l’ordinanza commissariale (nella specie la 3/2007), che l’OPCM 3322/2003. In tal senso, questa Corte ha già affermato che le ordinanze extra ordinem o libere, adottate dall’autorità amministrativa con carattere provvisorio e derogatorio delle fonti di rango primario, ancorché nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento e di derivazione unionale e internazionale, sul presupposto della necessità e urgenza onde far fronte a situazioni di pericolo grave e imminente per la comunità, rientrano nel novero degli atti amministrativi generali, i quali, a differenza del regolamento, avente natura di fonte di secondo grado e sostanza normativa, in quanto contenente norme generali e astratte incidenti sui rapporti giuridici nel corso del tempo, sono formalmente normativi, ma sostanzialmente amministrativi, siccome espressione di una semplice potestà amministrativa di natura gestionale con finalità di cura concreta di interessi pubblici, seppure a destinatari indeterminati (Cass. n. 5988 del 06/03/2024).
2.3. -Detta equiparazione, ai fini interpretativi, non conduce al risultato auspicato dal ricorrente, poiché l’interpretazione del contratto, traducendosi in una operazione di accertamento della volontà dei contraenti, si risolve in una indagine di fatto riservata al giudice di merito, censurabile in cassazione per violazione delle regole ermeneutiche ai sensi dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., ovvero per omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti ai sensi del novello art. 360, n. 5, cod. proc. civ. (cfr. Cass. sez. lav. 4.4.2022, n. 10745). Nessuna delle due citate censure, però, può risolversi in una critica del risultato interpretativo raggiunto dal giudice, che si sostanzi nella mera contrapposizione di una differente interpretazione; d’altronde, per sottrarsi al sindacato di legittimità, quella data dal giudice al contratto non deve essere l’unica interpretazione possibile o la
migliore in astratto, ma una delle possibili e plausibili, interpretazioni; sicché, quando di una clausola contrattuale sono possibili due o più interpretazioni (plausibili), non è consentito -alla parte che aveva proposto l’interpretazione poi disattesa dal giudice di merito -dolersi in sede di legittimità del fatto che sia stata privilegiata l’altra (cfr. Cass. 22.2.2007, n. 4178; cfr. Cass. 2.5.2006, n. 10131; cfr. altresì Cass. sez. lav. n. 17367/2010 cit.).

Date queste premesse, l’interpretazione resa dalla Corte di merito resiste alla censura del ricorrente, posto che la Corte distrettuale ha compiutamente esplicitato l’iter argomentativo della propria decisione, specificando che ” l’entità dei contributi era dunque lasciata alla valutazione del commissario purché entro i limiti delle risorse assegnate e la definizione degli stessi quale acconto era da intendersi con riferimento alla possibilità dell’intervento di ulteriori provvidenze finanziarie ‘ ; di conseguenza ha ritenuto che il termine ‘acconto’ utilizzato nelle ordinanze non fosse assolutamente indicativo della esistenza di un diritto a ottenere il saldo, essendo stato utilizzato solo per indicare che la misura del contributo avrebbe potuto non coprire l’intero danno subìto, poiché costituiva anticipazione su future provvidenze a qualunque titolo previste (pag.10/11 della sentenza).
Nel solco delle indicazioni giurisprudenziali dapprima enunciate, l’interpretazione recepita dalla Corte napoletana non diverge da alcun criterio legale di ermeneutica contrattuale. Le censure del ricorrente si risolvono infatti nella prefigurazione della (asserita) maggior plausibilità della patrocinata antitetica interpretazione, focalizzando l’attenzione sul rapporto tra la somma versata al ricorrente (denominata acconto) e la successiva (maggiore) definitiva liquidazione del danno (l’importo ammesso al beneficio) che sarebbe stata operata dalle autorità competenti. Il Comune interessato, in applicazione dei criteri dettati dal
commissario, aveva calcolato un importo astrattamente indennizzabile a favore del ricorrente di maggior importo, ma non aveva poteri decisori in merito, poiché era un semplice delegato alla istruttoria. Né la parte ricorrente ha saputo indicare un provvedimento amministrativo del commissario delegato che le avesse riconosciuto il contributo in tale maggiore misura, anzi ha esplicitamente affermato che, con l’ordinanza 3/2007, il commissario di governo, preso atto delle disponibilità finanziarie, disponeva di fissare nel 35% la misura dell’acconto complessivo ammissibile liquidabile agli aventi diritto. Allo stesso modo la distinzione tra acconti, anticipazioni e liquidazioni, sulla quale insiste il ricorrente, nulla toglie al fatto che solo il commissario fosse autorizzato a provvedere alla liquidazione dell’acconto, nell’ottica di assicurare, come recita l’art. 1 dell’OPCM 3322/2003 un ‘primo contributo’, non necessariamente coincidente né con il danno subìto, né con l’indennizzo astrattamente liquidabile.
Ne consegue il rigetto del ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 2.400,00 per compensi, euro 200,00 per spese non documentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 10/04/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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